荒漠化治理政策體系優化路徑研究

摘" 要：我國是世界上荒漠化最嚴重的國家之一，我國荒漠化土地主要分布在三北地區，這些地區自然條件惡劣、社會經濟發展較為滯后，因此，防沙治沙面臨著分布廣、程度重、治理難等重重關卡。在習近平生態文明思想的指引下，荒漠化治理政策演變形成了對荒漠化綜合治理的有力支撐。沿著黃河“幾字彎”，磴口模式、庫布其模式對黃河流域生態保護做出了巨大貢獻，展現了內蒙古在黨對生態文明建設的全面領導下扎實推動黃河流域生態保護和高質量發展的強大動力。有鑒于此，亟需總結和凝練荒漠化治理政策體系優化路徑。

關鍵詞：荒漠化治理政策" " "黃河流域" " "生態保護" " "高質量發展

一、荒漠化治理政策體系概述

改革開放以來，黨和國家出臺了關于荒漠化治理的政策300余個。黨的十八大以來，內蒙古自治區黨委政府深入貫徹習近平生態文明思想，高度統籌“山水林田湖草沙”系統治理思想，在國家政策的指引下，內蒙古自治區黨委、人大、政府、各廳局委辦共發文 550余個。

（一）荒漠化治理政策中法律、部門規章、條例等形式的現狀

中國荒漠化治理政策呈現形式多元化與力度強化趨勢，政策數量自2012年黨的十八大后顯著增長。生態文明建設成為國家戰略后，中央政府通過法規規章、工程實施及資源投入多措并舉，政策體系不斷完善。內蒙古作為重點治理區域，政策數量與執行力度同步提升，反映了國家層面對荒漠化治理的高度重視及“美麗中國”戰略的實踐深化。

（二）荒漠化治理政策中治草、治林、治沙等措施的現狀

首先，現有的荒漠化治理政策缺乏系統呈現，部分條款的可操作性差、概念不清晰，存在重復現象，建議按照實際情況適時修改、不斷細化、逐漸補充，具體規定可以用法律法規的形式沉淀下來，逐漸形成荒漠化治理政策體系。其次，新增荒漠化治理政策中，沒有《荒漠化防治法》，與《防沙治沙法》《草原法》《水保護法》《森林法》等法律法規配套，我國荒漠化治理政策的體系有待完善。第三，林草制度體系里存留較多可填補空白。治林、治草政策推進山水林田湖草沙系統治理提升空間較大。

（三）荒漠化治理政策效果現狀

在習近平生態文明思想指引下，內蒙古在荒漠化治理政策演變執行過程中，創造出了舉世聞名的磴口模式、庫布其模式等生態建設樣板，是我國乃至世界的生態文明建設荒漠化治理“領頭雁”。庫布其模式的誕生，使 1/3 的沙漠、6000 多平方千米的荒漠得到治理，實現了由“沙逼人退”到“綠進沙退”的歷史性轉變。如今庫布其模式已是全球公認的荒漠化治理“中國樣本”，為世界防治荒漠化提供了“中國方案” 和“中國智慧”。庫布其模式凝聚出了“政府政策性支持、企業產業化投資、農牧民市場化參與和技術持續化創新”，“治沙、生態、產業、民生”四輪驅動平衡發展的核心內涵，是新發展理念的具體體現。同時，風電光伏產業對庫布其的防沙治沙起到了錦上添花的作用。例如，2022年12月，庫布齊沙漠鄂爾多斯中北部新能源基地項目（以下簡稱“庫布齊基地項目”）先導工程在內蒙古鄂爾多斯市達拉特旗開工建設。庫布其基地項目全部建成后，每年可向京津冀地區送電約 400 億千瓦時，清潔能源占比 50%以上，相當于節約標準煤 600 萬噸，減排二氧化碳 1600 萬噸。以庫布齊沙漠基地項目為代表的一批“沙戈荒”大型風電光伏基地項目建設和陸續投產，2023年前 7個月，內蒙古新能源投資同比增長 103%。目前，157 個市場化消納新能源產業項目開工，裝機規模 4200 萬千瓦。2024年3月，鄂爾多斯市 26 個防沙治沙風電光伏一體化工程全面開工，2024 年全年計劃完成沙化土地治理 500 萬畝。由此可見，光伏治沙產業的實施是對防沙治沙的有力支撐，是內蒙古生態文明建設的主力軍。

