黨內法規備案審查的制度演進與治理轉型

[DOI編號]10.14180/j.cnki.1004-0544.2025.04.009

[文獻標識碼]A [文章編號]1004-0544（2025）04-0077-10

基金項目：福建省社科基金基地重大項目“黨的自我革命制度規范體系研究\"（FJ2023JDZ001）；中國博士后科學基金第74批面上資助項目“黨內法規備案審查制度研究\"（2023M742912）；中央高校基本科研業務費“新時代完善大統戰工作格局的重大理論和實踐問題研究\"（NZ2024054）。

一、問題的提出

黨內法規備案審查是中國共產黨加強對黨內法規文本及其制定活動與權力運行的審查監督，以維護黨內法規權威性和統一性，促進黨內法規和國家法律銜接協調的重要制度安排。黨的二十大報告明確提出，要“完善和加強備案審查制度”，這就為新征程上加強黨內法規備案審查制度建設設定了目標任務。推進黨內法規備案審查制度建設，其中一項關鍵工作是深化對黨內法規備案審查制度的學理研究，從而為指導相關實踐提供理論支撐。

學界既有研究主要聚焦對黨內法規備案審查制度及其實踐面向進行理論探索，重點探討了黨內法規備案審查制度的功能、內容、機制、實踐等議題，為我們認識黨內法規備案審查制度提供了理論資源，但仍有可深化的空間。一方面，現有關于黨內法規備案審查制度的研究，大多被置于推進黨內法規制度建設、加強黨內監督、實現依法治國與依規治黨有機統一、促進黨內法規和國家法律銜接協調等議題中，作為所討論議題的一部分受到關注，而針對黨內法規備案審查制度的專門化系統化研究相對較少；另一方面，當前研究多從規范視角對黨內法規備案審查制度展開法學意義上的分析，較少從歷史視角探索黨內法規備案審查制度的歷史生成與演進歷程，進而思考備案審查制度在不同歷史時期的樣態呈現與演進規律。

任何治理活動的背后都有一套穩定的規則在其中運作并發揮作用，而這些規則具有歷史底蘊。制度是特定歷史發展的產物，不同歷史時期的制度實踐為某方面特定制度的最終形成提供了穩定資源與基礎，并實現了對后者運行理念與方式的持續影響和塑造，其中蘊含主導這一制度演進的多重邏輯及其互動。因此，本文擬立足歷史視角，運用歷史制度主義理論框架，探討黨內法規備案審查制度演進與治理轉型，通過呈現不同歷史時期黨內法規備案審查制度建設的演進圖景，揭示制度演進在治理層面蘊含的轉型邏輯。這將為深入認識黨內法規備案審查制度提供新的視角和進路。

二、歷史制度主義的分析框架

歷史制度主義是20世紀80年代以來西方政治學界興起的新制度主義中具有較大影響的一種流派和制度分析范式，它與行為主義和理性選擇主義一道構成當代西方政治學的三大基本研究范式。歷史制度主義主張將制度分析納人歷史考察的動態進程，通過回溯制度演進的時間線索和歷史脈絡，探索制度發展的內在規律，包括揭示制度創設、維系與變遷的機制和動力來源，以及制度生成和定型中的路徑依賴現象。歷史提供了有效觀察的視角。歷史制度主義非常重視從時間維度探索制度生成演化過程中的各種因果聯系與邏輯規律。在歷史制度主義看來，研究制度時，如果不去追尋制度發展的歷史基礎，就難以了解制度之所以存在的理由。歷史制度主義提供了一個重要的制度分析視角與理論工具，即路徑依賴。路徑依賴是指“歷史上某一時間已經發生的事件將影響其后發生的一系列事件\"？。路徑依賴形象描述與解釋了制度歷史演進中所呈現的某種穩定延續性影響，即不同制度間存在前后延續與影響關系，一種制度一旦形成，會在一定時期內持續存在并影響其后的制度選擇，就像進入一種特定的路徑，制度變遷只能按照既定路徑走下去。由于受慣性與傳統、治理穩定性與有效性、制度認同和環境、成本收益與經濟理性等因素影響，舊有的制度實踐會隨著時間推移而呈現出持續自我強化與維持的現象，即便新制度產生后，也會一定程度吸納和體現舊制度的某些成分。

