碳排放報告制度的立法審視與重構

[DOI編號]10.14180/j.cnki.1004-0544.2025.04.013[中圖分類號]D922.6；D923.2

[文獻標識碼]A [文章編號]1004-0544（2025）04-0117-11

基金項目：國家社會科學基金青年項目“大氣污染物和溫室氣體協同治理法律保障制度研究”（20CFX065）。

作者簡介：王國飛，法學博士，校聘教授、碩士生導師。

一、問題的提出

中國碳排放權交易市場建設已經由“兩省五市”試點碳市場發展至國家碳市場階段。保障不同階段碳市場有序、健康運行，各試點制定了地方性法規或地方政府規章并根據實踐的需要進行了修改完善，國家碳市場主管部門先后出臺了部門規章《碳排放權交易管理暫行辦法》（2014）《碳排放權交易管理辦法（試行）》（2020），國務院制定了首部碳市場行政法規《碳排放權交易管理暫行條例》 。上述規范性文件性質上均屬于政府監管法，即賦予碳市場監管部門更多的監管權并對控排企業在內的重點排放單位等主體課以較多的義務。其中，一個典型體現便是這些規范文件均設有專門條款對碳排放報告及相關服務行為進行規制。

碳排放報告是控排企業依據國家發布的行業溫室氣體報告指南，計算出組織邊界內排放源直接或間接排放的溫室氣體排放總量，并按照法定形式和要求編制成報告，提請第三方核查機構核查和省級碳市場主管部門審定的一種活動。盡管央地碳市場立法已確立了碳排放報告制度，特別是明確了控排企業報告碳排放情況的義務，但是該制度設計仍存在科學理性不足、民主理性缺失的問題。例如，各試點立法在控排企業的碳排放報告要求、監管和法律責任等方面存在諸多差異；新舊部門規章在控排企業碳排放報告的編制主體、編制信息、社會監督、法律責任等方面差異顯著，首部碳市場行政法規亦因控排企業碳排放報告制度并無明顯進步而頗受垢病。相較而言，作為立法先行者的歐盟，其關于控排企業碳排放報告制度的立法設計具有一定的參考價值。鑒于此，本文將考察、總結歐盟碳排放報告制度的立法經驗，檢視本土立法的弊病，繼而明確該制度重構應遵循的原則，最后嘗試提出該制度于《碳排放權交易管理暫行條例》中重新設計的路徑。

二、歐盟控排企業碳排放報告制度的立法實踐與評析

歐盟注重對碳排放管理的立法，并建立了內容豐富、制度銜接度高的法律體系。其中，一個典型表現是，為追蹤控排企業的溫室氣體情況？，規范控排企業的碳排放報告行為，歐盟以指令的形式確立了碳排放報告制度。這一制度明確了報告的實體內容與程序內容，一些立法經驗值得關注。

（一）歐盟控排企業碳排放報告制度的立法經驗

歐盟的第2003/87/EC號指令、第2007/589/EC號指令C（2007）3416號等指令確立了碳排放報告制度。第2003/87/EC號指令第14條要求，歐盟委員會應為附件一的排放活動（主要指能源活動、黑色金屬的生產和處理、采掘工業等）制定碳排放報告規則，并特別強調規則制定應考慮最新和最準確的科學證據，特別是來自IPCC的證據，同時明確對高能耗工業經營者報告的要求。歐盟委員會根據授權，發布了第2007/589/EC號指令C（2007）3416號，對溫室氣體排放監測與報告作了專門、統一規定。2012年歐盟還頒布了《溫室氣體排放認證與核查條例》（N0.600/2012條例），令其核查機制更加健全？。后《歐盟氣候法》明確把海上船舶碳排放納人歐盟碳交易體系調整，并在2015年出臺了《海洋碳排放的監測、報告和批準計劃2015/757條例》，并借助MRV制度規范歐盟港口的大型船舶碳排放行為。但碳排放報告制度主要體現在前兩部指令中，這些立法明確了碳排放報告制度的實體構造與程序構造內容。

