鄉村振興背景下村民委員會行政法律問題探析

摘要：村民委員會在我國基層鄉村治理中發揮重要作用，基層群眾自治制度作為我國的基本政治制度，自設立至今對我國基層的穩定和發展起到了至關重要的作用。但近些年來隨著社會發展，城鄉一體化進程的推進與農村人口流失所帶來的空心化問題加劇，村委會的職能也發生了較大變化。相較以往，現階段村委會更多的是成為上級政府行政協助的角色，而與之職能有關的法律問題也日益凸顯。基于此，深入分析了行政違規行為概念及原因、后果和影響，提出相應的監督建議。

關鍵詞：村民委員會；鄉村振興；法治政府

村委會作為我國基層群眾自治組織，一直是近幾年行政違規研究的關注重點，目前村委會行政違法問題的研究主要集中于對村委會“依法行權”的現實困境與治理路徑，存在規范村委會“依法行權”立法相對滯后，體制機制抵牾窒礙，監督機制與實施程序難以落實到位等障礙和困境[1]；或是探討村民委員會行為納入行政訴訟受案范圍，激活村民委員會作為行政訴訟被告條款，依法監督村民委員會正確行使權力，促進村民委員會在農村基層社會治理實踐中的制度化、規范化、民主化、法治化[2]；與之對應的還有村民委員會在行政訴訟中的地位問題，在實踐過程中村民村委會常以其無行政職能并非行政訴訟主體繼而辯護其作為行政訴訟主體不適格，對于這一問題的研究，最高人民法院已出臺相應的司法解釋，“當事人對村民委員會或者居民委員會依據法律法規、規章的授權履行行政管理職責的行為不服提起訴訟的，以村民委員會或者居民委員會為被告”。隨著全國人民代表大會常務委員會將《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）列入年度立法工作計劃，有關村委會的職責規范和要求將出現新的措施，本文將聚焦村委會在行政違法領域內的問題，以探究在鄉村振興戰略持續推進的情形下基層政府與村委會在法治政府建設中的困點以及改革重點。

1 行政違規行為概述及原因

1.1 強制性拆除房屋及其設施

強制拆除房屋或者設施是近10年中村委會及其鄉鎮政府的行政違法行為的主要案由，而對于此類案件其原因主要包含以下幾點：（1）村委會及鄉鎮政府的任務積壓。村委會參與上級政府的強拆行為較為常見，例如“張某某與宿遷市宿豫區新莊鎮人民政府行政確認一案”中，村委會為了完成上級政府的工作推進，便要求上級政府拆除原告的生產用房，此行政違法主體雖并非村委會，但作為違法行為的利害關系方，對此也應當承擔相應的責任。近些年來，隨著鄉村振興戰略的大力發展，農村的集中居住、土地置換和危房改造等方面成為村委會及鄉鎮政府的工作重點。但是因上級政府的考核、農業用地的面積紅線等因素，致使部分村委會為了趕進度、結任務而采取強拆的行為。（2）村委會及鄉鎮政府的程序違法和監督缺失。村委會雖作為基層群眾的自治組織，但也承擔協助鄉鎮政府實施行政管理的職責；部分縣鎮政府和村委會為了完成下發的政府工作目標或政策等，缺少相應的合法審批程序，出現“先拆遷，后補程序”違法情形。（3）放任過往的違建行為且不能及時制止。農村宅基地房屋普遍都為自建房，且村委會沒有對轄域內宅基地進行良好的管理，致使部分農戶違規搭建房屋供生產生活使用；但當土地監管機構查處或是其他群眾舉報時，村委會便采取一系列強拆措施來及時“止損”。

1.2 行政協議訂立過程違規和履行不到位

行政協議的違法問題主要出現在訂立過程或者程序違法或是行政協議訂立后一方履行不到位兩個方面。行政協議的訂立過程違法主要體現在：（1）行政協議的訂立過程違規。拆遷合同作為行政協議的一種，部分行政工作人員在拆遷時與拆遷戶簽署“空白合同”，即合同上只有條款但并無具體的面積和補償金額；當拆遷工作完成時再填寫具體的面積和補償金額，這一行為嚴重損害了拆遷當事人的利益，當拆遷的面積和金額出現糾紛時，當事人只能根據原先有的記錄材料獲得賠償，具體的面積和拆遷范圍已經無從考證；此外，當部分拆遷群眾對拆遷的數額和補償金額有異議繼而不愿簽署拆遷協議的時候，為了完成上級政府的拆遷任務，通過強制手段要求拆遷戶簽署行政協議，繼而引發訴訟糾紛。（2）行政協議不履行或履行不到位。行政協議的不履行和履行不到位出現在拆遷補償、集體企業補助、土地承包補助等方面：