與此同時，歷史制度主義關注到，制度變遷的運動來自環境變遷提供的機會和可能，新的社會環境對舊制度提出了較為迫切的變革需求，并為新制度的產生帶來了新的機會?；诖耍瑲v史制度主義進一步認為，制度演進中不僅存在著路徑依賴現象，還存在著引發新舊制度交替的關鍵節點。所謂關鍵節點，具體指“歷史發展中的某一重要轉折點，在這一節點上，政治沖突中的主導一方或制度設計者們的某一重要決策直接決定了下一階段政治發展的方向和道路\"。關鍵節點理論揭示了引發制度變遷與新舊制度交替的社會環境基礎，推動制度發生實質性變化。

本文尋求借助歷史制度主義的分析框架，為黨內法規備案審查制度的演進過程提供理論解釋，揭示其中的邏輯規律。這主要涉及三方面努力：一是將路徑依賴理論運用于黨內法規備案審查制度建設歷史過程的分析，揭示功能性黨內法規備案審查制度建設中某些穩定不變的傳統與目標，在規范性黨內法規備案審查制度建設中得以維持、延續與強化；二是將關鍵節點理論運用于黨內法規備案審查制度建設歷史過程的分析，揭示從功能性黨內法規備案審查制度到規范性黨內法規備案審查制度轉向的時間節點及其社會環境基礎；三是從歷史制度主義視角整體觀察黨內法規備案審查制度建設的歷史過程，揭示制度演進蘊含的治理轉型邏輯與規律。

三、歷史制度主義視域下黨內法規備案審查制度演進

黨內法規一直以來承載著中國共產黨推進政策決策，對各方面事務發揮領導力與影響力的特定政治功能？。而針對黨內法規進行審查監督是黨長期堅持的一項管黨治黨的工作制度。雖然，規范意義上的黨內法規備案審查制度是改革開放后才逐步在黨內確立的，但這并不意味著在改革開放前的歷史階段就不存在針對黨的政策決策及相關制度活動的審查監督制度形式。事實上，黨內監督、請示報告等制度實踐均發揮著備案審查的治理功能。而改革開放是一個關鍵節點。以改革開放為分界點，功能性黨內法規備案審查制度建設逐步向規范性黨內法規備案審查制度建設演進。其中，功能性包含兩層意涵。一是沒有建立專門的黨內法規備案審查制度，由其他制度形式承擔備案審查的治理功能；二是強調備案審查的功能性效用，將備案審查作為解決黨面臨的各種現實挑戰，維護黨中央權威和集中統一領導，完成政黨任務的有效方式和手段。規范性同樣包含兩層意涵。一是建立規范意義上的、專門調整黨內法規備案審查工作關系的制度和程序；二是對黨內法規備案審查工作的程序化、規范化、法治化塑造。

（一）改革開放前的功能性黨內法規備案審查制度建設

黨內監督與請示報告是上下級黨組織之間基于監督和管理、領導和支配關系所建立的制度形式。黨內監督確立了對包括政策制度活動在內的黨的各方面權力活動進行監督的制度關系。請示報告屬于黨內監督的范疇，表現為下級黨組織主動將相關決策、工作、制度等活動信息向上級黨組織報告并接受監督的制度關系。在革命與建設時期，黨通過推動黨內監督與請示報告等功能性黨內法規備案審查制度建設，尋求發揮其在統一全黨政策制度活動、維護黨中央權威方面的保障功能。

1921年，中共一大通過黨的第一部綱領，規定了中央執行委員會對地方委員會活動及政策的監督等內容。這里的“監督”包含對政策文件進行審查。1922年，中共二大制定了黨的第一部章程，第21條規定，地方執行委員會發表的言論如果同黨章規定和中央執行委員會制定的決議案與政策相抵觸的，中央執行委員會將對其進行改組。這賦予了中央對地方黨組織政策活動進行審查和處理的權力。1923年出臺的《中央執行委員會組織法》《各區及各地方應每月向中央報告工作》要求，中央執行委員會派駐地方的中央代表應定期向中央報告所在地政策活動與革命組織等情況③，并明確地方有責任將政治、軍事、黨務等地方信息向中央寄報，以便中央及時了解和掌握各地黨組織發展和地方軍事行動進展。1928年，中共六大通過的《組織問題決議案提綱》要求，地方黨部應審查各項工作的執行情況。同年中央制定的《關于各省委對中央的報告大綱》規定，地方組織單位應按要求向中央報告工作，接受監督。1929年，中共六屆二中全會通過的《組織問題決議案》規定了兩項落實黨內監督的職責：一是地方委員會對屬地貫徹執行中央指導情況的審查職責；二是地方黨部向上級機關主動報告工作情況的職責。上述職責規定均包含對被監督主體制定的政策文件進行審查的要求，目的是實現中央對地方政策的全面掌握，確保全黨步調一致、行動統一。

