多措并舉 推動銀發經濟高質量發展

一、研究背景

2024 年國務院辦公廳印發《關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》，這是我國首個以“銀發經濟”命名的政策文件，首次明確界定了銀發經濟的內涵，提出了發展銀發經濟的總體要求以及4個方面 26條具體措施。發展銀發經濟，是事關“人民最關心、最直接、最現實的利益問題”，是實現中國式現代化的關鍵環節，特別是在中國已進人中度老齡化社會的當下，發展銀發經濟具有極其重要的現實意義。

（一）發展銀發經濟意義重大

1．有利于推動產業發展，培育新的經濟增長點

銀發經濟細分行業多、涉及面廣、產業鏈長、業態多元，既可以為傳統產業注人新的活力，推動傳統產業結構調整升級，也可以為先進制造業和戰略性新興產業拓展新的應用場景。發展銀發經濟能夠進一步深化供給側結構性改革，推出更多適合老年人使用的產品，如智能家居、健康監測設備、適老化交通工具等，從而擴大市場的有效供給，滿足老年人群日益增長的消費需求；優化養老產品和服務供給，挖掘養老消費潛力，還可以有效擴大內需，拉動經濟增長。銀發經濟作為新興經濟領域，具有巨大的產業發展潛力和市場需求，通過政策支持、創新驅動、產業賦能以及社會參與共建等方式，銀發經濟將成為新時代中國經濟高質量發展的新動力引擎，有力推動中國式現代化建設。

2．有利于解決老百姓“急難愁盼”，增進人民福祉

隨著我國人口老齡化程度不斷加深，老年人群體規模迅速擴大，同時養老需求也急劇增加，迫切需要社會化服務為老年人養老提供有力支撐。銀發經濟兼具養老事業和產業特性，在發展經濟的同時，也高度關注老年人的“急難愁盼”，包括老年助餐服務、社區便民服務、居家助老服務、養老照護服務、老年健康服務等。解決這些民生痛點，不僅實實在在地增進老年人福祉，而且能消除家人的后顧之憂。我國改革開放后經過40多年經濟高速發展，老年人的需求結構從原先的生存型逐步轉向發展型，對生活品質有更高的需求與期待。發展銀發經濟，能夠更好滿足老年人基本生活需要和多層次需求，提升老年人的生活質量，不斷增強老年人的獲得感、幸福感、安全感，有效增進人民福祉。

3．有利于共享改革發展成果，促進社會公平和諧

人口老齡化是我國今后較長一段時期的基本國情，我國人口老齡化呈現規模大、速度快、高齡化、未富先老等鮮明特點。與快速演進的人口老齡化相比，我國應對這種變化的頂層設計和戰略規劃相對滯后，專業人才特別是護理人員短缺，政府、市場、社會力量攜手應對老齡化的體制機制尚未形成，養老保障和醫療保障水平還比較低，農村養老服務明顯滯后，居家社區養老和優質普惠服務供給不足等，給我國經濟社會和諧發展帶來隱患。發展銀發經濟，統籌養老事業和產業發展，特別是利用市場化手段，能夠引導社會各界共同應對老齡化社會帶來的挑戰，提升老年人的幸福感和滿意度，確保老年人能享受到更多經濟社會發展成果，安享幸福晚年。

（二）正確認識銀發經濟

銀發經濟的概念比較寬泛，目前尚無統一、準確的定義。從老齡化先行國家的發展歷程看，各國在不同經濟發展階段和老齡化階段，對銀發經濟的內涵要義、發展目標的界定也在不斷發展。

20 世紀70年代，日本率先出現銀發經濟的說法（范憲偉，2022）。日本的“銀發經濟”概念是指為老年人提供的產品和服務，包括服務業和生產制造業兩大部分，隨著日本老齡化的不斷加深，銀發經濟不再受老齡限制，整個日本的經濟和產業都向不分年齡的“全時代”邁進（王皓田，2024）。2014 年經濟合作與發展組織的《培育彈性經濟》報告將銀發經濟定義為，專注于為老年人生產和提供產品及服務的行業或經濟部門。 ① 2015年歐盟委員會提出，銀發經濟是與50歲以上人口有關的公共和消費支出所產生的所有經濟活動。②