1.碳排放報告制度的實體構造

（1）碳排放報告的信息范圍。第2003/87/EC號指令在附件四中要求經營者在其碳排放報告中涵蓋如下信息：其一，設施的識別信息，包括設施的名稱、地址（包括郵編和國家），設施進行附件一活動的種類和數量，聯系人的地址、電話、傳真和電子郵件，以及設施所有者及母公司的名稱；其二，附件一列舉活動的碳排放量的計算，包括活動數據、排放系數、氧化系數、總排放量、不確定性；其三，附件一列舉活動的碳排放量的測量，包括總排放量、測量方式真實性的信息和不確定性；其四，在計算燃燒的碳排放量時，除在確定特定活動的排放系數時應考慮到氧化因素，該報告還應當考慮氧化系數。附件四還特別強調，基于報告負擔最小化的目的，成員國應采取措施使報告的要求與任何現有的報告要求相一致。第2007/589/EC號指令C（2007）3416號是對第2003/87/EC號指令的細化，其要求編制碳排放報告應至少包括以下信息：一是控排企業的主要經營數據；二是所有排放源的說明，包括排放總量、監測方法和參數等級的選用、活動數據、排放因子、氧化/轉換因子；三是在使用燃料的情況下，須提供每年平均冷熱值的補充代理數據和每種燃料的排放因子；四是在使用質量守恒方法的情況下，須提供質量流量、每種燃料物質流的碳和能量含量；五是在使用連續排放檢測的情況下，須提供化石燃料和生物燃料的 的排放量；六是在變量選用發生暫時或永久變化的情況下，永久性變化須說明原因，暫時性變化須說明起正和中正時間；七是在使用后備方法的情況下，須報告每個參數的補充代理數據；八是報告期內其他與碳排放報告相關的內容。

（2）碳排放報告的形式。上述立法要求經營者碳排放量的結果應以簡明的方式載入報告中，以便核查機構和主管部門核實、審定。為此，歐盟針對不同的監測方法設計了不同的碳排放報告表格，主要包括基于測量方法的報告表和基于計算方法的報告表兩種。具體報告形式多采用電子形式，如脫歐前的英國須首先將碳排放報告數據輸入碳排放跟蹤系統（ETSWAP），經核查后再由企業輸人注冊登記系統。

（3）碳排放報告的時間。經營者在報告期結束后應編制碳排放報告，并經獨立核證該報告的準確性、合規性后提交所屬國審定。第2003/87/EC號指令第14條第3款規定，成員國的經營者應在每年年末向所屬國主管部門報告所擁有設施的碳排放情況。但是，碳排放報告提交主管部門前須通過核證，核證完成時間統一規定在每年的3月31日前。只有核證機構依據該指令附件五規定的核證標準（如是否涵蓋附件一每項活動的碳排放量，監控系統的可靠性、可信性和準確性，方法學和核查最低資質要求等）認為總排放量不存在實質性誤報，方可根據該指令第14條第3款作出令人滿意的說明報告，經營者才可以把碳排放報告和核查報告提交主管部門。實際上，歐盟對碳排放報告時間僅作出大致統一的規定，具體時間由成員國結合自身情況作出詳細規定，以曾經的歐盟成員國英國為例，其碳排放報告過程有以下幾個時間節點：1月1日，企業根據經備案的碳監測計劃開始監測相關數據，碳排放跟蹤系統將以電子郵件的方式提醒企業開始監測；2月28日，企業將上一年度碳排放報告輸入碳排放跟蹤系統，并指定第三方進行核查，核查機構將出具核查意見；3月31日，企業將經核查的上一年度碳排放量輸入注冊登記系統，隨后核查機構將在注冊登記系統中予以確認。

（4）碳排放報告的公開與溝通。歐盟環境立法普遍重視信息公開與公眾參與，溫室氣體控制立法也不例外。第2003/87/EC號指令第17條對公眾的知情權作了規定，要求主管機構將持有的碳排放報告、配額分配決定、成員國參與項目活動信息、成員國授權的公私實體參與項目活動的信息等信息向社會公眾公布。第14條第4款還要求使用電子化系統和數據交換格式來協調碳監測計劃、年度碳排放報告及經營者、權力機構等主體間的溝通。

2.碳排放報告制度的程序構造

歐盟的碳排放報告程序遵循“數據資料核實、整理一報告初稿編制一報告提交核查一報告提交主管部門檢查和備案”的實踐邏輯。具體來說，經營者在每個年度結束后，應首先核實和整理碳排放報告所需要的數據資料，并按照相應的公式完成實際碳排放量的計算。接著是按照報告規定的格式，將計算結果匯總，完成報告的初稿，并將計算的方法和各種材料附在報告中。控排企業完成初稿后，并不是直接提交給相關主管部門，而是提交給核查部門，進入核查程序，以確定企業報告數據的真實性。核查機構完成核查流程后，對排放報告出具核查意見，如果企業的排放報告出現較大問題，則企業應盡快修改報告，再次提交核查；如果核查結果滿意，則企業應將核查機構的意見與排放報告一起在規定的時間提交相關主管部門，進行監督檢查和備案。

（二）歐盟碳排放報告制度的重要啟示

歐盟和中國實施碳排放報告制度的自的不同，前者的首要目的是基于更好地履行氣候公約規定的強制減排義務，其次是引領世界低碳經濟的發展；而中國當時并不負有強制減排的國際義務，實施這一制度主要是因為國內碳排放形勢嚴峻和實現低碳經濟轉型所需。盡管二者實施碳排放報告制度的背景存在差異，但碳排放報告制度是任何碳市場建設的必備要素，所以歐盟的碳排放報告制度立法經驗可為中國碳排放報告制度問題的解決提供些許參鑒。