①拆遷協議不履行是行政協議糾紛中出現的頻繁案由；農村拆遷補償主要存在貨幣補償和產權置換兩種形式，通過訪談和調查案由可知。對于貨幣補償的行政協議不履行有以下原因：一是上級政府對于拆遷補償資金無法及時下發，致使不能按照協議約定時效補償給拆遷群眾，從而導致群眾信訪或者群體事件，加大基層的維穩壓力；二是部分村委會擅自截留補償款用于其他事項，此行為的發生多未經過村民全體會議的表決，由村委會擅自作出決定進行，使群眾的受償利益受到損害，是一種程序缺失的行政違法行為；②對于承包合同的約定內容不予履行；例如村委會與部分企業簽訂土地承包合同等，在承包日期內給予部分的補助或費用減免，但部分村委會是在職權之外允諾的利益，故在真實的內容履行時無法達成，此時其他個體與村委會便因此事項產生矛盾；此外，部分村委會將上級下發的此類資金等用作其他方面的投入，導致款項的不能正常給予，使得企業對村委會的信譽產生懷疑，減少對其的投資意向，對鄉村振興和產業轉型產生不利的影響。

1.3 自治職能的行使違規

有關這一問題的討論一直存在相應的爭論，有些學者認為村委會作為地方自治組織不應作為行政違規行為的適格主體，但對于村委會的自治職能的違規行使，筆者認為應當適用《中華人民共和國監察法》中對于監察機關進行監察的對象中包含“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”，故村委會管理人員在管理并行使村委會的自治職能出現違規，群眾權益因此而受到損害時，應當將其行為視作行政違法行為。

以村委會不履行職能為案由的行政訴訟也有部分占比，這一案由包含的內容具有多個方面，如：不準時進行村務公開、重大事項不召開村民會議等。從獨立的角度來看分為以下幾個方面：（1）村務公開是村委會履行的重要法定職責之一，“村民委員會實行村務公開制度。村民委員會應當及時公布下列事項，接受村民的監督……村民委員會應當保證所公布事項的真實性，并接受村民的查詢”。當村民對村內事務存在異議時，村務并未公開對應的內容，村民提出查閱村務時，部分村民委員會以理由搪塞過去不予其查閱村務，此行為違反法律中對于村委會職能履行程序規定，也損害群眾對于基層自治事務的知情權、參與權和監督權。（2）宅基地審批不及時或產權不予辦理；部分村民將村委會不履行對于宅基地使用不予受理和宅基地上所建設的房屋不予進行產權登記的違法行為提起行政訴訟；部分村委會以村內土地面積不足、宅基地和產權登記過程繁瑣等不履行其法定職責。

1.4 農業用地的違規占用

現階段村委會對農業用地的違規占用主要體現在未經審批私自建設用房和道路等，多為程序不合法類違規行為，其背后原因主要有以下幾點原因：

（1）工作人員耕地保護意識薄弱且監督缺失；部分村委會管理人員為了建設房屋以用作其他方面，違規占用路邊等非連續性大面積耕地，認為路邊荒地并無影響，實則對耕地面積的保護起到了負面作用；此外對于村域內村民違規占用耕地的行為不能及時制止，甚至任由其搭建房屋，對于其行為不能加以勸說并要求其恢復原樣，使得村域內的耕地被破壞。（2）村民違規使用宅基地；此類案件出現最為頻繁，很多村民因為法律意識不強，在規定使用面積的宅基地之外建設生產生活用房，占用了本應該用作農業活動的耕地；此外，由于村委會對宅基地使用的監管不強，村莊內很多村民秉持著“法不責眾”的心理，跟風占用農業用地，這一現象也體現在此類處罰集中在一個村落中。此外，對于村民違規占用宅基地的行為，筆者認為應當從多個方面看待：一方面，農村宅基地制度作為中國特色社會主義土地制度的特殊組成部分，以維護農村土地集體所有制、保障農民生產生活權利為核心，在我國歷史上發揮了至關重要的作用；但近年來我國逐漸落實宅基地的申請和分配工作，嚴格控制宅基地“一戶一宅”，但對于很多村民來說，結婚加蓋新房需要新的宅基地，但村莊內先前的宅基地面積已經分配完畢，并無閑置地予以分配，故部分村民就私自使用耕地當作宅基地加蓋房屋；這一現象的出現多與村委會的基層管理不當有關；桂華教授曾經闡述過這一現象：“農村稅費改革之后，一部分地區弱化鄉村基層組織，個別省份甚至撤銷原鄉鎮住房建設管理部門，造成農村宅基地管理失序，村莊內部出現‘一戶多宅’‘面積超標’和部分農民缺乏宅基地并存現象”[3]；另一方面，對于歷史遺留的村委會管理不當問題與村民違規占用耕地的現象有關聯的現象依然存在。