我國學者也對銀發經濟給出了自己的定義。楊燕綏等（2017）提出，銀發經濟是在健康長壽和不斷升級的消費需求下，組織生產、分配、流通和消費活動及其供應關系的總稱。林寶（2024）認為，銀發經濟的界定是以“老年人”和“老齡階段”兩個關鍵詞來限定其滿足需求的特定對象，進而再指向滿足這些需求的產品和服務及相關經濟活動。在我國不同時期出臺的政策文件中，曾先后使用過老年服務業、養老服務業、養老產業、老齡產業、健康產業、康養產業、銀發產業、銀發經濟等概念。2020 年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出，“積極開發老齡人力資源，發展銀發經濟”。這是中央首次將“發展銀發經濟”列人國家戰略安排。2021年《關于加強新時代老齡工作的意見》把培育銀發經濟作為五大任務之一。2024 年國務院辦公廳印發《關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》，將銀發經濟定義為“向老年人提供產品或服務，以及為老齡階段做準備等一系列經濟活動的總和”。

要正確認識銀發經濟，就要科學把握其自然屬性、社會屬性和經濟屬性。每個人都會老，人會變老的自然屬性和客觀規律決定了發展銀發經濟的必然性，也是銀發經濟提出和發展的根本點與出發點。發展銀發經濟不僅僅是身體的健康管理和物質財富上的滿足，更重要的還包括精神上的積極參與、盡可能延長創造價值、為社會做出貢獻。銀發經濟的社會屬性主要表現在民生性、普惠性和兜底性三方面。當前我國老齡化速度加快，養老問題屬于典型的老百姓“急難愁盼”民生問題。銀發經濟作為養老事業和養老產業的深度融合，其普惠性是指要求實現基本養老服務的公平和可及性。兜底性是指在社會各方都不能提供有效供給與服務的情況下，政府需要發揮兜底保障作用，為服務對象提供最基本的保障性服務。銀發經濟的提出與發展是通過自力更生、社會幫扶和多種經濟活動的合力，使老年群體得以體現價值、創造價值，從而為經濟發展注人持續動能，成為推動全社會實現高質量發展的重要引擎。

（三）面臨的問題與挑戰

盡管國家高度重視發展銀發經濟，但隨著人口老齡化的快速演進，還存在不少問題與挑戰。一是銀發消費潛力尚未完全激活。銀發市場產品和服務供給能力不強，服務和產品的成本居高不下，銀發市場消費需求受到制約。二是養老保障服務體系建設滯后。我國人口老齡化速度快、規模大，“未富先老”“未備先老”特點比較明顯，全社會的養老保障和服務體系建設相對滯后。三是市場供需不匹配。部分養老服務供給不足，出現“有錢買不到服務”的現象；部分領域供大于求，同質化、低端化競爭加劇。四是銀發產業鏈缺乏有效整合。銀發經濟龍頭企業較少，大多為中小企業，以分散生產經營為主，缺乏協同發展；產品與服務單一，沒有形成產業規模，難以形成聚集效應；產業鏈上下游合作水平不高。五是人才隊伍建設有待加強。養老護理從業人員的數量遠遠不能滿足現實的需求。此外，隨著養老服務需求的日趨多樣化和個性化，也對從業人員的技能和素質提出了更高的要求。但現有養老護理人員普遍存在年齡偏大、專業化水平較低等問題。

二、銀發經濟的產業狀況、發展趨勢與潛在規模

銀發經濟具有面廣、鏈長、業態多、潛力大等特點。養老產業作為銀發經濟的支撐和主體內容，是滿足老年群體差異化需求的重要保障。

（一）銀發經濟的產業狀況

根據國家統計局《養老產業統計分類（2020）》，本文重點聚焦養老金融、養老服務、老年用品、老年旅游、老年人力資源和老年醫療衛生等六大領域進行產業分析。

1．養老金融

養老金融是滿足居民在養老方面的金融需求而進行的各種金融活動的總稱。養老金融又可分為養老金金融、養老服務金融和養老產業金融三大類。養老金金融是在養老金制度下開展的資金管理服務，旨在實現養老金的保值增值。當前，我國已初步建立以基本養老保險為基礎，以企業年金、職業年金和個人養老金等為補充的多層次多支柱養老金體系（見圖1）。

養老服務金融是除養老金制度以外的用于滿足居民養老財富積累、老年消費等多元化需求的金融

服務活動。近年來，銀行、保險、證券、基金等金融機構加大對養老領域的支持力度，不斷創新金融產品和服務，為老年人提供豐富多樣的服務供給，滿足老年人在投資、消費、理財等方面的差異化需求。養老產業金融是運用各類金融工具為養老相關的實體產業提供投融資支持、助力養老產業發展的金融活動。

