農(nóng)村生活垃圾第三方治理：理論邏輯、應(yīng)然選擇與政策建議

摘要：農(nóng)村生活垃圾治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興生態(tài)目標(biāo)的關(guān)鍵，也是將垃圾轉(zhuǎn)化為資源、突破資源環(huán)境約束的重要途徑。鑒于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和垃圾回收體系完善程度上的區(qū)域差異，需因地制宜選擇治理模式。第三方治理通過(guò)專業(yè)化運(yùn)作，有效降低了政府治理成本，提高了治理效率和效益，解決了農(nóng)村垃圾治理成本高、難度大、效果差的問(wèn)題。然而，部分第三方治理項(xiàng)目缺乏可持續(xù)性，需綜合施策，確保其良性運(yùn)轉(zhuǎn)，提升農(nóng)村生活垃圾治理水平。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村生活垃圾；第三方治理；治理機(jī)制

2024年12月，中央農(nóng)村工作會(huì)議明確提出推廣“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)，以推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)的核心在于堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，全面治理污染，將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展勝勢(shì)，打造宜居宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村。這一經(jīng)驗(yàn)為農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供了重要指引，也為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理明確了方向。然而，在當(dāng)前農(nóng)村生活垃圾治理實(shí)踐中，仍然面臨諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著農(nóng)民生活水平的不斷提高以及城市垃圾“下鄉(xiāng)”現(xiàn)象出現(xiàn)，農(nóng)村生活垃圾的產(chǎn)量和成分復(fù)雜度顯著增加。同時(shí)，由于農(nóng)民居住分散、隨意丟棄垃圾現(xiàn)象普遍，治理難度大幅上升，傳統(tǒng)治理模式難以有效應(yīng)對(duì)。在此背景下，第三方治理模式應(yīng)運(yùn)而生，并在我國(guó)農(nóng)村生活垃圾治理領(lǐng)域逐漸興起。例如，云南、福建等地在廢水治理領(lǐng)域強(qiáng)制推行該模式，江西作為首批試點(diǎn)省份，已探索出PPP（公私合營(yíng)）、BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）、EPC（工程總承包）等多種形式。該模式通過(guò)合約明確政府與第三方的治理責(zé)任與收益，為農(nóng)村生活垃圾治理提供了新的思路和方法。

盡管第三方治理模式在實(shí)踐中取得了一定成效，但仍面臨諸多亟待解決的問(wèn)題。例如，由于合約期限較長(zhǎng)（通常超過(guò)10年），項(xiàng)目易受政府與企業(yè)管理層更迭的影響，后期運(yùn)行存在不確定性。此外，我國(guó)農(nóng)民主動(dòng)參與治理的意愿較低，容易引發(fā)事后違約的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，致使多地項(xiàng)目運(yùn)作缺乏持續(xù)性。這些問(wèn)題不僅制約了第三方治理模式的推廣和應(yīng)用，也影響了農(nóng)村生活垃圾治理的整體效果。因此，本研究旨在深入探討農(nóng)村生活垃圾第三方治理的理論邏輯、實(shí)踐困境與優(yōu)化路徑。這不僅有助于提升農(nóng)村生活垃圾治理水平，完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理體系，還能有效改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興提供重要支撐。

1 農(nóng)村生活垃圾治理中引入第三方的理論邏輯

1.1 農(nóng)村生活垃圾第三方治理：農(nóng)村環(huán)境治理的重要模式

從理論層面來(lái)看，農(nóng)村生活垃圾第三方治理的引入主要基于“有為政府”與“有效市場(chǎng)”的協(xié)同理念。農(nóng)村生活垃圾治理面臨政府與市場(chǎng)的雙重失靈困境：一方面，垃圾產(chǎn)生頻繁、來(lái)源廣泛且成分復(fù)雜，導(dǎo)致政府監(jiān)管難度大、治理成本高、效率低，傳統(tǒng)的“命令—控制型”治理模式難以奏效；另一方面，農(nóng)村垃圾處理的基礎(chǔ)設(shè)施投入高、分類難度大、運(yùn)轉(zhuǎn)距離長(zhǎng)，使得市場(chǎng)主體進(jìn)入意愿低、盈利能力不足，市場(chǎng)機(jī)制難以有效發(fā)揮作用。在此背景下，第三方治理模式應(yīng)運(yùn)而生，通過(guò)發(fā)揮政府與市場(chǎng)的協(xié)同優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)不同治理主體的功能互補(bǔ)，有效解決了政府治理的高成本低效率問(wèn)題，同時(shí)，激發(fā)了市場(chǎng)主體的積極性，為農(nóng)村生活垃圾治理提供了高效、可持續(xù)的解決方案。