2 后果及影響

2.1 行政違規行為易致使政府失信

村民委員會雖為基層群眾的自治組織，但《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十四條規定：“當事人對村民委員會或者居民委員會依據法律法規、規章的授權履行行政管理職責的行為不服提起訴訟的，以村民委員會或者居民委員會為被告。”村委會在涉及有關行政訴訟的過程中常以其非行政機構而辯護其作為行政訴訟主體不適格，而筆者認為村委會在現代的基層治理中也承擔部分協助基層政府發揮行政行為的職能，故對其行政違法行為的研究是必要的。當上級政府下發的政策與基層政府行為一致時，更有利于地方政府行政措施和規劃的推行；當政府失去行政信譽的時候，不僅會導致工作的開展困難，更會加大群眾與政府間的矛盾糾紛。在行政類案件中，政府與公眾簽署的行政協議能否按照約定履行關切到誠信形象，如若在多個事項中遵守協議，同樣也給政府樹立了一個正面的形象，也為未來的行政管理和合作提供了良好的信用基礎。

2.2 增大地方維穩和信訪壓力

對于村委會的行政違法行為，常會引起群眾提起行政訴訟和信訪；部分行政案件的背后常包含長達十多年的信訪和行政訴訟工作，這給群眾的日常生活和地方政府的行政開展和基層維穩都帶來負面影響，故解決行政違法問題的方式和時效性便體現得尤為重要；信訪工作的維護與開展對政府的日常工作是一個十分重要的考核指標，這也變相約束其重視村委會行政違法問題的解決，而不是直到行政訴訟或者信訪時候再尋找調解的路徑[4]。

2.3 群眾權益受到損害

村民委員會作為基層群眾行使自治職能的委托載體，是農村群眾權益履行的一線組織，村民委員會的行政違法行為，使得村民的合法權益受到損害，村民此時需通過訴訟等途徑獲得法律救濟，按照法律規定的程序對于村民來說成本是高昂的，故部分村民會選擇信訪途徑獲得救濟，但這與法律規定的獲得救濟程序是矛盾的，增加了綜合治理部門的工作壓力，也給政府工作的法治化進程帶來巨大的負面影響。

2.4 預防手段與監督機制不完善

（1）預防難度較大。村委會作為基層的自治組織，其履行行政職責也是在法律給予其的職能下行使的，故村委會非基層鄉鎮政府的直屬下級，其在村內享有一定的自主決策權，故對其違法行為的預防難度較大，很多時候，上級監管部門直到群眾提出訴訟方式救濟法益才能得知其違規行為，故對其的預防手段只有通過群眾基層的監督才得以實現。（2）缺少有效的監督手段和措施。《中華人民共和國監察法》中對于監察委員會監察的對象明確規定包含基層群眾性自治組織中從事公務的人員；但在事實中，監委會的監督范圍較廣，無法對其轄域內的所有村委會管理人員的行政違法行為進行監督；此外，部分案件中的事由并非歸屬檢察部門監督，故村委會內部的村務監督機構需發揮其職能；但在實地的調查過程中，多數村委會的村務監督機構都是由其管理人員擔任，因江蘇地區農村空心化的影響，多數鄉村內能承擔其相應職能的人員并不在多數，故怎樣優化村民委員會內部的監督機構是需要關注和考量的。

3 職能監督的建議

村委會行政違法問題的監督舉措可從內外兩個方面實施共同行使：在內部監督角度中，加強村務監督委員會建設仍然是對內監督中行之有效的方法，對于村中缺少有監督能力的人群，可以通過上級政府委派監督人員進行內部監督，行使監督權中在合法范圍內不得干涉內部決策。從外部監督角度，創新村務公開形式對于現階段村委會的治理具有重要意義；建設專屬的網絡公開平臺，使得外界可以隨時查詢村委會的村務處理事項，溯源每一項事務的決策之始，對于提高村委會的監督效率具有重要意義。此外，對于完善《村委會組織法》中對于明確村務內部監督機構的職權范圍，包含村務決策和公開情況、村級財產管理情況、村工程項目建設情況等方面的監督；且保障其知情權、質詢權、審核權、建議權和主持民主評議等權利，使得其職責與權利受到法律強制性的保護和實施。

4 結語

村委會作為基層農村群眾行使自治權利的載體，對于其違規行為的分析、探究和規范監督程序對保障基層群眾合法權益具有重要的意義，對當下實現鄉村振興，推進城鄉融合具有重要和緊迫的現實意義。

參考文獻

[1] 李渡，汪鑫.論村民委員會“依法行權”的現實困境與治理路徑——析“村治”法治化與鄉村振興戰略互動共維關系[J].山東社會科學，2019（7）：81-87.

[2] 侯勇，劉白鴿.村民委員會行為納入行政訴訟受案范圍相關問題研究——以“城中村”改造的基層社會治理法治化為視角[J].山東法官培訓學院學報，2021，37（3）：15-26.

[3] 桂華.當前農村宅基地制度改革的思路探析[J].人民論壇，2021（16）：68-71.

[4] 黃瑞平.行政允諾類政府失信行為的司法認定研究[D].廣州：廣州大學，2023.