1931年，中華蘇維埃共和國臨時中央政府頒布《關于建立報告制度問題》的通令，要求各級蘇維埃政權的各項工作應按照下級對上級報告工作的制度、上級對下級檢查工作的制度來開展。雖然該通令是革命政府出臺的法律性文件，但由于國家機器建立不久，黨內事務與國家事務重疊交織，報告制度同樣適用于黨內工作領域。1938年，黨中央分別印發涉及中央委員會、各級黨部、各級黨委暫行機構的工作規則和紀律要求，強調要加強對組織工作與政策文件的監督。例如《關于各級黨部工作規則與紀律的決定》規定各級黨的委員會、代表大會、黨員大會通過的政策文件與制度決議均應向上級黨委報告°。1942年，中央為了統一抗日根據地的軍事斗爭與政策活動，頒布了旨在加強根據地黨的領導、規范組織關系的文件，要求各根據地的領導機關及時向中央請示報告。新政權誕生前夕，中央為了穩固執政基礎，加強黨對各項工作的集中統一領導，在黨內正式建立請示報告制度，并將備案審查作為請示報告制度的重要內容。

新中國成立后至改革開放前，組建新的國家政權、恢復經濟、加強法制等社會主義建設工作在黨的全面領導下逐步展開。為了實現對國家政權機關的有效領導，黨在政務院及其所屬機構系統、司法系統中統一設立了黨組。黨組在各自單位系統中發揮著領導、決策者角色并享有政策制定權。黨中央為了強化領導權威與全黨政令統一，要求部門黨組積極主動向中央（上級黨組織）報備相關工作情況及制度材料。這一時期出臺的很多黨內法規，均規定了下級黨組織負有就重大事項向上級請示報告工作、報備政策活動的職責。

（二）改革開放：黨內法規備案審查制度演進的關鍵節點1.法制主義重塑與依法治國方略的提出規范意義上的黨內法規備案審查制度確立于改革開放時期。這一時期黨的重點任務是實現黨和國家各層面撥亂反正，推動民主法制的恢復。1978年，黨的十一屆三中全會開啟了社會主義法制建設新篇章。黨努力將國家重新帶回法制軌道，一場在黨和國家各領域發動的法制化運動逐步拉開序幕。黨在頂層設計上確立了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法制建設方針，實現建章立制與國家治理同步推進。1979年召開的五屆全國人大二次會議一天內密集審議通過7部法律案，使各領域立法保持高速推進態勢。1982年以后，每年都會有大量行政規章出臺，涉及國家治理的各個領域。實現國家各項工作有法可依成為這一時期法制建設的鮮明特點。

從20世紀90年代開始，法制建設逐步向法治建設邁進，依法治國上升為黨治國理政的基本方略。法治是建立在法制所提供的規范秩序之上的治理模式，其通過塑造法規范的權威性以達至一種善治狀態或秩序。黨的十五大壁畫了法治建設新藍圖，提出要“進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家\"。依法治國致力于實現包括黨的工作在內的國家各項工作規范化、制度化、法治化。1999年依法治國基本方略被寫入憲法，具有最高法律效力°，法治理念深入人心。依法治國方略的確立對黨內法規備案審查制度演進產生了深刻影響。一是對黨內法規備案審查制度發揮法治保障功能提出了更迫切要求。鄧小平指出，“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障”。黨內法規具有推動法律實施的保障功能，這使其建設過程同樣被納入法治軌道。要發揮好黨內法規的法治保障功能，關鍵在于提升黨內法規建設質量及其同國家法律的銜接協調性，這函需建立一套專門的備案審查制度來推進對黨內法規的合法性審查。二是對黨內法規備案審查工作專業化、程序化、技術化提出了更高要求。法治強調嚴格程序思維與專業能力建設。依法治國包含對執政黨的法治要求，這意味著包括備案審查在內的各項組織工作都要體現專業性、程序性、技術性等法治特征。三是對備案審查工作制度化提出了更高要求。法治的推進依托于穩定統一的制度。雖然黨內監督與請示報告制度一定程度上發揮著備案審查的治理功能和制度效力，但黨內仍然缺少一套調整備案審查工作關系、規定備案審查運行程序的專門化制度，使得黨內法規備案審查工作推進的統一性和穩定性較弱。

