論基層應急管理體系建設現狀及優化路徑

Research on the Current Situation and Optimization Paths of the Grassroots Emergency Management System Construction

-Based on the Investigation and Analysis of X Town in Anhui Province Li Fengmei （Public ManagementTeachingandResearch Department，PartySchoolofBengbu Municipal CommiteofC.P.C，Bengbu

Abstract：AtpresentChina’ssocialdevelopmentisinacontextoffrequentandprotskourencs，erasroosee mainetitiesbearingsafetydisastersandthefirstineofdfensefordisasterpreventioandreduction，soitisurgenttoimprovehecon structionof grasrootsemergencymanagementsystem.ThroughafeldvisitXTowninAnuiProvince，SWOTanalysiswasusedtodescribe and analyze the emergency management system of X Town，and it was found that the grassroots level has built the organizational structure ofemergencymanagementmainlyelyingonthePeaceConstructionOficeundertheowngoverment，andrelevantunits，depart mentsandgrasrootsutonomousorganaionsforedacordinatedeergencyetworkintheoalandnonroutiemergencnagementwork，howeetegrasrosegecyaagentsystecostructialsofcestealisticdfcltisofghmgeityf mergencyplan，mpefetoanatioalstuctueeasoablerfesioalpesoelalationandeakinterdeparmentalda tion.Inviewofthis，thispaperproposesspecificoptimizationpathsfromaspetssuchasemergencyplans，organzationalstructures，and departmental coordination.

Keywords： grassroots emergency management system； current situation； optimization paths

黨的二十大報告指出，“完善國家應急管理體系”]。應急管理是實現公共安全和社會穩定的重要方式之一，基層應急管理體系的建設狀況直接影響國家層面的應急管理體系建設。2024年9月21日，中央全面深化改革委員會審議通過《關于進一步提升基層應急管理能力的意見》，要求“推動應急管理工作力量下沉、保障下傾、關口前移”[2]，指明了當前和今后我國應急管理體系建設的重點在基層。2024年7月18日中國共產黨第二十屆中央委員會第三次全體會議審議通過《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》，明確指出“要強化基層應急基礎和力量建設”3]。“基礎不牢，地動山搖”，基層是應急管理工作的落腳點，基層應急管理是實現社會穩定和國家安全的“壓艙石”。

2021年國務院印發的《“十四五”國家應急體系規劃》提出“積極推進應急管理體系和能力現代化”[4]。在國家層面的戰略部署下，各地紛紛出臺市級層面的“十四五”應急管理體系和能力建設規劃。在實際的推進過程中，基層應急管理工作面臨著諸多問題，如應急預案的針對性和可操作性不強、專業人才配備不足、組織機構設置不合理等，這些問題與存在的短板成為基層應急管理體系建設必須完善和優化的重要方面。現以安徽省X鎮為例，通過對X鎮應急管理體系進行深度剖析，分析當前基層應急管理體系建設存在的共性問題，以期尋求更符合實際的優化路徑。

一、案例調查：X鎮應急管理體系建設的SWOT分析

X鎮位于安徽省東北部，2023年常住人口大約6萬人。根據以往的統計數據，X鎮面臨的突發事件類型主要表現為自然災害、事故災難（安全生產事故、交通事故）、社會安全事件（暴力事件、刑事案件）等。

（一）優勢分析

一是建立起基層應急管理的組織結構。X鎮按照縣鄉鎮機構設置、職能配置和人員編制方案的要求，在鎮政府下設置4個綜合性辦公室，分別是黨政辦公室、平安建設辦公室、規劃建設辦公室、公共事業辦公室。與應急管理職責相關的是平安建設辦公室，下設綜治中心和應急管理辦公室。整體來看，X鎮的應急管理組織結構分為三個層級（如圖1所示）。

首先是縣級層面，X鎮是A縣所轄鄉鎮之一，接受A縣黨委、政府的領導。A縣人民政府下設縣應急管理局，負責領導、組織、協調全縣的應急管理工作，其職責范圍為自然災害和安全生產事故突發事件的應對處置。其次是鄉鎮層級，平安建設辦公室下的應急管理辦公室與A縣應急局對接，主要是協助縣應急管理局做好相關的檢查工作，進行日常的信息溝通協調等。最后是X鎮下轄的村級組織，依靠村“兩委”班子（村民委員會、村黨支部委員會）開展日常的應急管理工作，如組織開展日常巡邏、應急演練、風險隱患排查治理等。

二是建立健全應急預案工作機制。應急預案是落實應急法律法規的具體執行方案。2007年施行的《中華人民共和國突發事件應對法》將突發事件分為四類，分別為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，基本上涵蓋了社會上所有影響公共安全的事件。在此分類基礎上，X鎮根據要求編制了群體性事件、安全生產、公共衛生事件、自然災害等領域不同類型的應急預案，基本上形成了“橫向到邊、縱向到底”的應急預案工作機制，為基層突發事件的應對處置提供了基本依據。