2．養老服務

養老服務業有廣義和俠義之分。廣義的養老服務業是滿足老年人生活的各種服務需求總稱，包括金融、旅游、健康醫療等在內的產業總和。狹義的養老服務業是為老年人提供生活照料、醫療護理等的社會經濟活動。主要有居家養老、社區養老和機構養老等模式。居家養老是為居住在家的老年人提供必要的照顧和支持等社會化服務。居家養老已成為我國養老服務體系的基礎，推動了居家養老服務市場的快速發展，居家養老服務由可替代性較強的一般性服務為主逐漸拓展到上門服務、戶外服務、社區活動等多種形式。社區養老是為居住在社區內部或附近的老年人提供全方位的服務，可分為上門服務和社區日間服務中心兩種主要形式。此外，社區養老服務還有“嵌入式”養老服務模式、公租房社區的養老模式、“三位一體”社區養老服務模式等多種創新形式。機構養老是以專門的機構為養老地點，為老年人提供集中居住和照料護理服務的養老模式，機構類型包含福利院、養老院、托老所、老年公寓和臨終關懷機構等。近年來，機構養老市場規模持續擴大。截至2023年底，全國共有各類養老機構和設施40.4萬個，較 2015年增長近2.5倍。注冊登記的養老機構4.1萬個，較2015年增加1.3萬個。養老床位合計823萬張，較2015年增加150.3萬張，其中養老機構的床位數為517.2萬張，占總床位數的比重為 62.8% 。①

3．老年用品

老年用品是一個多元化的行業，涵蓋了為滿足老年人日常生活、健康保健、康復輔助等方面的需求產品。主要包括生活輔具類用品、健康護理與康復器械類用品、適老家居類用品、娛樂健身類用品、保健品類用品。此外，隨著科技的快速發展，智能化老年用品逐漸興起，如智能手表、智能攝像頭、智能跌倒監測系統等。2019年民政部、國家衛生健康委員會、國家市場監督管理總局、全國老齡工作委員會辦公室聯合印發了《關于促進老年用品產業發展的指導意見》，對老年用品產業高質量發展做出方向性指引，強調要加快構建老年用品產業體系，不斷滿足老年人多層次的消費需求。同時提出了到2025年老年用品產業總體規模超過5萬億元的發展目標。

4．老年旅游

全國各地依托本地文旅資源，并針對老年群體消費心理、行為習慣以及購買偏好等，不斷豐富老年文旅產品供給。老年旅游市場朝著規范化、品質化方向加快發展，逐漸形成特色鮮明、布局合理的老年文旅產業體系。全國老齡委調查顯示，2021年中國老年人文旅消費超7000億元，逐漸成為文旅消費的生力軍。①

5．老年人力資源

老年人力資源可分為兩類：一類是指滿足老年人不同需求并支撐養老產業發展的人才；另一類是指年齡在60歲及以上，身體健康狀況允許，并具備一定勞動能力、經驗、技能和知識，能夠繼續參與社會經濟活動，為社會創造價值的老年人口群體，強調老年人自身的勞動能力和社會價值。從第一類老年人力資源著，我國形成了以職業教育為主體，應用型本科和研究生教育層次相互銜接的養老服務人才培養體系，養老服務人才素質能力穩步提升。據統計，全國開設老年服務與管理等相關高職專業點915個，在校生約78萬人；中職專業點1090個，在校生約80萬人。②從第二類老年人力資源看，一方面，我國老年人口人力資本水平不斷上升。據統計，60歲及以上老年人口平均受教育年限由2000年的4.03年升至2010年的5.89年，隨后進一步升至2020年的7.1年。③另一方面，我國人均預期壽命水平持續提升，為老年人力資源開發提供了基本保障。

6．老年醫療衛生

老年醫療衛生是以滿足老年人群體的生命與健康服務需求為目的而提供的專業性保障服務，涵蓋預防、醫療、康復、護理、健康教育等多個方面。近年來，我國老年醫療衛生行業快速發展。截至2023年，有1.35億老年人在基層醫療衛生機構接受健康服務，設有老年醫學科的二級及以上綜合性醫院達6877個，養老服務機構與醫療衛生機構簽約合作超過8.7萬對。④