1.2 突破農(nóng)村范疇：多理論視角下的第三方治理研究

對(duì)農(nóng)村生活垃圾第三方治理的研究，需要突破農(nóng)村范疇，綜合運(yùn)用公共產(chǎn)品理論、產(chǎn)權(quán)理論與交易費(fèi)用學(xué)說(shuō)。農(nóng)村生活垃圾治理本質(zhì)上屬于政府應(yīng)為農(nóng)民提供的“公共產(chǎn)品”，其治理成效不僅關(guān)乎農(nóng)村環(huán)境的改善，更是“綠水青山”這一全體人民共享福祉的重要組成部分。農(nóng)村生活垃圾治理是“美麗農(nóng)村”建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而鄉(xiāng)村占據(jù)了國(guó)土面積的大部分，是“美麗中國(guó)”建設(shè)的主陣地。沒(méi)有鄉(xiāng)村的美麗，農(nóng)村現(xiàn)代化難以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而會(huì)影響中國(guó)式現(xiàn)代化的整體進(jìn)程。因此，農(nóng)村生活垃圾治理的意義不僅局限于農(nóng)村范疇的“公共產(chǎn)品”，還應(yīng)置于中國(guó)式現(xiàn)代化的理論框架下進(jìn)行深入分析。

1.3 交易費(fèi)用學(xué)說(shuō)視角：第三方治理的制度優(yōu)勢(shì)

引入第三方治理模式，可以在政府與農(nóng)民之間搭建“中介”平臺(tái)，有效降低政府作為環(huán)境“公共產(chǎn)品”提供者與數(shù)量眾多且分散的農(nóng)民之間的“交易次數(shù)”。政府只需對(duì)第三方治理主體進(jìn)行考核，將聯(lián)系農(nóng)民、監(jiān)管農(nóng)村生活垃圾的責(zé)任內(nèi)化為第三方治理主體的績(jī)效目標(biāo)，從而顯著降低農(nóng)村生活垃圾治理的“交易費(fèi)用”。

在我國(guó)農(nóng)村，存在大量產(chǎn)權(quán)屬于集體或國(guó)家的“公共地”，如河溝、池塘、公路、山地等。這些“公共地”的產(chǎn)權(quán)所有者在履行產(chǎn)權(quán)保護(hù)時(shí)面臨巨大挑戰(zhàn)，實(shí)踐中常出現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)式治理”的“治標(biāo)不治本”問(wèn)題。其根源在于這些“公共地”的環(huán)境保護(hù)存在監(jiān)管“缺位”甚至“真空”，導(dǎo)致農(nóng)民隨意傾倒生活垃圾，使得“公共地”環(huán)境違法事件頻發(fā)，成為農(nóng)村環(huán)境治理的難點(diǎn)之一。將“公共地”的環(huán)境監(jiān)督與治理權(quán)力交付給第三方，能夠有效解決農(nóng)村“公共地”的污染治理問(wèn)題[1-2]。

1.4 多元主體協(xié)同治理：第三方治理的實(shí)踐路徑

農(nóng)村生活垃圾第三方治理能夠構(gòu)建多元主體協(xié)同治理格局。在農(nóng)村生活垃圾治理中，應(yīng)建立政府、農(nóng)民與第三方等多方參與的多元共治體系，凝聚各方力量，加強(qiáng)合作，形成協(xié)同治理關(guān)系。第三方治理是政府通過(guò)環(huán)保績(jī)效合同將農(nóng)村生活垃圾治理責(zé)任委托給第三方，雙方依據(jù)契約約定權(quán)利與責(zé)任，形成合作治理關(guān)系。基于農(nóng)村環(huán)境歷史和環(huán)境治理的公共產(chǎn)品屬性，政府不應(yīng)將農(nóng)村環(huán)境治理完全托管給第三方，而應(yīng)全程參與，充當(dāng)“掌舵者”“監(jiān)督者”角色。第三方是農(nóng)村環(huán)境治理主體，承擔(dān)主要治理責(zé)任；農(nóng)民作為農(nóng)村生活垃圾的實(shí)際產(chǎn)生者，能準(zhǔn)確感知第三方治理效果并實(shí)時(shí)監(jiān)督。因此，在我國(guó)農(nóng)村生活垃圾第三方治理框架下，提高農(nóng)民參與度，暢通農(nóng)民對(duì)第三方治理項(xiàng)目的投訴渠道與機(jī)制，建立政府與農(nóng)民之間的互動(dòng)平臺(tái)，為農(nóng)民有效參與提供政策與制度支持，充分發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村生活環(huán)境治理中的作用，是推動(dòng)農(nóng)村生活垃圾治理工作高效開(kāi)展的關(guān)鍵[3-4]。