2.黨內法規建設的內在張力

制度規則等以特定社會關系作為調整對象的規范形式，在很多情況下是為了回應現實問題而被制定出來的。黨建立規范性黨內法規備案審查制度也是為了解決改革開放時期黨內法規建設不斷凸顯出的現實問題。

新中國成立后，黨首先要做的是鞏固政權、整頓黨組織，并全面控制全國局勢，大力推進工業建設與發展經濟成為黨的首要工作目標？。20世紀50年代以來，黨的工作重心由政治運動與階級斗爭轉向領導國家經濟發展與社會建設，一系列相關黨內法規，如《關于進一步作好編制地方經濟五年計劃綱要的工作的指示》（1954年12月）《關于嚴格控制基本建設和掌握必要的機動物資的決定》（1965年3月）《關于加強對外貿易工作的通知》（1965年3月）等陸續出臺。在改革開放的浪潮下，國家經濟體制改革及地方政策試驗迅猛推進，相應領域黨的領導法規數量呈現較快增長。例如黨領導企業工作領域的《關于認真貫徹執行全民所有制工業企業三個條例的補充通知》（1986年11月）黨領導金融工作領域的《關于完善金融系統黨的領導體制，加強和改進金融系統黨的工作有關問題的通知》（1998年5月）黨領導國企改革領域的《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》（1999年9月）黨領導國民經濟建設領域的《制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》（2000年10月）等黨內法規相繼出臺。隨著黨的領導法規數量的增長，黨內法規建設質量問題逐步凸顯出來，函需建立規范性黨內法規備案審查制度對黨內法規建設質量進行專門把控。

第一，黨內法規的合法性張力。改革開放初期，中央部委以及地方黨組織通過制定黨內法規實現對經濟改革領域政策活動的領導，這種領導方式決定了黨內法規中的政策性規定或條款在實施與適用過程中具有“先行先試”的制度功能。實踐中，地方黨內法規建設活動存在過度運用中央賦予的政策性權力，在推進地方經濟改革中不適當突破法律界限以及中央授權范圍的問題。從這個層面來說，函需建立專門化的審查機制來保證黨內法規的合法性，使黨內法規建設既滿足合法性要求，又能確保特定情況下，包含改革政策的黨內法規對法律的突破具有適當性、正當性與合理性。

第二，黨內法規的合規性張力。改革開放時期，各領域、各層面改革持續推進。在缺乏成熟經驗的改革領域，中央試圖讓地方通過“先行先試”的政策試驗以積累經驗并加以制度化。這一時期，地方在諸多領域掌握因地制宜的政策制定權。中央鼓勵地方在經濟改革、政策試驗、制度創新方面享有更多自主性，除上述中央授權的領域可以擁有一定的靈活政策空間外，地方黨的領導法規建設活動在其他方面仍須嚴格同黨章以及中央黨內法規保持一致。為了維護以黨中央為核心的領導體制，確保全黨政策制度活動的統一性，防止地方黨內法規建設偏離中央的制度要求，提升黨內法規的合規性，函須專門建立一套為實現上述目標提供穩定保障的黨內法規備案審查制度。

第三，黨內法規的規范性張力。改革開放初期，為了有效發揮黨內法規對國家法制實施與黨依法執政治國的法治保障作用，我們黨在這一時期制定出臺了數量龐大的黨內法規，不僅包括中央層面的黨內法規，還包括地方層面的黨內法規，很多黨內法規還與行政性文件交織在一起，呈現不同的制度形態。隨著越來越多黨內法規被制定出來，部分黨內法規在制度名稱、表達方式、表述內容、制定形式等方面逐步顯現出形式規范性問題，這削弱了制度的權威性。因此有必要在黨內建立一套專門的規范性黨內法規備案審查制度，對影響黨內法規權威性的各類規范性問題進行集中審查與處理。