（二）銀發經濟的發展趨勢分析

1．銀發經濟保持快速發展

從我國人口老齡化趨勢看，我國從輕度老齡化社會進人中度老齡化社會僅用22年，明顯快于世界平均水平，更是快于日本的26年。③ 特別是1962—1975年嬰兒潮出生人口的逐漸衰老，我國將由中度老齡化社會進人重度老齡化社會。在居民生活水平持續提高、科技進步以及預期壽命延長等影響下，未來我國人口高齡化的趨勢越發明顯，80歲及以上的高齡人群占比將快速提升。老年人口的進一步增加，對養老產品和服務的需求不斷擴大，銀發經濟的市場規模將持續上升并保持快速增長態勢，為養老產業帶來巨大的發展機遇。

2．銀發經濟的發展更趨多元化、品質化

我國銀發經濟的發展正處于初級階段，部分產品和服務供給不足、行業發展不均衡、標準體系不健全以及服務規范化明顯滯后等問題制約著銀發經濟的高質量發展，未來仍有較大的提升空間。同時，隨著生活水平的提高，老年群體的消費需求逐漸多樣化、個性化，對養老產品和服務的需求將由“有沒有”的生存型消費向“好不好”的改善型消費轉變。供需兩端同時發力，養老產品和服務的供給結構進一步優化，供給質量和水平不斷提高，銀發經濟的高端化、品質化發展水平將邁上新臺階。

3．銀發經濟的創新發展水平持續提升

隨著物聯網、大數據、人工智能等技術的不斷進步以及應用場景的拓展，科技創新在銀發經濟發展中的作用將越來越重要，不僅為推進養老產業轉型升級提供有利支撐，而且也將為老年人提供更多的數字化、智能化、個性化的產品和服務，智能養老機器人、智能護理床、智能家居等科技產品將大量涌現，從而為老年人提供更加便捷高效的服務。養老產業將與醫療、健康、文化、教育等多個領域形成跨界合作、深度融合的發展態勢，將催生出大量的商業模式創新。

4．銀發經濟的對外開放水平日益深化

近年來，我國制造業領域的外資準入限制已全面取消，服務業開放的領域和范圍不斷擴大。隨著我國銀發經濟市場對外開放程度的提高，外資的市場準入限制逐漸減少，外資企業來華發展的環境明顯改善，吸引著越來越多的外資企業來華投資。全球老齡化程度持續加深，越來越多的國家需要面對老齡化挑戰，發展銀發經濟成為各國共同需要，圍繞銀發經濟的貿易和投資將大幅增加，銀發經濟國際合作將進一步深化。

（三）銀發經濟的潛在規模分析

1．測算方法

利用組合預測方法對我國銀發經濟的潛在規模進行測算。組合預測模型對選定的模型進行加權處理，可以提高樣本信息的利用效率，能夠有效降低模型選擇風險問題，所得預測結果一般也要優于單一模型。

設 ， t=1 ，2，……， n 為觀測值序列，對未來L個時刻值 ， L=1 ，2，……， k ，利用I種模型獲得預測值 （i）， i=1 ，2，…，l。然后根據各單一預測模型的預測效果確定相應的權重 ，由此構成組合預測模型：

其中， 為未來 L 期的預測值， （i）為用第i種模型預測的未來L期的預測值， 為第i種模型的權重且 。

采用最優加權法對權重進行估計，根據最小二乘準則構造目標函數Q，在權重之和等于1的約束條件下使所構造的目標函數最小，從而求得組合模型的加權系數。設t時刻實際觀測值為 ，則第i種方法在t時刻的預測誤差為 （i），其中 （i）為第i種模型在第t期的預測值。組合預測誤差 為

，en][w，w2，

令 ， ，……， ， ， ，……， $＼boldsymbol{e}_{i t}＼operatorname{＼Game}^{T}$ ，則組合預測模型的誤差矩陣為 （20 ，其平方和為 ， 。要使目標函數 最小，則有

由拉格朗日乘數法得 ，即為確定的權重。

2．模型選擇

選取65歲及以上人口占比、人均國內生產總值（GDP）作為自變量，選取銀發經濟規模作為因變量，建立多元回歸模型：

其中， 為銀發經濟規模， 為人均GDP， 為65歲及以上人口占比。針對自變量未來值的測算，在增長核算模型的框架下對人均GDP和65歲及以上人口占比的未來值進行預測。在基準情形下，2025 年、2030年和2035年我國人均GDP分別為10.22萬元、13.94萬元和18.53萬元，預計我國將在2026年前后進入高收入國家行列。2025年、2030年和2035年我國65歲及以上人口占比分別為16.36% 、 19.96% 和 24.40% ，預計我國將在2030年后進入重度老齡化社會，到2035年65歲及以上人口規模將達3.34億人，較2023年增加1.17億人。