其一，碳排放報告制度需要統一的國家法律調整。歐盟統一的碳排放報告制度可以協調、規范各成員國企業的碳排放報告行為。同樣，中國若將碳排放報告制度納人國家法律，將更好地統領各地方的立法、統一規范全國范圍內控排企業的碳排放報告行為，這也是實現國家碳市場建設中的法制統一和報告規制的公平性的現實需求。

其二，碳排放報告應該承載完整的信息。碳排放報告信息的完整、透明、一致、準確是歐盟碳市場有效運作的基礎。歐盟的碳排放報告制度涵蓋的信息范圍比較廣、相對全面，考慮到了實踐中各種不同情形下的信息要求，并針對不同的監測方法有專門的碳排放報告表格，以便于核查機構去核實碳排放信息。與之相比，國內的碳排放信息范圍比較窄，未能全面考慮實踐中的不同情形，無疑會助長控排企業的虛報、瞞報等違法行為，也會增加核查工作的難度，繼而導致履約延緩或履約不能，下文將具體闡述。

其三，碳排放報告規制離不開必要的溝通。中國的碳排放報告制度遵循的是環境行政管制邏輯，即單向溝通，碳市場主管部門向控排企業依法下達碳排放報告通知，控排企業無條件地去履行報告義務。而歐盟則不同，它允許報告過程中主管部門與企業就碳排放報告進行協調、溝通，這反而能增強報告規制工具的實施效果。

三、中國控排企業碳排放報告制度的立法審視

目前，我國已初步形成以首部碳市場行政法規《碳排放權交易管理暫行條例》為統領，以部門規章《碳排放權交易管理辦法（試行）》和各試點地區地方性法規、地方政府規章為主要組成的碳市場法律規范體系。但是，無論是各試點立法，還是專門的部門規章、行政法規，在控排企業碳排放報告制度設置上均存在科學理性和民主理性不足的問題。

（一）國內控排企業碳排放報告制度的立法現狀

目前，碳排放報告制度已被作為一項核心制度納人試點碳市場和國家碳市場立法，以規范控排企業的報告行為。

1.試點碳排放報告制度的構造樣態

“兩省五市”試點立法均把控排企業碳排放報告納入調整？，但是在報告要求、監管和法律責任等方面存在諸多差異。

其一，報告要求方面。湖北、上海、天津、重慶、深圳對報告時間予以明確，其他2個試點均未明確；上海要求報告信息數據具有真實性、完整性，北京、湖北、深圳、重慶、天津則強調真實性、完整性、準確性或規范性，廣東卻未明確要求。此外，在報告提交形式、報告抽查等方面也不盡相同，如天津要求書面形式，重慶則要求書面和電子系統同步；又如深圳、廣東立法規定了報告抽查，其他試點卻未規定。

其二，報告監管方面。各試點立法均把碳排放報告納入主管部門監管范圍，其中深圳試點還明確規定了針對企業碳排放報告中出現的碳排放數據造假等情況采取從嚴確定碳排放量的措施。此外，個別試點還規定對碳排放報告進行社會監督，如天津、深圳規定任何單位和個人均可對違法違規碳排放報告行為進行投訴或舉報。

其三，法律責任方面。警告作為一種最輕的行政處罰種類，現行試點立法中僅湖北立法加以規定。罰款作為另一種行政處罰，在湖北、上海、深圳、廣東的現行立法中均作了規定，其適用通常建立在主管部門責令限期改正且逾期未改的前提下，但在具體罰款數額上有差異，湖北、上海、廣東統一設定為1萬以上3萬以下，深圳為5萬元。另外，上海、重慶等試點在法律責任部分還規定了取消政策優惠、禁止參加評優活動、限制項目審批、納人環境信用評價體系等具體措施。

2.國家碳排放報告制度的構造樣態

為了規范國家碳市場控排企業的碳排放報告行為，國家層面先后出臺的兩個部門規章和一個行政法規均把碳排放報告制度作為一項基本制度。但是，這些不同階段的國家碳排放報告制度的內在設計存在一定差異。

其一，報告要求方面。《碳排放權交易管理暫行辦法》《碳排放權交易管理辦法（試行）》《碳排放權交易管理暫行條例》均明確了碳排放報告編制依據，但編制依據存在不同，分別是“國家標準 + 國務院碳交易主管部門的企業溫室氣體核算與報告指南 + 經備案的監測計劃”“生態環境部制定的溫室氣體排放核算與報告技術規范”“國家有關規定 + 國務院生態環境主管部門制定的技術規范”。