2 第三方治理是對(duì)我國(guó)農(nóng)村生活垃圾治理實(shí)踐的必然選擇

2.1 我國(guó)農(nóng)村生活垃圾治理模式的演變歷程

從我國(guó)農(nóng)村生活垃圾治理的演進(jìn)歷程來(lái)看，大致經(jīng)歷了農(nóng)民自發(fā)治理、政府治理以及政府與第三方環(huán)境服務(wù)公司合作治理三個(gè)階段[5]。20世紀(jì)80年代，農(nóng)民生活水平相對(duì)較低，農(nóng)村廚余垃圾多用于喂養(yǎng)牲畜，生活垃圾中的瓶瓶罐罐等也基本能被農(nóng)民再利用，糞便、草木灰等則用于堆肥，化作肥料種植莊稼。在工業(yè)化初期階段，農(nóng)村生活垃圾在農(nóng)民自發(fā)處理以及農(nóng)村環(huán)境自凈能力的共同作用下，污染問(wèn)題并不突出。然而，隨著工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村生活垃圾的成分變得日益復(fù)雜，僅靠農(nóng)民自發(fā)治理已難以滿足環(huán)境需求，政府便開(kāi)始介入農(nóng)村生活垃圾治理工作。

2.2 第三方治理形成我國(guó)農(nóng)村生活垃圾多元共治格局

從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，各地逐步建立了“戶（組）收集、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中轉(zhuǎn)、縣（市）處理”的模式，這一模式在一定程度上有效促進(jìn)了城鄉(xiāng)垃圾處理網(wǎng)絡(luò)連接，緩解了農(nóng)村垃圾排放分散化與最終處理規(guī)模經(jīng)濟(jì)之間的矛盾，發(fā)揮了積極作用。但在實(shí)踐中，該模式也存在一些問(wèn)題，如交易成本較高，由于農(nóng)村地域廣闊，監(jiān)管難度大，治理網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)村地區(qū)存在“真空”地帶，農(nóng)村生活垃圾引發(fā)的環(huán)境與社會(huì)問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，我國(guó)農(nóng)村生活垃圾治理呈現(xiàn)出系統(tǒng)性傷害與“碎片化”治理并存的突出狀況。因此，基于各地實(shí)際情況，在第三方治理框架下形成多元共治格局，已成為破解我國(guó)農(nóng)村生活垃圾治理難題的必然選擇。

2.3 第三方治理破解“城鄉(xiāng)分治”困境

通過(guò)整合農(nóng)村生活垃圾治理中的各種資源，借助其專業(yè)化的治理手段，第三方治理可顯著提高農(nóng)村環(huán)境治理效率。采用“縣域一體、整體打包”的方式，能夠有效促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化生活垃圾治理體系建設(shè)，提升生活垃圾處理設(shè)施的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，增強(qiáng)生活垃圾治理產(chǎn)業(yè)的效益，從而充分激發(fā)市場(chǎng)主體的積極性，這對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村生活垃圾治理工作具有重要意義。

2.4 第三方治理拓展融資渠道

我國(guó)農(nóng)村生活垃圾治理還面臨著資金不足的問(wèn)題，引入第三方治理可以有效拓展融資渠道，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，為農(nóng)村生活垃圾治理提供更充足的資金支持。農(nóng)村生活垃圾治理設(shè)施建設(shè)，包括回收系統(tǒng)、分揀系統(tǒng)以及最終處理工廠的建設(shè)，都需要大量資金投入，而維護(hù)這些設(shè)施也需要專業(yè)的人員和資金。如果僅依靠政府財(cái)政投入，這將給政府帶來(lái)巨大的財(cái)政壓力。尤其近年來(lái)，地方政府欠債問(wèn)題備受關(guān)注，各地財(cái)政狀況差異較大。從政績(jī)角度考慮，地方政府在農(nóng)村生活垃圾治理方面往往動(dòng)力不足，導(dǎo)致生活垃圾處理各環(huán)節(jié)普遍存在資金短缺的問(wèn)題。引入第三方治理，無(wú)疑是解決這一問(wèn)題的有效途徑。

此外，第三方治理還能為靜脈產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造更多的市場(chǎng)需求和就業(yè)機(jī)會(huì)，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。垃圾處理產(chǎn)業(yè)，也稱為“靜脈產(chǎn)業(yè)”，在資源剛性約束的背景下，能夠?qū)⑸罾D(zhuǎn)化為再生資源，重新投入經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，形成循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，契合綠色發(fā)展的時(shí)代需求。該產(chǎn)業(yè)涵蓋的回收、分揀、處理等產(chǎn)業(yè)鏈，對(duì)就業(yè)具有強(qiáng)大的吸附能力。生活垃圾不僅可以燃燒發(fā)電，還能通過(guò)發(fā)酵產(chǎn)生生物質(zhì)能，轉(zhuǎn)化為生物肥料等，具有多種用途。這不僅有助于節(jié)約社會(huì)資源，還能培育出新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，推動(dòng)我國(guó)能源投入結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