在利用多元線性回歸模型對我國銀發經濟潛在規模做預測時假定自變量前的系數保持不變，但是隨著預測期的增加，自變量前的系數會發生改變，而且在做預測時還需掌握自變量的變化規律。如果對自變量的未來值推斷錯誤，則這種錯誤會進一步傳導到因變量的預測值上，從而導致預測結果出現偏誤。同時考慮到銀發經濟規模具有生命周期特征，即會隨著老年人口的規模先后經歷緩慢增長、快

速增長、規模達到頂峰以及逐步衰減的發展規律。因此，利用Logistic模型來刻畫我國銀發經濟規模的發展歷程并在此基礎上做出預測。Logistic模型的表達式為：

3．測算結果

由于多元回歸模型和Logistic模型均包含我國銀發經濟規模的不同信息，如果僅利用其中一個模型進行預測，則會丟失相應的信息，從而降低模型預測的精度。所以，進一步利用組合預測模型預測。基于組合預測模型，2025年、2030年和2035年我國銀發經濟規模分別為9.91萬億元、18.92萬億元和33.19萬億元（見圖2）。銀發經濟對經濟社會發展的重要性持續上升，2025年、2030年和2035年銀發經濟占GDP的比重分別為 6.9% 、 9.8% 和 13.1% ，銀發經濟將逐漸成為我國經濟增長的重要動力。

三、銀發經濟高質量發展的任務目標

立足我國國情，堅持以人民為中心的發展思想，積極應對人口老齡化挑戰，堅持一切從實際出發，盡力而為、量力而行，努力推動銀發經濟實現高質量發展。

（一）主要任務

1．加大支持力度，優化政策制度環境

在我國銀發經濟發展過程中，既要發揮市場在資源配置中的決定性作用，也要發揮政府的主導作用。2024年可以說是我國發展銀發經濟的元年。在發展初期，政府首先要為銀發經濟發展創造良好的政策和制度環境，加強指導和規劃引領，搭建和完善銀發經濟發展的基礎設施及技術平臺，強化監督管理和標準建設。堅持創新驅動，強調以科技創新促進銀發產業升級，推動物聯網、人工智能、生物醫藥與銀發產業、銀發經濟融合發展。不斷拓展銀發經濟發展的資源投人和合理配置，處理好有為政府和有效市場的關系，在保持市場活力的同時，提升涉老服務和產品提供的數量和質量。

2．重視民生屬性，解決群眾“急難愁盼”

重視養老的民生屬性，聚焦廣大人民群眾關切的養老難題。積極引導物流企業、餐飲企業、外賣平臺、物業服務、公益慈善組織等機構和市場主體，發展老年助餐、配送等服務。打破制度和體制障礙，支持推動養老機構面向社會開展老年助餐服務。堅持人民至上，鼓勵和支持養老機構、家政企業、物業服務企業開展居家養老上門服務；努力開拓養老服務新模式、新業態，支持社區助浴點、流動助浴車、人戶助浴等多種業態發展。培育發展各類專業助老陪護機構，支持與養老機構共享資源，拓展陪護應用場景。以社區為重點，發展社區便民服務。

3．發展老年照護服務，提升老年健康水平

在我國開展長期護理保險試點基礎上，總結經驗，適時在全國實施。堅持醫養結合理念，推動醫療衛生機構與養老機構毗鄰建設、資源共享。引入社會資本，加大養老機構建設與改造力度，提升對失能、半失能老年人的照護服務能力。打通機構和制度障礙，建立居家、社區和機構養老之間的服務轉介銜接機制。盡快補齊老年照護短板，加快建設康復醫院、護理院（中心、站）、安寧療護機構，加強基層醫療衛生機構康復護理、健康管理等能力建設，鼓勵拓展醫養結合服務，推動建設老年友善醫療機構。高度重視農村養老問題，充分利用農村特困人員供養服務設施（敬老院）等，采用委托經營等方式優化養老服務，積極探索“公司（社會組織） + 農戶 + 合作社”經營模式，積極發展鄉村旅居式養老服務等農村特色養老產業。

4．推動產業集聚，實現高質量發展

在京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝雙城經濟圈等有產業基礎的區域，規劃布局約10 個集聚發展、融合發展、高水平發展的銀發經濟產業園。依托自貿區、自貿港、各類開發區、國家服務業擴大開放綜合示范區、國家服務貿易創新發展示范區等高水平改革開放平臺，開展先行先試，推進銀發經濟領域跨區域、國際性合作。