另外，《碳排放權交易管理辦法（試行）》規定了相對確定的報送時間（每年3月31日前），而其他兩部立法則沒有明確，而是由有關工作文件加以確定；《碳排放權交易管理辦法（試行）》《碳排放權交易管理暫行條例》明確了報告的最低保存期（5年）社會公開（公開范圍上，前者規定抽象，后者規定更具體），而《碳排放權交易管理暫行辦法》則沒有規定。

其二，報告監管方面。三部立法均賦權碳市場主管部門對包括控排企業碳排放報告在內的行為進行監管，為此設置了不完全相同的監管制度。其中，《碳排放權交易管理暫行辦法》設置了復查、核查、報告審定、信用、“黑名單”等制度，《碳排放權交易管理辦法（試行）》設置了核查、復核、“雙隨機、一公開”、信息公開、舉報等制度，《碳排放權交易管理暫行條例》設置了核查、現場檢查、舉報以及建立全國碳市場管理平臺等制度和措施。

其三，報告責任方面。《碳排放權交易管理暫行辦法》和《碳排放權交易管理辦法（試行）》均把控排企業虛報、瞞報和拒報碳排放報告的行為納人行政處罰的范圍，前者把責令限期改正但未改正作為行政處罰的前置條件，后者則是把責令限期改正和罰款并用，限期未改正僅是主管部門組織測算碳排放量和等量扣減企業配額的前提。《碳排放權交易管理暫行條例》對未按規定報送、公開、保存碳排放報告（信息）等行為規定了更嚴的罰則，其中，責令限期改正和罰款仍是并用，但條例中的罰款數額較前部門規章有了大幅提高（由3萬提至50萬），而限期未改正則是適用責令停產整治這一行政處罰的前置條件。

（二）國內控排企業碳排放報告制度的現存病

盡管這一制度已在上述立法中得以確立，但該制度設計遵循的是傳統環境立法強烈依賴的環境行政管制理念。在該理念下，控排企業作為碳排放報告規制對象處于被動服從地位，其只能按照碳市場主管部門的通知要求履行碳排放報告義務，而不能同監管主體就報告內容、報告形式、報告時間等事項進行充分有效溝通；碳市場領域的專家往往受雇于主管部門，扮演著碳市場機制設計的智力支持者、碳市場政策的解說員等從屬角色；社會公眾則常被邊緣化，不能對碳排放報告的編制、核查、審定等活動進行有效監督，常常處于“失語\"狀態。易言之，碳排放報告制度淪落為碳市場主管部門對控排企業進行監管的一種工具，存在科學理性不足、民主理性缺失的問題。

1.控排企業碳排放報告制度的科學理性不足

一方面，在《碳排放權交易管理暫行條例》生效前，現行國家立法無法統領試點立法，二者間、試點立法間存在不一致、不統一的問題。根據現行《立法法》第91條，部門規章和地方政府規章具有同等效力，均可在各自權限內實施。二者間的沖突，根據《立法法》第95條第1款第3項規定的規則去處理，即由國務院裁決。可見，部門規章《碳排放權交易管理辦法（試行）》并非相關地方政府規章的上位法，其關于碳排放報告制度的規定無法在試點地方政府規章中得以全面貫徹，這必然會出現國家立法與試點立法間、試點立法間不統一、不一致的問題。例如，部門規章與試點立法中的責任情形并不完全相同，甚至試點間還存在報告要求、監督管理和責任等方面的差異。《碳排放權交易管理暫行條例》生效以來，部分試點和非試點省市尚未及時依據該條例修改本省市碳市場立法中的碳排放報告條款，有違上位法的現象依然存在。例如，該條例對碳排放報告數據造假規定了嚴厲的罰則，而2023年2月出臺的《重慶市碳排放權交易管理辦法（試行）》無責任條款設計，也尚未根據條例完成修改。

另一方面，碳排放報告涵蓋信息范圍較窄。目前，試點立法普遍對碳排放報告數據信息的完整性作了規定，《碳排放權交易管理暫行條例》第11條第2款也作了類似規定。實踐中，主要由國家碳市場主管部門發布的24個行業的溫室氣體核算方法與報告指南和試點省市的溫室氣體核算方法與報告指南，對碳排放報告的編制信息予以明確。盡管國家和試點的報告指南在計算方法、排放因子選取等方面存在些許差異，但在報告信息要求上差別并不大。從碳排放報告模板來看，碳排放報告通常僅涵蓋以下信息：其一，一般性描述，主要涉及控排企業的基本信息、文件版本號信息、排放情況說明、排放設施/活動清單；其二，監測系統的描述，包括碳監測計劃的變更信息、事先確定參數、監測參數；其三，碳排放量計算，涵蓋能源直接碳排放（包括固定燃燒源排放和服務于生產的移動排放源排放）、工藝過程碳排放、能源間接碳排放、生物質使用排放及總排放量。此外，與碳排放報告相關的補充資料、說明資料需附報告后。但是，這些信息并未明確區分具體情形下的信息要求，如在使用燃料、質量守恒方法、連續排放監測、后備方法等不同情形下，應該有哪些相應的信息要求卻是不明確的，碳排放報告信息范圍尚有待拓展。

