推進內蒙古邊境旅游試驗區和跨境旅游合作區建設探索

摘" 要：邊境旅游試驗區、跨境旅游合作區是通過強化政策集成和制度創新，積極服務和對接高質量共建“一帶一路”，擴大與共建國家交流合作的重要改革舉措。2018年經國務院同意開展了首批兩個地區（內蒙古滿洲里、廣西防城港）邊境旅游試驗區建設工作，開啟了全國范圍的邊境旅游試驗區建設，自2023年開始新的一批邊境旅游試驗區、首批跨境旅游合作區建設正在系統的籌劃，內蒙古應加快推動邊境旅游試驗區、跨境旅游合作區建設，推動內蒙古沿邊重點地區開發開放。

關鍵詞：五大任務" " "向北開放橋頭堡" " "邊境旅游試驗區" " "跨境旅游合作區" " "內蒙古

邊境旅游試驗區、跨境旅游合作區改革實驗是國家支持沿邊重點地區開發開放的重要舉措，2023年《國務院關于推動內蒙古高質量發展奮力書寫中國式現代化新篇章的意見》（國發〔2023〕16號）中也指出“支持珠恩嘎達布其等邊境口岸開展邊境旅游試驗區改革試驗”，著力推動邊境旅游試驗區和跨境旅游合作區改革試驗是內蒙古“國家向北開放重要橋頭堡”建設的有力支撐。

一、全國邊境旅游試驗區、跨境旅游合作區建設開展情況

邊境旅游試驗區、跨境旅游合作區是國務院同意設立的，是新時代全面深化改革在旅游領域的重大頂層設計，是充分發揮旅游業作用、推進“一帶一路”建設、推進形成全面開放新格局的重要舉措。2015年聚焦沿邊重點地區，發布了《國務院關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》（國發〔2015〕72號），在“提升旅游開放水平，促進邊境旅游繁榮發展”中明確提出推動建設邊境旅游合作區和跨境旅游試驗區建設。邊境旅游試驗區建設主要是單方行為，主體為我國邊境城市。區別于邊境旅游試驗區建設主要是我方行為，跨境旅游合作區建設主要是雙方行為，以雙邊國家合作為主。

2016年國家有關部委啟動了邊境旅游試驗區相關工作，《文化和旅游部等10部門關于印發內蒙古滿洲里、廣西防城港邊境旅游試驗區建設實施方案的通知》于2018年3月發布，經國務院同意內蒙古滿洲里、廣西防城港被列為邊境旅游試驗區建設地區，按照“一區一方案”原則建設。邊境旅游試驗區建設首年即2019年，內蒙古滿洲里市旅游總人數912.13萬人次，同比增長9.08%，旅游總收入157.63億元，同比增長9.02%；廣西防城港市2019年旅游總人數3671.44萬人次，增長32.8%，旅游總收入335.01億元，同比增長39.5%，兩地旅游人次、旅游收入均實現了創歷史新高。2022年下半年兩個地區邊境旅游試驗區建設工作經驗收合格。

二、邊境旅游試驗區、跨境旅游合作區主要工作任務

開展邊境旅游試驗區建設，主要目的是允許符合條件的試驗區實施口岸簽證政策，為到試驗區的境外游客簽發一年多次往返出入境證件；推行在有條件的邊境口岸設立交通管理服務站點，便捷辦理臨時入境機動車牌證；鼓勵發展特色旅游主題酒店和特色旅游餐飲；新增建設用地指標適當向旅游項目傾斜；積極發展體育旅游、旅游演藝。

開展跨境旅游合作建設，主要目的是通過與對方國家簽訂合作協議，允許游客或車輛憑雙方認可的證件靈活進入合作區游覽；支持跨境旅游合作區利用國家旅游宣傳推廣平臺開展旅游宣傳工作；鼓勵省（區）人民政府采取更加靈活的管理方式和施行更加特殊的政策，與對方國家就跨境旅游合作區內旅游資源整體開發、旅游產品建設、旅游服務標準推廣、旅游市場監管、旅游安全保障深化合作，共同打造游客往來便利、服務優良、管理協調、吸引力強的重要國際旅游目的地。