二 、荒漠化治理政策體系存在的問題

（一） 政策形式的規范化程度較低，統領性和引導性有待加強

我國荒漠化治理政策體系規范化程度與統領性仍有不足。2000年前相關政策零散分布于其他法規，2001年《防沙治沙法》雖成為首部專項法律，但其對復雜多樣的沙化土地類型及區域差異的適應性仍待強化。政策執行層面存在傳統治理路徑依賴和地方法規模糊化問題，導致中央政策與基層實踐脫節，國家治理力量難以有效滲透至沙區基層，這種頂層設計缺陷直接制約內蒙古等沙化重點區域的治理效能提升。

（二）政策目標的經濟色彩濃厚，綜合性較弱

我國長期以經濟目標為主導的荒漠化治理模式存在結構性矛盾：過度依賴市場機制，政策工具偏重經濟指標評估，行政調控與社會動員不足，導致“先污染后治理”路徑依賴。部分學者指出，部分地區甚至陷入“治理與破壞相持”困境——沙區粗放型經濟發展與生態保護目標激烈沖突，經濟導向曾占據絕對優勢，造成生態質量惡化與荒漠化面積擴大的雙重困境，折射出發展模式與生態治理的系統性失衡。

（三）政策措施的針對性不足，科學性有待加強

從荒漠化治理政策措施的總體數量分布來看，分散性特征顯著，針對性不足，主要集中在政策設計脫離實際、執行效果不佳、資源分配不合理、公眾參與不足等方面。政策目標過于籠統，未能針對具體問題提出精準解決方案，導致資源浪費或效果不佳。由于荒漠化治理理念缺少科學系統的指導，相關政策缺乏系統性整合，導致政策效果分散，難以形成合力。

三、荒漠化治理政策體系的優化路徑

荒漠化治理政策作為中國環境政策的重要組成部分，從制定和執行層面，既要有地方政府間政策學習的需要，也要有政府宏觀層面政策目標的考慮，還要有對政策利益主體間政策均衡的考量。

（一） 荒漠化治理政策制定層面

1. 從頂層設計出發制定荒漠化治理政策。現有政策的修訂修正與新政策的制定相輔相成，高屋建瓴引領荒漠化治理，提升荒漠化治理成效。關于修正修訂我國現有的與荒漠化治理有關的政策，要按照環境的變化與治理成效，隨時進行監測，充分考慮人口等因素的變化影響到對自然資源的需求的改變等因素適時按需修正修訂現有政策。關于新增荒漠化治理政策，截至目前我國沒有《荒漠化防治法》，建議盡快出臺，并結合《防沙治沙法》《草原法》《水保護法》《森林法》等法律法規配套形成我國荒漠化治理政策的體系。關于完善林草制度體系，應以統籌推進山水林田湖草沙系統治理為主導思想，堅持數量和質量并重、質量優先，走科學、生態、節儉的綠化發展之路。

2.從現實角度出發制定荒漠化治理政策。按照“因地制宜、因時制宜”的原則制定荒漠化治理政策。政策制定要充分考慮、分析不同地區的氣候、環境、社會發展等差異性，通過區域研究，進行實地調研，掌握不同地區荒漠化的現狀及根本原因，有的放矢開展荒漠化治理。通過政策導向充分調動民眾參與荒漠化治理的積極性，合理開發利用水資源、土資源、沙資源，將工程、生物、科技有機結合，擴大人工綠洲、防治荒漠化造田，以實現人進沙退為目標綜合治理，從而達到最佳效果。

3.按照協調發展理念制定荒漠化政策。荒漠化治理是生態保護的重要抓手，政策制定涉及、水利、交通運輸、土地管理等部門。建議從水資源開發利用、造林、土壤恢復、荒漠化防治、天然林保護等多維度出發，各部門通力合作，聯合出臺綜合保障政策，制定中長期目標戰略規劃和短期頻度快的治理政策。在生態環境資源相對豐富又貧困的地區，通過政策制定的改革創新，考慮不同環境采取不同的方式方法，不同時間采取不同的措施手段，推廣免耕法、輪作法等有針對性進行荒漠化治理，讓資源變資產，資金變股金，農民變股東，捧好守好“綠水青山”這個金飯碗，讓其價值轉化為“金山銀山”。