三是建立全覆蓋的網格化體系和聯合巡邏工作機制。從市級層面來看，在2012年舉行了城市管理網格化啟動儀式，標志著從2012年開始在城市管理領域實施網格化管理。依托城市網格化管理，X鎮在新冠肺炎疫情的防控中取得了較為理想的防控效果，沒有出現本地疫情擴散蔓延的情況。在常態化的應急管理工作中，X鎮依托市級網格化管理平臺，2023年配齊了覆蓋全轄區的綜治信息系統專業網格員。專業網格員通過“鐵腳板\"的排查方式，錄入上報各類矛盾糾紛案件163件，案件化解率達到 100% ，矛盾糾紛發生率同比下降 9.4% 。同時，X鎮建立了公安機關與村群防群治隊伍聯合巡邏的工作機制，擴大了日常巡邏隊伍，彌補了公安機關巡邏隊伍人員不足的缺陷，建立起了“以政府為主導、社會力量有序參與”的良性治理格局。

（二）劣勢分析

一是鄉鎮應急管理的組織結構設置、人員配備需進一步完善。根據《A縣鄉鎮機構設置、職能配置和人員編制方案》，平安建設辦公室下的應急管理辦公室主要承擔應急管理職能，像防汛抗旱、減災救災還是由原來的部門負責，沒有將自然災害、事故災難類突發事件的應急管理職責整合到應急辦中。原來所屬部門工作人員專業性比應急辦的工作人員要強，因此在基層應急管理體系建設過程中存在現實問題：基層應急管理職能是否需要進一步整合？這導致了一個普遍存在的問題：“國家一省一市”三級應急管理體系建設比較完善，但是基層應急管理體系建設相對薄弱。多部門的統籌管理增加了協調成本，容易出現治理碎片化的問題。由于鄉鎮基層工作人員流動性較強，X鎮應急辦工作人員僅有2名，且不屬于相關專業方向人員。基層行政事務較多，應急辦工作人員經常性被協調去參與、開展其他工作，容易造成常態化的應急管理工作人員不夠、不專業的情況。

二是鄉鎮應急預案同質化程度較高，缺乏針對性和可操作性。應急管理的主要作用突出表現在非常態事務的處置應對上，基層政府容易忽視常態化的應急管理體系建設，主要表現在應急預案的制定上。依據有關規定和要求，相關行業和領域要制定應急預案，X鎮按照要求制定了不同類型的應急預案，但是部分應急預案依據統一的模板制定，一些工作人員抱有“為了應付上級檢查”的心態，應急預案編制存在“左右一樣平、上下一般粗”的問題，缺乏對本地實際的風險性評估，工作職責和應急處置措施的編制不夠具體。有的工作人員在組織開展應急演練的過程中，存在著“走過場”應付檢查的問題，應急演練檢驗應急預案的重要作用沒有得到有效發揮。

三是相鄰鄉鎮間應急聯動機制不完善。構建相鄰鄉鎮間應急聯動機制可以在突發事件發生后“就近處置”，提高突發事件應對的效率。在基層應急管理工作中，遵循的是“屬地為主，分級負責”的原則，各鄉鎮間更注重自身管理及上下級之間的縱向資源的整合，非隸屬關系的相鄰鄉鎮和有關部門缺乏溝通、協調、聯動，相鄰鄉鎮間的應急聯動機制存在空白。

四是鄉鎮應急資金難以保障，相關設施設備需要完善。鄉鎮應急設施設備配備的資金大部分來源于縣級財政撥付，由于鄉鎮財政緊張以及應急管理的非常態化屬性，只能保障部分基礎應急物資的儲備。X鎮雖然設置了應急指揮中心（在綜治辦公室），但是各部門間存在信息壁壘，該中心沒有接入公安系統的監控設備，也沒有與基層信息員實現互聯，因此不能依靠現有的裝備、人員對風險隱患進行實時的監測和預警，沒有搭建起依靠應急指揮中心形成風險管控“一張圖”，一旦發生突發事件，還是依靠移動電話傳遞應急信息。然而在重大自然災害中，網絡通信基本上是處于中斷狀態的，如何保障突發事件發生后能夠及時獲取應急信息，是基層應急管理體系建設需要完善和優化的重要方面。

（三）機會分析

一是完善基層應急管理體系建設已經成為共識。黨的十八大以來，黨中央高度重視基層應急管理體系建設，黨的二十大、二十屆三中全會對基層應急管理體系建設作出了戰略部署，可見基層應急管理的重要性。“統籌發展和安全”是中國共產黨治國理政的一個重大原則，X鎮所在的市屬于經濟發展后發城市，既要抓發展機遇，也不能忽視安全風險，基層是應對突發事件的第一道防線，在當下突發事件易發頻發的現實背景下，持續推進基層應急管理體系建設，是有效應對各種突發事件的題中之義。