2.控排企業碳排放報告制度的民主理性缺失

第一，碳市場主管部門與控排企業間無法進行協商互動。上述立法主要課以控排企業碳排放報告的義務、責任和賦予碳市場主管部門監督、管理的權力③。顯然，這些規定具有濃重的環境行政管制色彩，勢必造成碳市場主管部門與控排企業間關系的緊張。這是因為報告活動本身會增加企業的成本，甚至一些新納入企業不了解碳排放報告，缺乏作為報告前提的碳監測條件，那么不進行充分的協商溝通而一味強制企業進行碳排放報告制度，實施效果往往欠佳，甚至會引致一些行政糾紛。鑒于此，未來的碳排放報告制度設計需要破除這一通，以實現碳市場主管部門與控排企業間的互動，增強報告這一規制工具的實效。第二，公眾監督碳排放報告行為缺乏充分的法律依據。碳排放報告過程可能會出現虛報、瞞報、拒報等行為。雖然上述部分立法已經將碳排放報告過程中的上述行為納入碳市場主管部門監管的范圍，但是主管部門的監管也存在失靈的問題，如碳市場主管部門自身不具備相應的技術手段來核實控排企業的報告數據信息是否真實、可靠、完整，而委托或指定核查機構又需要付出更多的時間、金錢等成本。顯然，社會監督不失為一種成本低廉且能彌補主管部門失靈病的必要方式。然而，除天津和深圳試點立法明確規定了公眾對碳排放報告的社會監督外，上述國家立法和其他試點立法卻未充分賦予公眾監督的權利。即便《碳排放權交易管理暫行條例》第11條第3款要求向社會公開碳排放報告的有關信息，也僅保證了公眾的知情權，不足以實現公眾對碳排放報告行為的監督。

所謂真實性原則是指控排企業的碳排放報告中的信息應是客觀存在的、具有一致性。其一，客觀存在。碳排放報告不應該包含重大錯誤，在信息的選擇和表達上要保持中立，報告結果能夠真實地反映控排企業的實際情況。其二，一致性。碳排放報告中涉及的監測方法和數據設置應保證不同時段之間的可比性，并且須保持報告數據準確的一致性，即當存在能夠提高溫室氣體排放監測的準確性方法時，碳排放報告應保持及時更新與調整。另外，需要注意的是，真實性原則的客觀存在、一致性特點蘊含著準確性之意，所以不宜把準確性單獨作為一項構建原則。

四、中國控排企業碳排放報告制度的重構 2.完整性原則

作為首部碳市場行政法規的《碳排放權交易管理暫行條例》為國家碳市場運行管理提供了更高位階的法律依據，特別是強化了碳排放數據質量監管，明確了碳排放數據造假者的法律責任。但是，該條例受制于環境管制理念，使控排企業碳排放報告制度的科學理性、民主理性均存在不足。相較環境管制理念，合作規制理念具有規制主體的多元性、規制客體的公共行政事務性、規制內容的多元主體權利義務配置、規制責任的多元主體分擔、規制信息的雙向傳遞與分享及規制過程的全程性等優勢。未來《碳排放權交易管理暫行條例》修改時，要擺脫環境管制理念的束縛，應以熔鑄了科學理性與民主理性的合作規制理念為指引去重構碳排放報告制度。

（一）控排企業碳排放報告制度重構的原則

1.真實性原則

碳排放數據質量是碳排放權交易體系的基礎，若縱容控排企業對碳排放報告數據弄虛作假，國家的溫室氣體總量控制目標設定、配額分配方案確定、碳核查開展以及配額清繳等工作均會受到不同程度的影響。鑒于此，構建控排企業碳排放報告制度應該把真實性原則作為基本遵循。

即便控排企業提供的碳排放報告信息是客觀、準確的，但若存在信息遺漏或殘缺等不完整或不完備的現象，同樣會影響政府的碳市場決策，也會增加核查、履約等工作的難度。換言之，碳排放報告信息（尤其是碳排放量數據）的真實、完整是碳市場有效規范運行的生命線③。是故，構建控排企業碳排放報告制度還應該遵循完整性原則，即控排企業的碳排放報告中的信息應是全面而完備的。該原則要求，一般性描述部分應盡可能反映企業的基本信息、生產信息等內容；碳監測系統描述部分應涵蓋滿足監測條件的所有排放設施，以及涉及所有溫室氣體排放的全部燃料燃燒排放和工業過程排放；碳排放量計算部分應完整計算邊界內所有過程的碳排放量，不應有任何遺漏。