3 完善我國(guó)農(nóng)村生活垃圾第三方治理的政策建議

從我國(guó)農(nóng)村生活垃圾第三方治理實(shí)踐來(lái)看，還存在著“第三方”進(jìn)入意愿不強(qiáng)，農(nóng)民參與度不夠，項(xiàng)目后期運(yùn)行缺乏持續(xù)性等問(wèn)題，應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善農(nóng)村生活垃圾第三方治理，提高我國(guó)農(nóng)村生活垃圾治理效果。

（1）強(qiáng)化環(huán)境教育，提升農(nóng)民環(huán)境意識(shí)，構(gòu)建“農(nóng)民參與—企業(yè)治理—政府管理”的協(xié)同治理框架。我國(guó)農(nóng)民環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，需加大環(huán)保宣傳力度，使“不亂丟棄”成為農(nóng)民的自覺(jué)行為與新風(fēng)尚，減少因個(gè)體理性與集體理性沖突引發(fā)的“公地悲劇”。環(huán)境教育應(yīng)著重提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生活垃圾治理的知情權(quán)，增強(qiáng)其對(duì)破壞環(huán)境行為的維權(quán)意識(shí)，激發(fā)農(nóng)民監(jiān)督第三方治理企業(yè)的積極性。同時(shí)，建立政府與農(nóng)民關(guān)于農(nóng)村環(huán)境的互動(dòng)平臺(tái)，充分發(fā)揮農(nóng)民在第三方治理中的作用，促使第三方治理企業(yè)按照“農(nóng)民滿意、政府認(rèn)可”的標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展農(nóng)村生活垃圾治理工作。

（2）建立第三方企業(yè)盈利保障機(jī)制，提高企業(yè)積極性。企業(yè)盈利是第三方治理可持續(xù)的關(guān)鍵。按照OECD確定的“污染者付費(fèi)”原則，開(kāi)征農(nóng)村生活垃圾處理（費(fèi)）稅，并將收入投入第三方企業(yè)，減輕其負(fù)擔(dān)。同時(shí)，設(shè)立政府保底投入機(jī)制，降低企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)。此外，根據(jù)第三方企業(yè)治理績(jī)效及不同農(nóng)村地區(qū)垃圾治理任務(wù)，進(jìn)行合理財(cái)政補(bǔ)貼，提升企業(yè)運(yùn)營(yíng)能力，確保治理項(xiàng)目可持續(xù)推進(jìn)。

（3）完善監(jiān)督機(jī)制，明確各方治理責(zé)任。第三方治理涉及多元主體，需構(gòu)建完善的監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范各主體治理行為，提升治理效果。鑒于農(nóng)村生活垃圾治理的復(fù)雜性，應(yīng)科學(xué)劃分政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)、農(nóng)民與企業(yè)、農(nóng)民與政府之間的治理責(zé)任，明確各參與主體的權(quán)利與義務(wù)。要充分發(fā)揮農(nóng)民監(jiān)督、媒體監(jiān)督以及相關(guān)政府部門(mén)的監(jiān)督作用，保障第三方治理項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村生活垃圾治理是鄉(xiāng)村振興和中國(guó)式現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。第三方治理模式為解決治理難題提供了創(chuàng)新思路和實(shí)踐路徑，通過(guò)構(gòu)建多元主體協(xié)同治理格局，明確各方責(zé)任，強(qiáng)化農(nóng)民參與和監(jiān)督機(jī)制，能夠提升治理效率和可持續(xù)性，為美麗中國(guó)建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

然而，這項(xiàng)工作復(fù)雜且長(zhǎng)期，需要政府、農(nóng)民、第三方企業(yè)等共同努力。實(shí)踐中應(yīng)因地制宜優(yōu)化治理模式，完善政策支持體系，確保第三方治理模式良性運(yùn)轉(zhuǎn)，讓鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)，為中國(guó)式現(xiàn)代化注入動(dòng)力。

參考文獻(xiàn)

[1] Baird J.，Plummer，R.，Schultz，L.et al.How does socio-institutional

diversity affect collaborative governance of social-ecological

systems in practice[J].Environmental Management，2019，63（2）：200-214.

[2] 朱新武，梁海鳳.數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯，現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與實(shí)踐路徑[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2024（7）：79-88.

[3] 中國(guó)新聞網(wǎng).環(huán)保部：加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染第三方治理行為監(jiān)管力度[EB/OL].https：//www.xinhuanet.com/politics/2017-11/23/c_1122000343.html.，2017-11-24.

[4] 向玉瓊，張健培，溫瑜.農(nóng)村垃圾之殤如何破解：一個(gè)互動(dòng)治理的分析框架——基于廣東省W縣的個(gè)案[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2022，22（2）：75-87.

[5] 王維，熊錦.我國(guó)農(nóng)村生活垃圾治理研究綜述及展望[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2020，36（11）：7.