5．滿足多樣化需求，推動“養老 + ”產業融合發展

開發應用適老化產品和服務，包括開發功能性老年服飾、鞋帽等產品，發展智能輪椅、移位機、洗浴機、康復護理床等生活照護產品，推動助聽器、矯形器、拐杖、假肢等傳統功能代償類康復輔助器具升級，開展居家適老化改造等。推動“養老 + 金融”戰略，鼓勵金融機構以多種形式積極探索和發展養老金融業務，開展養老財務規劃、資金管理等服務。實施“養老 + 旅游”戰略，探索老年旅游發展新模式新業態，推出一批老年旅游發展典型案例，組建全國性的旅居養老產業合作平臺，培育旅居養老目的地，開展旅居養老推介活動。

6．推動創新發展，拓展康養新業態模式

實施智慧養老，積極探索新技術新產品的養老應用場景，推進新一代信息技術以及智能設備（如移動終端、可穿戴設備、服務機器人等）在居家、社區和養老機構等擴大應用。結合春節、重陽節等中華傳統節日以及“敬老月”等特色活動，引導電商平臺、大型商超等商業主體舉辦主題購物節，培育一批特色養老活動品牌，擴大養老產品消費。統籌政務和社會數據資源，促進銀發經濟和數字經濟融合發展，建立銀發經濟領域數據有序開放和合理利用機制，加強國家層面養老相關數據共享。

7．加強人才隊伍建設，有效支撐銀發經濟發展

加大銀發經濟人才培養力度，支持和引導普通高校、職業院校和各類社會培訓機構，結合自身優勢和社會需求增設銀發經濟相關專業，適當擴大老年學、健康服務、藥學、養老服務與管理、護理等專業招生規模。鼓勵多種模式開展養老護理等職業技能等級培訓及評價，支持校企合作共建產教融合實訓基地。

（二） 發展目標

到2030年，銀發經濟發展取得顯著成效。包括：第一，銀發經濟規模達到19萬億元左右。第二，妥善解決一批養老“急難愁盼”難題。老年助餐、居家助老、社區便民、老年照護、農村養老等一批養老難題得到妥善解決。第三，建成一批銀發經濟園區。在京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝等有產業基礎的區域，規劃布局約10個高水平銀發經濟產業園區。第四，培育一批銀發經濟龍頭企業。充分發揮國有企業引領、示范、帶動作用，鼓勵和引導國有企業結合主責主業，積極發展銀發產業，拓展銀發經濟相關業務，重點培育10家銀發經濟領域龍頭企業。第五，打造一批知名養老服務品牌。依托中國品牌日、全國“質量月”、全國知識產權宣傳周等知名活動，打造一批銀發經濟自主品牌。第六，研發制造推廣一批銀發經濟優質產品。加大技術研發，保證產品生產質量，利用中國國際進口博覽會、中國國際服務貿易交易會、中國進出口商品交易會、中國國際消費品博覽會等平臺展示推介一批銀發經濟前沿技術和產品服務。第七，實施一批科技創新項目。圍繞康復輔助器具、智慧健康養老等重點領域，謀劃一批前瞻性、戰略性科技攻關項目。第八，銀發經濟產業體系初步建立。產業鏈、創新鏈、價值鏈、供應鏈深度融合的銀發產業生態體系初步形成。第九，提升銀發經濟行業組織效能。成立銀發經濟領域社會組織，支持企業、科研院所、行業協會等組建一批產業合作平臺或聯合體。第十，打造一批銀發經濟標準。在養老服務、老年用品、文旅服務、適老化改造、智能技術應用等領域打造一批行業標準，規范形成銀發經濟產品和服務消費指南。

四、推動銀發經濟高質量發展的政策建議

要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，全面深化改革，著眼于實現中國式現代化，努力推動銀發經濟實現高質量發展。