（二） 荒漠化治理政策執行層面

1." 政府層面的荒漠化治理政策執行。我國荒漠化治理政策通常體現國家意志，具有強制力。在荒漠化治理政策執行過程中，將講政治守規矩挺在政策執行的最前端。同時加強基層政府的調查研究，將調查研究作為荒漠化治理政策執行的重要手段。

2.企業層面的荒漠化治理政策執行。企業在我國荒漠化治理政策執行中扮演的角色是當地政府與當地居民連接的載體，同時也是荒漠化治理政策的直接執行者。荒漠化治理政策執行往往通過企業的產業發展落到實處并通過當地居民完成。以內蒙古自治區鄂爾多斯杭錦旗境內諸多企業為例，在國家荒漠化治理政策指引下，政策執行與企業發展作為共同體，在庫布齊沙漠腹地開啟了科技化、產業化、規模化治沙之路。特別是黨的十八大以來，在習近平總書記生態文明思想和“兩山”理念指引下，某些企業探索出了新的治沙模式，讓昔日的死亡之海成為生命綠洲，植被覆蓋度由3%提高到了53%，有效保障了黃河流域生態安全。

3.農牧民層面的荒漠化治理政策執行。我國荒漠化地區多屬農區、牧區亦或半農半牧區域，這些地區的主體多為農牧民。農牧民對政策的執行力度是荒漠化治理政策執行效果的決定性因素。內蒙古自治區沙區農牧民的勞動力主要是壯年男性，女性參與度不高，文化程度普遍偏低，對荒漠化治理政策認知良莠不齊、關心利益問題。針對以上問題，一要“扶智”。加強對荒漠化地區農牧民的智力扶持，對政策執行的正面教育宣導。二要“扶弱”。讓勞動能力弱的婦女加入荒漠化治理政策執行的進程中。以農牧民家庭為單位的勞動力增加，收入就會增加，人民的生活滿意度就會提升。三要“扶技”。技能扶持有助于農牧民在荒漠化治理中技能提升，將使荒漠化治理政策執行達到事半功倍的效果。四要“扶利”。結合農牧民最關心的利益問題，調動貧困戶的主觀能動性，提升農牧民對荒漠化治理政策執行的力度。譬如以工代賑、政策獎補、勞動力輸出，將政策執行入表入里，讓農牧民能通過對政策的執行獲得最直接的利益。

（三）荒漠化治理政策監督方面

1. 提高對荒漠化治理政策的認知。環境就是民生，荒漠化治理是生態環境保護的重要抓手，荒漠化治理政策是荒漠化治理的著力點，荒漠化治理政策的演變直接影響荒漠化治理效果。要以政策監督為導向，在黨的領導下堅持人與自然和諧共生，堅持“兩山論”，堅持為人民創造民生福祉。

2. 建立健全政策監督法律法規體系。荒漠化治理監督是執法監督，實現依法治沙就是要把黨和國家關于治沙工作的指導方針及各項政策用法律、法規的形式固定下來并且長期堅持下去。通過政策監督的立法工作，為荒漠化治理政策提供強有力的支撐和保障。建議加快制定一部政策監督法，涉及荒漠化治理政策的監督，讓政策監督成為荒漠化治理政策執行的剛性約束。

3.建立健全荒漠化治理組織架構。目前，我國在荒漠化治理范疇并沒有專門的組織架構，導致荒漠化治理政策在執行過程中受滯，主要體現在約束力不足、政府效能發揮不充分。建議建立健全組織架構，保證具有荒漠化治理職能的政府機關切實履職，在荒漠化治理政策的演變過程中隨時糾偏，精準發現荒漠化治理的問題并及時作出處理。

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（作者單位：1.內蒙古財經大學金融學院；2.內蒙古農業大學經濟管理學院；3.鄂爾多斯市可持續發展促進中心）

責任編輯：張莉莉