三、內蒙古邊境旅游試驗區、跨境旅游合作區推進情況

內蒙古沿邊重點地區主要是指沿邊旗市區，目前內蒙古已有邊境旅游試驗區（滿洲里市），沒有跨境旅游合作區。建設邊境旅游試驗區和跨境旅游合作區重要的依托是擁有邊境旅游線路，目前內蒙古獲批邊境旅游地區涉及9個地區21條線路，分為依托航空口岸和邊境口岸兩種類型。結合有關要求，以及《文化和旅游部辦公廳關于開展邊境旅游試驗區、跨境旅游合作區申報工作的通知》精神，總體上看，內蒙古邊境旅游試驗區建設可以優先考慮的是東烏珠穆沁旗（珠恩嘎達布其邊境旅游試驗區）和阿爾山市（阿爾山邊境旅游試驗區）。目前東烏珠穆沁旗正在積極推進邊境旅游試驗區建設，東烏珠穆沁旗擁有3條邊境旅游線路（分別是1天、3天、5天的路線），是錫林郭勒大草原的核心區，有國際性常年開放陸路口岸——珠恩嘎達布其口岸，具備開展邊境旅游的條件，同時能夠借助國家邊境旅游試驗區建設帶動東烏珠穆沁旗高質量發展。

跨境旅游合作區是以旅游服務為主導功能、旅游產業要素可以自由流動、跨越兩個或兩個以上國界的特殊區域，目前內蒙古可以建設跨境旅游合作區的是中蒙二連浩特-扎門烏德跨境旅游合作區、中俄黑山頭—舊粗魯海圖跨境旅游合作區。特別是優先建設中蒙二連浩特-扎門烏德跨境旅游合作區，二連浩特市是中國對蒙古國開放的最大公路、鐵路口岸，具備開展跨境旅游的條件，同時能夠借助國家跨境旅游合作區建設帶動二連浩特市各方面工作高質量發展。2022年11月28日，《中華人民共和國和蒙古國關于新時代推進全面戰略伙伴關系的聯合聲明》積極推動中蒙二連浩特-扎門烏德跨境旅游合作區建設。2024年3月19日，國務院批準設立中蒙二連浩特—扎門烏德經濟合作區，合作區規劃面積18.03平方千米，其中中方區域9.03平方千米、蒙方區域9平方千米，重點發展國際貿易、國際物流、進出口加工、跨境旅游及配套服務，將加速推動中蒙在旅游領域的發展，有效助力跨境旅游合作區發展，推動“通道經濟”轉化為“產業經濟”。

四、內蒙古邊境旅游試驗區和跨境旅游合作區建設的難點

一是涉及較多頂層設計，各類政策落實難度大。特別是涉及口岸人員、車輛、旅游團隊通關、入境免簽、離境退稅等政策落實難度大，如內蒙古邊境旅游需指定口岸出入境、跨境游通關時間長、游客體驗感差、旅游便利化通關障礙較多，亟需更高層面從頂層設計上保障試驗區政策落地。二是建設資金及專項支持較少。由于地方財力有限資金嚴重不足，缺乏配套資金支持，旅游基礎設施建設滯后、對外合作推廣不力、創建工作缺乏持續動力。

五、推動內蒙古邊境旅游試驗區、跨境旅游合作區建設的有效途徑

（一）盡快推動內蒙古各口岸列為實施240小時過境免簽政策口岸

目前，我國所有對外開放口岸對世界各國人員實施24小時過境免簽政策。2024年12月，位于24個省（區、市）60個對外開放口岸，對54個國家的人員實施240小時過境免簽政策。目前，內蒙古所有口岸均未實施240小時過境免簽政策，應著力推動盡快列入，并持續優化入境免簽、過境免簽、口岸簽證等外國人區域性入境免簽政策在內蒙古落地，推動外籍人員通過內蒙古各口岸來華數量不斷攀升。