（三）改革開放以來的規范性黨內法規備案審查制度建設

1.1990年：制度初創

1990年，黨首次在黨內建立起專門調整黨內法規備案審查工作關系、規范黨內法規備案審查工作程序的規范性黨內法規備案審查制度。初步確立規范意義上的黨內法規備案審查制度，推動備案審查工作建立在穩定規范的程序上，體現了黨尋求在法治軌道上推進黨內法規建設，提升備案審查工作制度化、程序化與規范化水平的法治努力?！饵h內法規制定程序暫行條例》（1990年7月）是黨內第一部專門規定備案制度的黨內法規。它分別在第22、29條（第四款）明確中央部委與省級黨委制定的黨內法規應當向中央備案的職責此后，中央辦公廳印發《關于黨內法規備案工作有關問題的通知》（1990年11月），初步確立了規范性黨內法規備案審查制度的框架。通知中的“備案工作”包含有審查的意思，但是因為規范性黨內法規備案審查制度初步創立，除了對備案程序作出較粗略規定外，沒能從規范層面確立起關于審查程序的制度安排。

《黨內法規制定程序暫行條例》初步明確了黨內法規備案審查制度適用的主體范圍和要求，涉及中央紀委、中央部委、省級黨委等享有黨內法規制定權的黨組織。上述黨組織制定的黨內法規被要求向黨中央備案，以接受審查?！蛾P于黨內法規備案工作有關問題的通知》規定了備案工作的運行機制，主要包括備案責任主體、備案材料及其完備性、備案審查溯及力與補充備案程序、目錄報送程序等內容。上述規定大體明確了黨內法規備案工作流程，實現了對相關工作的制度化、程序化塑造。然而，由于規范性黨內法規備案審查制度建設才剛起步，整個制度在程序設置的全面性、內容規定的健全性、規范實施的可操作性、制度結構的完備性等方面均有所缺失，沒有規定審查、處理程序等內容，這削弱了制度的實施效果。無論是《黨內法規制定程序暫行條例》還是《關于黨內法規備案工作有關問題的通知》，都難以為黨內法規備案審查工作有效運轉提供全面的制度依據和支撐。

2.2012年：制度定型

2012年6月，黨中央根據《黨內法規制定條例》（2012年5月）第30條的規定，在1990年兩部法規文件基礎上，制定出臺《黨內法規和規范性文件備案規定》（以下簡稱“《備案規定》”），標志著規范性黨內法規備案審查制度建設取得新進展，備案審查制度逐步走向成熟定型。相較于1990年的制度規定，《備案規定》不僅著眼于塑造黨內法規備案工作的程序規范性，同時還對備案審查制度的制定意圖、主體范圍、備案對象、備案原則、工作機構、審查標準、銜接聯動機制、審查與處理程序等內容作了較為全面的規定，整體奠定了規范性黨內法規備案審查制度的基本框架。

《備案規定》明確了黨內法規備案審查制度的制定宗旨和目的，以及規范性黨內法規備案審查制度建設所服務的治理目標，即提高備案工作的規范性，保證黨內法規同黨章以及黨的政策、國家法律法規的一致性，維護黨內法規的權威性。在備案工作層面，《備案規定》通過列舉負面清單的方式確定了黨內法規備案的范圍。“有件必備、有備必審、有錯必糾”的備案審查工作原則也在《備案規定》中被明確下來，同時還規定了負責具體辦理黨內法規備案審查工作事務的責任單位?！秱浒敢幎ā肥状蚊鞔_了審查內容，涉及合法合規性審查、政治性審查、規范性審查等。此外，《備案規定》還建立了審查與處理程序機制、考核激勵機制、銜接聯動機制等一系列工作機制。

3.2019年：制度完善

2019年，黨中央根據黨的十八大以來黨內法規備案審查制度實施面臨的新情況新問題，在2012年《備案規定》的基礎上修訂出臺了《黨內法規和規范性文件備案審查規定》（以下簡稱“《備案審查規定》”）。相較于《備案規定》，《備案審查規定》的內容更加完善。