（一）全面深化改革，加快完善配套政策體系

明確公共服務和產業發展的邊界，形成以政府為引導、以企業為主體、以社會參與為補充的政策支持體系。《關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》是首部專門針對銀發經濟的政策文件。未來，要進一步細化銀發經濟相關政策，逐步發布細分行業的發展政策，對銀發產業的業態分類、重點領域等做出戰略性指導，完善行業的政策法規體系。政府應牽頭貫徹制定相關的國家標準、行業標準、地方標準，強化數據標準規范，建立統一的養老服務標準體系，進一步形成全國一體化的數字養老服務體系。完善國民統計和信息披露，考慮到銀發經濟規模不斷擴大及其作為重要的國計民生產業，需要進一步細分、完善產業分類和統計指標體系。建立健全評估機制，增強對養老機構的監管，加強信息披露、定級評價、風險分類等激勵性管理方法，促進機構和服務管理水平的提高。及時發布披露銀發經濟發展信息和細分領域發展情況，有針對性地采取促進措施，以促進社會各個領域廣泛關注和參與銀發產業發展。加強產業政策協調，鑒于養老產業是綜合性服務體系，涉及金融服務、護理服務、醫療服務等多個產業，彼此之間重合較多，需強化信息共享和綜合協調，以促進產業融合發展。加強區域政策協調，在國家、省、市不同層級，以及不同地區做好要素投人的優化配置，形成合力，避免重復建設，協同推進銀發經濟高質量發展。在各地試點的基礎上，以建立獨立險種、制度覆蓋全民、政策規范統一、契合我國國情為目標，加快建立長期護理保險制度，切實減輕我國大量失能人員護理服務費用負擔。

（二）精準施策，加大政府支持力度

銀發經濟兼具經濟和民生特性，離不開政府的科學引導和大力支持。要提高政策的精確導向和實際操作效果，特別是在財稅政策上實現緊密配合，發揮政府資金的杠桿和引導作用，吸引社會資本積極參與銀發經濟建設。借助地方政府專項債券，為銀發經濟領域內的優質項目提供資金支持。通過政府采購、財政投入、土地用房供應等政策，以及稅費優惠和投融資支持等方式，為養老服務產業的健康可持續發展提供切實支持。對關鍵環節實施財政補貼和購買服務稅收減免（如“二免三減半”政策）等扶持措施。對利潤微薄的銀發經濟服務關鍵環節進行財政補貼，例如社區養老設施建設、養老從業人員培訓和基礎設施改造維修等。利用中央財政支持的科技項目（包括專項項目和基金等形式），為銀發經濟領域的科研活動提供支持，提升自主研發的核心競爭力。優化并拓展中央預算內投資專項資金的使用范圍，重點支持新建養老服務設施融人信息化管理系統及推廣智能輔助設備的應用，盤活富余公共服務設施，改造利用農村學校鄉鎮衛生院等。對參與銀發經濟的行業協會、公益組織、基金會等社會組織提供稅收減免，推動養老志愿服務機制繼續完善，激發社會參與銀發產業的熱情。

（三）深化供給側改革，加大有效供給

借鑒國內外先進經驗，積極探索銀發經濟供給新模式，鼓勵產品和服務創新，努力提供多樣化、精細化、標準化的服務和產品。圍繞居家養老和社區建設，推動養老服務業充分發展，形成居家、社區、機構和醫養結合的養老服務體系，拓寬服務范圍，增加代辦代購、醫療陪護、老年大學、信息平臺等服務，融人社區志愿者等功能。以公辦養老機構作為保障底線，鼓勵社會力量和組織興辦老年護理、臨終關懷等性質的醫療服務機構，并鼓勵民營服務機構參與。推進老年旅游、老年康養、老年娛樂等新型銀發產業發展，完善包括養老設施、專業用品、健康教育、預防保健、疾病診療、康復護理、長期照護等高品質服務體系，形成養老服務品牌和完善的老齡產業鏈，豐富銀發經濟供給。提高公共資源使用效率。對于閑置的幼兒園、學校等公共設施進行適老化改造，或者改為老年大學等老年教育服務空間。條件允許情況下，在老年人集聚的養老服務設施區域設置小型醫療站點，配備基本醫療設備和藥品。推動建立保險、福利和救助相結合的長期照護保障產品，積極發展第三支柱的養老保險產品，通過稅收優惠和增加養老金融產品等方式，吸引更多資金進人第三支柱。增加欠發達和農村地區養老服務供給，完善日常幫扶措施。加強國有經濟在普惠養老方面的布局和支持，鼓勵地方國有企業積極參與養老基礎設施建設。