二是關于基層應急管理體系建設，國家應急管理“十四五”規劃指出，應從機構設置、應急隊伍建設、網格化管理等方面完善基層應急管理體系。經過調研發現，這幾個方面是當下基層應急管理體系建設的短板，因此要破解難題加強基層應急管理體系建設，構建“上下聯動，反應靈敏”的基層應急管理體系。

（四）風險分析

一是社會安全事件多發，尤其是暴力事件和刑事案件。社會安全事件是由于社會生活中復雜的利益關系、不公平不公正的社會現象、激烈憤慨的情緒宣泄等原因所導致，這些生成因素決定了此類事件的防控難度較大。在調研中發現，X鎮社會安全事件的形式主要表現在鄰里糾紛上，根據近年來的數據可以總結出基層暴力事件和刑事案件呈現出易發突發的態勢

二是自然災害帶來較大安全風險隱患。自然災害屬于傳統領域安全風險，具有客觀性和不以人的意志為轉移的特征。X鎮處于安徽省東北部，近年來遭遇過幾次極端天氣，如強降雪、臺風、強降雨等。X鎮的防洪排澇標準較低，大部分農村的排澇基礎設施不夠完善。通過對一些地市公布的自然災害受災情況數據進行分析，可以發現房屋倒塌大部分在農村、農村人員傷亡也更多，這不僅暴露出農村排水系統的缺陷，也暴露出農村基礎設施薄弱尤其是基層應急管理體系建設不夠完善的問題。

三是有限資源與無限責任的沖突[5]。基層政府負責貫徹執行上級的路線方針政策，加強綜合治理，履行維護社會穩定的職責，需要承擔的是無限責任。

與無限責任對應的是基層政府有限的資源，基層政府的資源來源主要依靠上級政府，在“條塊體制”下，基層政府處于相對弱勢地位，無論是財權還是事權分配，資源本就不足。X鎮所在地作為經濟發展后發型城市，在資源的獲取及分配上更為有限。基層政府有限的資源和無限責任之間的沖突成為當前基層應急管理體系建設面臨的主要問題。

二、基層應急管理體系的優化路徑

（一）完善組織機構設置，構建集中統一、權威高效的應急管理組織體系

在組織結構設置上，可以參照基層退役軍人服務管理站的設置方式，將原來設置在鎮政府下的股級部門平安建設辦公室（應急辦、綜治中心）設置為副科級的應急管理辦公室[，將原來分散的職責統籌納入應急管理辦公室，如自然災害類和事故災難類防災減災職責。在人員編制上明確為行政編制，并按鄉鎮事業單位編制要求配備人員，在鄉鎮黨委、政府的直接領導下開展工作，這就能保證基層應急管理有專門的部門、專業的人員負責。一是通過“三定方案”明確鄉鎮應急管理辦公室的具體職能、人員編制數等；二是鄉鎮應急管理辦公室不僅要做好非常態狀態下的協調工作，同時也要做好常態狀態下的科學研判、評估、宣傳教育等工作，構建專業部門與常備部門協調聯動的治理格局，優化完善基層應急管理組織結構，發揮好自身的職責。

（二）建立健全基于本地實際的應急預案工作機制

應急預案不是單一作用于突發事件發生后的應急處置，而是作用于突發事件“事前一事發一事中—事后”全過程的預先考量。一是組織開展風險評估，搭建起自然災害、安全生產、社會安全事件等的風險感知網絡，以“大安全”的視角統籌謀劃、綜合治理。二是進行應急管理情境構建，堅持底線思維，基于當地的實際情況，對可能發生的基層危機及突發事件進行情景構建，并對構建出來的危機進行全景式的描述，包括產生的原因、涉及的范圍、影響到的人群等，以此來明確應急響應的目標、任務和需求。同時，對構建出來的情境進行壓力測試，檢驗應急預案的實用性和針對性。三是與相鄰鄉鎮黨委、政府合作編制應急預案，突出應急信息報送、資源共享、應急救援等內容，確保在突發事件發生后，相鄰基層政府、有關單位部門能夠協調聯動就近處置，形成相鄰鄉鎮應急管理聯動機制，構建大應急格局。四是加強宣傳和培訓[7]。通過常態化的宣傳和培訓，讓相關單位工作人員以及廣大群眾知曉突發事件發生后應該做什么、如何自救、互救。重點對應急指揮長進行培訓，著重提升他們的應急響應、處置能力。