一是制度結構的完善?！秱浒笇彶橐幎ā穼Ⅻh內法規備案審查制度的結構科學劃分為七部分，包括總則、主體、報備、審查、處理、保障與監督、附則等章節，通過章、條、款、項等結構要素予以排列組合，不同章節分別對應備案審查所遵循的實體與程序要求，相較于《備案規定》更具科學性與條理性。二是指導原則的細化。在《備案規定》確立的“有件必備、有備必審、有錯必糾”原則基礎上，《備案審查規定》對每項原則的適用條件與場景均作出具體規定，提升了指導原則的可操作性。三是責任機制的建立?！秱浒笇彶橐幎ā吠ㄟ^建立責任機制，設置主體責任、牽頭責任、統籌責任、配合責任、監督責任等內容，明確了不同主體在備案審查工作中所承擔的職責。四是備案審查銜接聯動機制的完善?！秱浒笇彶橐幎ā坟S富了備案審查銜接聯動機制的內容，規定了審查監督、征求意見、會商研究等運作機制和模式。五是審查內容的優化。《備案審查規定》通過建立以政治性審查、合法合規性審查、合理性審查、規范性審查、創新性審查為內容的審查標準體系，對審查內容進行類型化建構與系統化塑造，有力提升了黨內法規備案審查工作的統一性與有效性。六是處理程序的細化。《備案審查規定》進一步細化了對不同問題情形的認定標準及處理程序，推進備案審查工作程序持續健全。七是問責機制的建立。為增強備案審查制度的執行力與實效性，《備案審查規定》通過建立問責機制，明確政治責任、報備責任、審查責任等不同責任類型及追責情形，為增強黨內法規備案審查制度的實施效能提供有力保障。

規范性黨內法規備案審查制度建設推動黨內法規備案審查工作邁入規范化、程序化、法治化軌道。但既往的路徑依賴能夠對制度演進形成約束，促使功能性黨內法規備案審查制度所確立的目標與傳統在規范性黨內法規備案審查制度中得到體現、維持與強化。如《備案規定》第1條明確指出，黨內法規備案審查制度具有保證黨內法規同黨的理論路線、方針政策相一致的治理功能?！秱浒笇彶橐幎ā返?條也明確提出，黨內法規備案審查制度力求維護黨內法規和黨的政策的統一性與權威性。其根本目標是保障中央令行禁止和政令暢通，保證建章立制同黨中央決策部署始終保持高度一致。與此同時，規范性黨內法規備案審查制度還設定了政治性審查的內容標準，并在實踐中將推進政治性審查作為黨內法規備案審查工作的首要任務，不斷強化備案審查維護黨中央權威和集中統一領導的政治功能

四、黨內法規備案審查制度建設的治理轉型邏輯

改革開放后，黨逐步將備案審查功能從黨內監督與請示報告制度中分離出來，對備案審查工作專門作出細化規定，建立起規范意義上的黨內法規備案審查制度。而原有黨內監督與請示報告的制度安排只在位階層面起到對規范性黨內法規備案審查制度的抽象確認作用。改革開放這一關鍵節點提供了推動備案審查制度發生實質性轉變的社會環境。通過觀察不同歷史階段和時間節點黨內法規備案審查的制度演進，能夠揭示制度演進背后的治理轉型邏輯。

（一）從政治治理向政法協同治理轉型

黨內法規備案審查的制度演進蘊含從政治治理向政法協同治理轉型的內在邏輯。在革命與建設時期，黨內監督與請示報告制度建設事實上發揮了備案審查的部分治理功能。這一時期，包括黨內監督與請示報告制度在內的黨的紀律以及黨內法規建設，均是為了加強黨中央權威與全面領導，便于中央對地方制度信息的全面掌握，統一全黨革命行動與政權建設活動所作的制度安排。黨內監督與請示報告制度的核心運作塑造了備案審查的政治治理邏輯，具體表現在中央對地方、上級對下級的政策制度活動進行審查監督，地方向中央、下級向上級報告重大政策制度活動情況，其實質是自下而上建構政治權威與服從關系的制度過程。政治治理關注制度行動背后的政治意志與政治目標，是由組織內部縱向權力體系、科層機構與領導關系所建構起來的治理機制③。功能性黨內法規備案審查制度建設致力于維系黨的政策統一性。在革命時期，能否統一各級黨組織、革命根據地的政策行動決定革命成敗。毛澤東曾提出“制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”的要求？。黨內法規備案審查被賦予功能性意義，無論是黨內監督還是請示報告，均將塑造統一性作為目標追求。