3.規范性原則

自前，國家碳市場已由試點碳市場階段發展至國家碳市場階段，相應的國家碳市場法律制度建設應在試點立法經驗的基礎上走向規范化。碳排放報告制度作為一項核心制度，其構建還要遵循規范性原則。該原則是指碳排放報告制度應有統一、明確的實體和程序內容安排。具體來講，實體內容方面，應拓展碳排放報告的信息范圍，明確碳排放報告的編制、委托核查和提交審定中有關主體的權力（利）和義務，明確控排企業、碳市場主管部門和公眾等主體的法律責任。程序內容方面，首先，應明確碳排放報告的編制程序，如獲取數據資料一量化實際碳排放量一擬定報告初稿；其次，還應明確碳排放報告的委托核查程序，如選擇核查機構一簽署委托協議一配額核查；最后，需要明確碳排放報告的提交審定程序，如報告采取何種方式、形式上報至省級碳市場主管部門。

（二）控排企業碳排放報告制度重構的法制路徑

鑒于碳排放報告制度的重要性，立法總體思路上可考慮在將來的《應對氣候變化法》“碳市場管理”一章或者《生態環境法典》“綠色低碳發展編”中確立碳排放報告制度，如可表述為“碳市場主管部門應加強對控排企業碳排放報告行為的管理，國家鼓勵公眾對控排企業的碳排放報告行為進行監督”。從務實的角度看，在《碳排放權交易管理條例》修改時對此作出具體規定更為可行。

1.控排企業碳排放報告制度的實體設計

（1）拓展碳排放報告的信息范圍。目前，試點碳排放報告的信息范圍間存在差異，相較歐盟其信息范圍更顯得簡單、粗糙，難以滿足復雜多變的實踐活動。據此，可根據歐盟經驗把現有的碳排放報告信息范圍予以適度拓展。譬如，一般性描述部分應增加控排企業主要數據的說明，如主要產品、產能、產量、產值等信息的說明；監測系統描述部分應增加測量方式真實性的信息和不確定性的說明；碳排放量計算部分應詳細區分使用燃料、質量守恒方法、連續排放監測等不同情況下的碳排放量，還應包括選用變量發生永久或暫時變化的說明、采用后備方法時各參數的代理數據等。盡管這些內容應由具體的配套規定加以規定，但條例中應明確國家碳市場主管部門調整碳排放報告內容的職責。那么，《碳排放權交易管理暫行條例》第11條應增加1款置于本條首，可表述為“國務院碳交易主管部門負責完善碳排放報告的內容要求”。

（2）明確碳排放報告規制中多元主體的權力（利）義務。碳排放報告規制中的不同主體的權力（利）義務配置應區分不同的環節。

首先，碳排放報告編制階段。實踐中編制碳排放報告被認為是控排企業的事情，而與其他主體無涉，這種缺乏監管、監督的報告編制活動易產生報告編制質量問題。要解決這一問題，需要明確相關主體在碳排放報告編制過程的權力（利）和義務。譬如，立法上應規定國家碳市場主管部門享有制定碳排放報告內容要求和格式范本、督促控排企業編制碳排放報告等權力，同時對控排企業負有提供統一、明確的報告內容要求和格式范本并作出說明的義務；控排企業享有獲取碳排放報告編制內容和格式范本、就相關疑問要求主管部門及時作出答復的權利，同時負有依照規定完成碳排放報告編制的義務；公眾享有對主管部門制定碳排放報告編制依據、督促控排企業編制碳排放報告和控排企業編制碳排放報告等行為進行監督的權利，同時負有提供相關違法事實、線索和證據的義務。

其次，碳排放報告委托核查階段。目前，碳排放報告的委托核查主要是由碳市場主管部門以購買服務的形式進行委托，在這一過程中也應該明確相關主體的權利（力）、義務。具體來說，應明確規定碳市場主管部門享有自主選擇、委托符合核查資質要求的核查機構的權力，同時負有對所選擇核查機構向社會作出說明的義務；控排企業對主管部門選擇核查機構享有監督的權利，并負有配合核查機構核查的義務；公眾對委托核查行為、碳市場主管部門的監管行為等進行監督的權利，并負有提供相關違法事實、線索和證據的義務，公眾參與可以起到輔助碳市場監管、促進交易公平的作用。

最后，碳排放報告提交審定階段。該階段不應僅規定控排企業向碳市場主管部門提交碳排放報告和核查報告的義務，整個過程也應受到制約與監督。立法上應規定：控排企業享有就如何提交碳排放報告向所在地省級碳市場主管部門咨詢并獲得明確答復的權利，同時負有按照要求向主管部門提交碳排放報告的義務；省級碳市場主管部門享有對控排企業提供的碳排放報告進行形式和實質審查的義務，對于不符合報告要求的碳排放報告負有向控排企業作出解釋、說明的義務，以便其現場更改或者補充信息后再次提交；公眾有對控排企業的報告行為和主管部門的審查行為進行監督的權利，發現違法行為時享有向有關部門進行檢舉和控告的權利，并負有證明違法事實存在等義務。