（四）拓展升級產業鏈，推動產業高質量發展

釋放銀發經濟產業政策潛能，激發市場活力，打造充分競爭、充滿活力的銀發產業新生態。因地制宜，規劃建設高水平銀發經濟示范區，推動銀發經濟實現集聚發展、規模發展。培育和支持銀發經濟產業鏈中具有帶動作用的龍頭企業，努力打造上下游互為補充，產業鏈協同發展的產業集群，支持產業融合、并購重組、協同發展。鼓勵銀發企業集團化運營，支持產業鏈各個環節的企業融合經營，打造具有全球知名度的本土銀發產業品牌。支持金融賦能銀發產業，綜合運用金融工具助力銀發經濟發展，創新金融產品和服務為銀發經濟發展提供融資、風險管控等服務，支持地方政府設立銀發產業基金，提供資金支持。強化技術創新，針對性降低老年用品關鍵技術研發和成果轉化的門檻，鼓勵國家級、省級或者市級技術中心和實驗室等各級研發機構，聯合企業、高等院校和科研機構共同設立實驗室，研制開發新型老年人用品，增強養老產業的技術創新能力。提升養老服務領域的信息化、數字化、智能化水平，加快構建覆蓋銀發經濟全產業鏈的智慧養老產業體系。發展線上銀發經濟業態，包括遠程醫療照護、在線教育、在線診療、親情關懷和緊急救助等便捷式服務。基于大數據、互聯網、物聯網和區塊鏈等先進技術，搭建一體化智能健康數字養老服務平臺，提供養老信息采集和資源協調配置服務。實施“養老 + ”戰略，與中醫藥、文化產業、旅游產業和體育產業等跨界融合發展。充分利用各地獨特的氣候、自然及生態資源，落地銀發產業新模式、新業態、新路徑。充分利用新一輪科技革命和產業變革帶來的新機遇，重點推動人工智能、人形機器人等的開發和應用，大力開展老年友好型智能家居、智能設備的制造生產。

（五）創新人才培養使用機制，激發人力資源紅利

隨著人口老齡化，銀發經濟對養老服務、醫療保健、休閑醫療等相關行業的勞動力需求也快速增長，不僅需要高端的產業人才，也需要護理等基礎勞動力。因此，需要建立多層次、廣覆蓋的養老人才體系。從教育端開始，提高人力供給的專業性，做好人力供給需求端的匹配。科學測算養老服務人員需求，將培養目標和計劃納入各級各類教育體系，并科學設定老年學、藥學、養老服務與管理、健康服務與護理等專業的招生人數，以確保其合理性。鼓勵并指導高校和職業院校，基于自身的獨特優勢和社會實際需求，增設與銀發經濟密切相關的學科專業。在課程設置方面，增加老年醫學科、康復、老年心理咨詢等學科設置，加大相關專業高校與養老機構的合作，推動老年護理等專業人才規模化成長。全面鼓勵從事康復理療、保健、營養、心理咨詢、護理等工作的專業技術人才進人銀發經濟相關行業。積極推動養老護理等領域的職業技能培訓與評定工作，并倡導校企合作，共同打造產教融合的實踐培訓基地。

探索適合老年人靈活就業的模式，支持鼓勵老齡人力資源開發。隨著我國經濟的高速發展以及健康醫療水平的大幅提高，我國居民的平均預期壽命持續增加。2022年我國人均預期壽命達到77.93歲， ① 老齡人力資源的開發和利用重要性日益凸顯。特別是當前我國處于 60～65 歲的低齡老年人占比較大，且其中大部分人員健康狀況良好，其經驗、能力和精力完全可以適應部分工作崗位。支持老年人再就業不僅有利于增加老年人的自身經濟收人，緩解家庭的養老壓力，減輕社會負擔和國家財政壓力，還能幫助老年人實現老有所為，在一定程度上消除退休后的失落感，保持身心健康。要逐步完善老年人就業的相關法律法規體系，增強針對性和可操作性。完善職業技能等級認定，規范養老從業資格認證體系，加強老年人力資源管理。整合改造閑置的教育機構和現有設施，大力增建老年大學，為老年人提供再學習、再教育的場所和設施。積極鼓勵老年人參與文明建設、公益活動、志愿服務以及科技教育文化衛生等多方面的事業。

參考文獻：

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2．王皓田：《銀發經濟：新內涵、新要求、新舉措》，《產權導刊》，2024年第4期。

3．楊燕綏、胡乃軍、陳誠誠：《人口老齡化與銀色經濟發展》，《中國國情國力》，2017年第4期。

4．林寶：《發展銀發經濟滿足多樣化養老需求》，《人民論壇》，2024年第13期。

5．黃石松、胡清：《發展銀發經濟的戰略設計、焦點難點及路徑優化》，《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》，2025年第2期。

責任編輯：李蕊