黨內監督的實質是政治監督，請示報告也是一項對上負責的政治工作。黨內監督與請示報告制度為實現革命自標和不同階段政治任務提供了保障。中央黨組織對地方黨組織、上級黨組織對下級黨組織的領導直接產生了審查與報告關系。審查屬于黨內監督的運作方式之一，針對被審查主體的各項工作和決策活動，其中就包括對政策制度文件的備案審查。報告強調組織工作上的忠誠與服從，要求下級黨組織忠實主動向上級黨組織報告工作、報備文件，并接受監督。改革開放前，黨內法規備案審查作為黨內監督與請示報告工作的一部分，始終發揮著維護以黨中央為核心的領導體制的政治保障作用。改革開放后，國家被重新拉回到法治軌道，恢復與健全法制、推動依法治國成為黨和國家的中心工作。國家法治建設對黨內法規備案審查制度建設產生了深刻影響，直接推動規范性黨內法規備案審查制度的確立，實現對黨內法規備案審查工作的制度化、規范化、法治化塑造。

社會環境的變遷為制度演進提供空間，盡管如此，在路徑依賴的影響和約束下，黨內法規備案審查制度演進仍存在固有的邊界。以推動各領域制度化建設與依法治國、回應黨內法規建設內在張力為目標的法治改革，并未拋棄過往黨內法規備案審查的功能性目標與實踐傳統，而是將備案審查的功能性目標融入規范性黨內法規備案審查制度及其實踐中，推動政治目標和法治目標的有效整合與協同互動。例如，《備案審查規定》第1條明確了黨內法規備案審查制度具有規范備案審查工作，維護黨的政策統一性與權威性的雙重功能。一方面，規范性黨內法規備案審查制度建設著眼于強化對備案審查工作的法治化約束；另一方面，規范性黨內法規備案審查制度建設又以保證“兩個維護”的政治要求有效落實為核心任務，在確保建章立制始終同黨中央保持一致性的同時，切實維護黨中央權威和集中統一領導。

（二）從綜合治理向專門治理轉型

從功能性黨內法規備案審查制度到規范性黨內法規備案審查制度，制度演進的背后蘊含由綜合治理向專門治理的轉型邏輯。綜合治理不是多元治理理念、治理主體、治理手段相融貫的多中心主義治理模式，而是建立在一套相對穩定的制度與理念上的，通過采取不同實現方式，對多方面事務或多個目標進行集中化、綜合化治理的機制與模式。綜合治理使某一項制度被賦予多種功能，并可以根據需要靈活實現不同治理功能和制度目標。例如，黨內監督制度關注權力的規范化運作，根本目的是維護黨中央權威和集中統一領導。而推動權力監督的實現機制涉及方方面面。根據《黨內監督條例》第5條規定，黨內監督的主要內容包括黨內法規和國家法律法規的遵守情況、維護黨中央集中統一領導和落實黨的理論路線和方針政策情況、堅持民主集中制情況、嚴明黨的政治紀律與規矩情況、作風建設情況、干部選拔情況、廉潔用權情況、完成黨中央部署任務情況等。可以看到，黨內監督的領域非常廣泛，綜合了黨組織政策制度活動的合法合規性、黨的集中統一領導的有效性、黨的紀律和規矩的嚴明性、黨的作風與干部管理的嚴格性等各方面內容。

黨綜合運用多種治理機制推動黨內監督的制度實踐，綜合治理邏輯貫穿黨內監督制度建設始終。這意味著在不同時期，黨內監督均圍繞著鞏固黨中央權威和集中統一領導的核心主題，通過綜合運用不同的機制來加強對權力的監督制約，從而實現特定政治目標。包括加強黨中央領導與監督的請示報告機制、對各級黨組織工作活動和全體黨員行為進行監督的紀律檢查機制與巡視巡察機制、針對黨的政策制度活動進行監督的備案審查機制等，都屬于黨內監督的實踐內容與表現形式。這也決定了黨內監督制度很難對包括黨內法規備案審查在內的各項機制及程序作出細致規定，推進相關治理活動更多依托于經驗傳統或制度建設的專門化努力。改革開放時期，黨內法規備案審查工作逐漸從黨內監督與請示報告工作中獨立出來，黨通過確立規范性黨內法規備案審查制度實現對備案審查活動的專門化建構。規范性黨內法規備案審查制度建設蘊含專門治理邏輯，而黨內法規備案審查制度建設經歷了從綜合治理向專門治理的轉型，被認為是改革開放時期法治實踐推動的結果。