（二）有效推動系列、集成化政策支持的體系構建

一是構建以“全區域、全要素、全產業鏈”為核心的內蒙古邊境旅游發展新模式。把邊境旅游試驗區、跨境旅游合作區作為內蒙古建設我國向北開放重要橋頭堡，釋放開放新活力有利途徑，把邊境旅游試驗區、跨境旅游合作區建成中外文旅交融合作的窗口、國際化的旅游城市、邊疆民族地區和諧進步的示范區，構筑起內蒙古邊境旅游新品牌，推動內蒙古沿邊重點地區由傳統的過境旅游通道向邊境旅游目的地有效轉變。

二是積極推動旅游促進擴大開放和產業扶持政策的先行先試。利用好邊境旅游試驗區、跨境旅游合作區的建設支撐諸多要素，探索推動旅游擴大開發開放有效政策、推動文旅深度融合和高質量發展支撐體系、探索新質生產力促進產業轉型發展新模式、完善邊境旅游服務保障和管理體系提升優化，不斷深化與“一帶一路”沿線國家城市旅游合作新領域、新方式。如爭取資金政策支持，設立邊境旅游試驗區、跨境旅游合作區開展政策性補助資金，用于基礎設施建設、對外合作交流、旅游管理和公共服務體系完善；如 “入境免簽”政策、“離區免稅”政策和放松邊境旅游團隊出入境口岸限制。

三是推動旅游便利化和溝通多元化。積極開通至俄羅斯、蒙古國毗鄰地區跨境旅游列車，增開國內及俄蒙城市航線；持續優化出入境管理制度，實施出入境游客“一站式作業”通關模式，積極爭取各公路口岸參照先進口岸模式，探索試行游客步行通關，緩解公路口岸車輛通關壓力；促進出境證件辦理、團隊便利化、自駕車旅游往來便利化，科學合理規劃邊境旅游線路，爭取先期允許在內蒙古境內口岸持邊境旅游名單異地口岸出入境，包括陸路口岸出境、航空口岸返回以及自駕游團隊（含所乘車輛）靈活選擇出入境口岸；提高邊境旅游投資便利化水平，有序放開與邊境旅游相關的服務業領域準入限制；優化旅游項目建設用地審批流程；持續深化與俄羅斯、蒙古國毗鄰地區旅游市場、產品、信息、服務融合發展，推動締結國際旅游伙伴城市；支持旅游企業“走出去”，建立面向中國公民的境外旅游接待體系；積極探索“大通關”政策先行，促進簽證通關模式快捷化、購物免稅快速化；深化口岸聯檢部門信息互換、監管互認、執法互助等多領域合作。

（三）借鑒中越德天（板約）瀑布跨境旅游合作區試點建設經驗

2015年中越兩國政府簽訂了《中華人民共和國和越南社會主義共和國政府關于合作保護和開發德天（板約）瀑布旅游資源的協定》，中越德天（板約）瀑布跨境旅游合作區由此開展了試點建設工作。合作區主要依托廣西壯族自治區崇左市德天瀑布景區建立，是國家5A級旅游景區（2018年）。中越德天—板約瀑布跨境旅游合作區試點工作啟動以來，廣西壯族自治區與越南高平省成立了國際旅游合作區省級協調委員會，全面統籌合作區規劃、項目建設、外事溝通。2017年以來，雙方聯合工作組就合作區具體項目建設達成多項共識，合作區項目建設取得進展，進一步豐富了合作區業態，相續推出了“奇妙·夜德天”“中越跨境購物街”等觀光新產品，完成了國際游客通道查驗卡口、中越跨境免稅店等設施建設，越方也對景區停車場和瀑布觀景平臺進行了完善。2023年9月15日，我國第一個跨境旅游合作區——中越德天（板約）瀑布跨境旅游合作區進入試運營階段，游客只需辦理簡易通關手續，便能進入對方境內一側觀賞瀑布，還能暢游中越各自范圍內的景區景點，在合作區內實現“一日游兩國”，基本實現了跨境旅游合作區建設的各項目標。2024年10月14日《中華人民共和國和越南社會主義共和國聯合聲明》發表，宣布中越德天（板約）瀑布跨境旅游合作區正式運營。

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（作者單位：赤峰學院法學與商務學院）

責任編輯：康偉