（3）明確碳排放報告中不同主體的法律責任。當下的碳排放報告責任設置突出強調控排企業的報告責任，而不重視碳市場主管部門的監管責任，更忽視了公眾監督的責任，這顯然違反權義責相統一的法理。因此，應在合作規制理念下重構碳排放報告中多元主體的責任分擔機制。既然控排企業、碳市場主管部門和公眾等主體在碳排放報告諸階段均享有一定權力（利）負有一定義務，那么當這些主體違法行使權力（利）、不履行有關義務時就需要承擔一定的法律責任。鑒于試點碳市場和國家碳市場階段碳排放報告法律責任部分的弊病，可作如下重構。

其一，統一控排企業的碳排放報告法律責任。根據《行政處罰法》第13、14條規定，若已有法律和法規對行政處罰的行為、種類和幅度作出規定，那么部門規章、省級人民政府規章和較大市人民政府規章只能在此范圍內細化規定；若尚未有法律和法規規定的，上述行政規章僅可設定警告或一定數額罰款。另外，該法第11條第1款規定，行政法規有權設定除限制人身自由外其他類型的行政處罰。長期以來，由于國內尚未有法律、行政法規對控排企業違反碳排放報告義務的行為作出規定，以致上述部門規章、地方政府規章僅能設定有限的行政處罰類型。新近出臺的《碳排放權交易管理暫行條例》針對碳排放報告相關行為，也僅在第21、22、23條規定了罰款、責令停產整治、沒收違法所得、取消檢驗檢測資質、限制從業五種行政處罰類型，并沒有綜合考慮警告、通報批評、暫扣許可證件、降低資質等級等其他處罰類型，顯然難以更科學、合理地規制社會危害程度不同的控排企業的報告行為。因此，未來該條例修改時，法律責任部分可以在設定行政處罰的權限內納入有關的行政處罰類型，以適用于不同的違法情形。

其二，明確碳市場主管部門的法律責任。既然碳市場主管部門享有監督控排企業在碳排放報告的編制、委托核查和提交審定中的有關行為的權力，那么為防止其出現權力尋租、濫用現象，也應該有明確的相應的責任設置。尤其要明確碳市場主管部門在上述環節中的法律責任，確保其依法行政。《碳排放權交易管理暫行條例》第4條雖可理解為把碳排放報告等碳交易相關活動納入國家、省級碳市場主管部門監管范圍，但是，第19、20條僅抽象規定了生態環境主管部門、其他相關部門及其工作人員違反職責時的行政處分、行政處罰責任，具體違法行為不夠明確。解決方案可在該條例修改時采用抽象 + 列舉的方式予以明確。

其三，明確公眾監督的法律責任。同樣，公眾享有上述監督權的同時，也應當遵守《保密法》《環境保護法》等法律中關于國家秘密、商業秘密和個人隱私保護的規定，否則應依法承擔相應的行政處罰、民事賠償和刑事責任。鑒于此，《碳排放權交易管理暫行條例》責任部分應增加關于公眾、專家等主體監督責任的條款，可表述為“公眾、專家等主體在下列監督活動中泄露國家秘密、商業秘密和他人隱私的應依法承擔相應的責任。（一）控排企業的碳監測計劃編制、備案、實施和變更，碳排放報告編制、委托核查和提交審定等活動；（二）碳市場主管部門對碳監測計劃、碳排放報告等監管活動。”