改革開放這一關鍵節點將法治帶人黨和國家建設軌道，依法治國方略的實施帶來了專業化、程序化需要，這促成黨內法規備案審查制度建設由綜合治理向專門治理轉型。改革開放時期，加強法治建設成為時代主題，各領域在逐步實現有規可依的同時，相關治理活動的程序規范性與專業技術性也得到提升。例如在干部隊伍建設領域，改革開放后黨加強干部管理與隊伍建設沿著一條從總體支配到技術與專業治理的發展路徑，中央在推進干部隊伍建設過程中確立干部“四化”標準，以及公務員制度體系?！爸袊男姓w制在改革之初就已經具有韋伯所謂‘科層制”的某些基本特征：行政官員均受過嚴格的專業訓練并具備豐富的行政經驗，任期固定、職責明確；行政機構設計合理、分工明確、具有嚴格的職位等級結構和服從關系；行政機構強調技術化、形式化規則的約束和嚴格按照程序辦事的規范。\"專門治理具有程序規范性與專業技術性等基本特征，其與黨內法規備案審查制度建設相結合，為黨內法規備案審查工作提供指引和相對穩定、規范的程序，以及一批嚴格依照程序專門從事備案審查工作的專業型官員。黨將備案審查功能從黨內監督與請示報告制度中分離出來，通過制度化建設與專門化改造，以更好適應改革開放以來社會環境的變化與法治建設的需要。

（三）從法制主義向法治主義轉型

規范性黨內法規備案審查制度建設的演進過程，在治理價值導向層面蘊含從法制主義向法治主義的轉型邏輯。法制主義主張國家治理的首要目標是健全法制體系，實現國家各項工作有法可依。改革開放后，黨和國家中心工作聚焦法制建設，中央確立“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法制建設十六字方針，將推動各領域法制建設作為基本任務。這種法制主義理念對推進黨的各項工作與黨內法規建設產生了影響。“進入改革開放新時期，我們黨不斷加強和改進對法治建設的領導，把依法治國確立為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執政確立為黨治國理政的基本方式，更加注重把黨的各項工作納入黨內法規制度軌道，推動社會主義法治建設取得重大成就。\"受法制主義理念影響，這一時期黨內法規備案審查領域逐步確立起專門化的制度安排。黨的十八大以后，隨著法制建設持續深化，黨對依法治國的理解更加深人，并確立了“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的法治建設新十六字方針，法治建設邁人新的歷史階段。從“有法可依”到“科學立法”，政策表述的變化蘊含治理理念由法制主義向法治主義轉型的邏輯。法治主義倡導在追求法制目標的同時，關注制度的內在方面，包括制度的科學性、實效性，以及制度所傳遞出的法治價值，即一套科學的制度規范不僅應具有形式規范性、內容完備性、程序清晰性等要素，還應兼具可操作性與實效性。同時，法治主義強調制度建設應保持對于維護法治權威的實踐關切。改革開放后，規范性黨內法規備案審查制度建設在不同時間節點分別受法制主義與法治主義理念的影響。其中，法制主義理念主導了規范性黨內法規備案審查制度初創的過程。

1990年，黨通過出臺《黨內法規制定程序暫行條例》《關于黨內法規備案工作有關問題的通知》，初步確立專門的備案審查制度。雖然剛建立的黨內法規備案審查制度存在諸多問題，但作為推動備案審查工作制度化的重要嘗試，備案審查制度建設仍然在實現黨內法規備案審查工作規范化與有規可依方面發揮了關鍵作用。黨的十八大以后，黨內法規備案審查制度經歷兩次較大幅度的調整，治理理念呈現出向法治主義轉變的趨勢，即黨內法規備案審查制度建設不只滿足于有規可依，而且力求提升制度的法治效能。這體現在：（1）確立了較完備的程序機制，明確了備案、審查、處理以及保障等在內的工作程序，并隨著備案審查實踐的深入而不斷細化與健全，有助于提升黨內法規備案審查工作的科學性與規范性。（2）增加了審查原則、審查標準、審查過程中征求意見、審查處理等內容，確保黨內法規備案審查制度的可操作性與實效性，為提高黨內法規建設質量奠定了基礎。（3）增添了合法性審查、備案審查銜接聯動等機制內容，提升了黨內法規備案審查制度維護法治統一的法治保障功能。

責任編輯 楊幸 技術編輯 王文浩