（三）優化基層應急管理物資儲備與資金保障機制

一是構建政府儲備為主、社會儲備為輔的多元化應急物資儲備模式。一方面，基層政府在保障基礎應急物資配備到位的基礎上做到“應儲盡儲”，立足自身實際情況做好應急物資儲備的規劃設計，統籌謀劃物資庫選址及建設，確保交通不便以及高風險地區有儲備點。做好所需基本應急救援物資、生活類救災物資數量的統計核算工作，將儲備信息納入基層治理信息化平臺并加強管理。另一方面，積極主動引入社會力量，與省、市有關社會組織保持聯系，確保在突發事件發生后能夠獲得社會組織的援助。發揮本地企業的社會功能，聯合多主體建立基層應急物資實物儲備庫。與此同時，還可以聯合相鄰鄉鎮共同建設應急物資實物儲備庫。儲備物資要定期進行檢查，確保關鍵時刻調得出、用得上。二是完善應急資金保障機制。基層政府應借助社會力量籌措并建立應急管理專項基金，用于事前預防和事發后的人員安置、物資供應、應急救援等工作。應建立嚴格的專項基金使用和公示制度，加強預算管理，提高應急管理專項資金的使用效益，實時跟蹤預算執行，杜絕擠占挪用的問題。

（四）完善應急聯動機制

一是在實施屬地管理的基礎上，建立健全相鄰鄉鎮應急處置指揮長負責制，完善統一指揮、職能部門對接、資源共享、應急救援等具體事宜。二是打破數字壁壘，建立應急管理信息服務平臺，在確保數據安全的基礎上，以政府公共網絡系統為基礎，打破應急、衛健、消防、公安等部門之間的信息壁壘，建立“村—鄉鎮—縣—市—省”五級應急管理信息共享機制，減少信息溝通協調成本，做到信息的互聯互通，確保應急指揮長能夠第一時間掌握最新的動態信息。加強災害信息員隊伍建設，實現風險隱患信息上傳、人員動態監測的結合。依托現有的應急統一指揮中心，對基層常見的風險隱患進行實時監測。因此，需要從市級層面進行部署，有針對性地引入先進的科學技術裝備，靠科技精準識別發生的突發事件，如廣東、浙江等地建設運行的城市安全監測中心，在突發事件發生后能夠精準識別并自動發送預警信息到相關部門，及時有效地提醒有關部門工作人員進行處置，構建起整個地區的風險監測預警體系，依靠科技為基層應急管理提供智力支撐。三是建立相鄰鄉鎮應急救援隊伍共訓機制，采用“理論知識 + 實戰演練”的方式對相鄰鄉鎮應急救援隊伍進行訓練，提高應急救援隊伍的理論知識水平和實戰能力，確保突發事件發生后就近處置，救援人員在保證自身安全的前提下采用正確的救援方式，為人民群眾的安居樂業提供堅實的保障。

三、結語

通過對X鎮的調查分析，發現基層應急管理體系建設已經具備良好的治理基礎，但仍有很大的提升和優化空間，需要進一步推進體系建設，提高基層應急能力。針對當前基層應急管理體系建設存在的短板與不足，黨的二十大報告指出，“構建大安全大應急框架”，這意味著基層應急管理體系的完善絕不是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，而是需要總體統籌謀劃，從風險類型多樣化、治理主體多元化的角度著手，構建“集中統一、上下聯動、反應靈敏”的應急管理體系，從而實現從風險治理“碎片化”到“全災種、大應急、全過程”的風險治理模式轉型。

參考文獻：

[1]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗—在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2022-10-26（4）.

[2]中共中央辦公廳國務院辦公廳關于進一步提升基層應急管理能力的意見[EB/OL].（2024-10-08）.https：//www. gov. cn/zhengce/202410/content_6978739. htm.

[3]中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定[EB/OL].（2024-07-21）.https：//www. gov.cn/zhengce/202407/content_6963770.htm.

[4]國務院關于印發“十四五”國家應急體系規劃的通知[EB/OL].（2022-02-14）.https：//www. gov. cn/zhengce/zhengceku/2022 -02/14/con-tent_5673424.htm.

[5]石發勇，辛方坤，等.風險社會治理與國家安全：以重大突發公共危機為背景[M].北京：北京大學出版社，2022：57-58.

[6]董若愚，于渙茹，伍萬云.地方政府與基層組織應急管理聯動機制研究：基于安徽省皖南地區部分相鄰地區鄉鎮的調查［J].成都行政學院學報，2016（3）：10-13，24.

[7]薛瀾，王哲.基層應急管理中的組織協調：問題根源與解決思路[J].行政論壇，2024（4）：91-100.

作者簡介：黎馮梅（1995—），女，漢族，廣西桂林人，中共蚌埠市委黨校公共管理教研部講師，研究方向為應急管理。

（責任編輯：馮小衛）