2.控排企業碳排放報告制度的程序設計

碳排放報告制度的程序要求，應體現在碳排放報告的編制、核查、審定三個環節。對此，《碳排放權交易管理暫行條例》應作出專門規定。

第一，碳排放報告的編制。該階段控排企業應按照碳市場主管部門提供的碳排放報告模板中所載信息要求，來獲取數據資料、量化實際排放量、匯總并擬定報告初稿。首先，獲取數據信息。數據資料獲取是編制程序的首要步驟，也是控排企業參與碳排放交易的前提，亦可反映企業是否具備監控實際碳排放并進行報告的能力。控排企業收集數據資料時不能遺漏組織邊界內的任何排放源的任何數據。獲取數據資料后，控排企業須對獲取的不同年度、不同來源的數據資料進行整理、復查、核實、比對以控制數據質量，為實際排放量的量化做準備。其次，量化實際排放量。實際排放量的計算要科學嚴謹，其計算須遵照科學的量化流程：第一步界定邊界。邊界包括控排企業的溫室氣體排放邊界和基準年，排放邊界由組織邊界和運行邊界構成，前者確定量化的實體范圍和相關內容，后者則是明確組織邊界內的排放源；基準年是碳排放報告所要求報告的年份，選擇須具有代表性和可比性。第二步確定排放因子。國家和地方的溫室氣體核查與報告指南通常采用排放因子法計算排放量，排放因子是由統計計算得出并由國家碳交易主管部門發布，其可降低排放結果計算的不確定性。第三步計算排放量。控排企業可通過活動數據與排放因子的乘積得出實際排放量。最后，匯總并擬定報告初稿。量化結果是多而分散的，需要根據碳排放報告模板規定的格式，逐一整理匯總，匯總后還要附上相關的計算方法、說明資料等，初稿基本形成，然后將報告初稿提交企業審議以決定是否可以提交委托核查。整個報告編制過程，控排企業均可就任何報告編制問題與省級碳市場主管部門溝通，以確保質量。據此分析，《碳排放權交易管理暫行條例》應設有專門條款，規定“控排企業應根據要求，進行數據資料收集、實際碳排量量化和初稿擬定以完成碳排放報告初稿編制”。

第二，碳排放報告的委托核查。核查是第三方核查機構對碳排放報告中排放數據和信息的真實性、可信性和準確性的處理。控排企業編制完成碳排放報告后，通常由所在地省級碳市場主管部門以購買服務的方式委托核查機構核查。委托核查也應遵循一定的要求：首先，選擇核查機構。

核查機構推薦名單一般經“公開征集一自主申報一專家評審一公示\"程序產生。但試點以來，國內核查機構管理比較混亂，國家碳交易主管部門和省級碳交易主管部門均有推薦權，且評審標準不一，主觀性較強，核查機構核查能力也參差不齊。《碳排放權交易管理暫行條例》已認識到核查工作的重要性，將全國碳排放權交易及相關活動的技術規范制定權統一到生態環境部。鑒于此，省級碳市場主管部門可按照核查技術規范要求，綜合注冊資本、軟硬件設施、專業人員配備等因素選定核查機構。其次，簽署委托協議。核查機構選定后，省級碳市場主管部門須安排內設法規部門起草委托核查合同，合同起草完成后交第三方核查審查，若核查機構有異議，雙方可協商處理，若無異議則簽署書面協議并加蓋雙方單位公章。簽署協議后，核查機構須成立核查工作組，制訂詳盡的核查計劃并提交給控排企業。再次，配合核查。核查以書面核查為主，現場核查為輔。書面核查是對碳排放報告中活動數據收集標準采用、數據測量方法選用、數據的一致性、保存記錄的完整性、排放因子的選用、總量化結果的正確性等進行的檢查與核實③。現場核查是核查組的工作人員深入企業，實地了解監測設備運行、歷史排放數據存檔等情況，以此幫助核查人員判斷碳排放報告信息的真實性、準確性、完整性。若核查人員對碳排放報告相關信息存疑，控排企業接到核查機構通知后應根據要求及時提供相關數據信息或作詳細說明，有現場核查必要時，控排企業應及時允許核查人員進入控排企業調查。核查機構最后根據核查結果出具相應的核查報告，由控排企業將核查報告與碳排放報告層報省級碳交易主管部門審定。同樣，在碳排放報告委托核查中，控排企業與核查機構、主管部門就核查要求、形式、時間等進行溝通，以確保核查工作按期完成。基于此，《碳排放權交易管理暫行條例》應明確規定，在控排企業完成報告初稿經企業內部審核通過后，由省級碳市場主管部門確定核查機構、簽署委托核查協議后對碳排放報告進行核查。

第三，碳排放報告的提交審定。碳排放報告的提交程序較為簡單。一般來說，碳排放報告先經第三方核查機構核查通過，然后按照法定形式要求報企業注冊地的市級發展和改革委員會，該市級發展和改革委員會匯總本轄區內的控排企業和其他單位的碳排放報告后，報省級發展和改革委員會審定。控排企業提交的報告應符合法定形式和格式上的要求：首先，提交形式。國外碳交易管理立法和國內試點碳交易管理立法普遍要求，控排企業須提交書面和電子版形式的碳排放報告，電子版碳排放報告要按照官方碳排放報告模板逐項填寫完整，然后上傳至官方的溫室氣體報告系統供審核，紙質版碳排放報告須按照官方份額數量要求提供，在加蓋控排企業公章后層報省級碳交易主管部門審定。其次，一并提交。碳排放報告要與核查報告一并提交省級碳交易主管部門審定。省級碳交易主管部門結合兩個報告來確認控排企業的年度實際碳排放量，并以此作為本年度履約和下年度配額分配的依據。因此，控排企業須同時提交這兩個報告，對報告的提交形式、方式等問題可向碳市場主管部門進行咨詢，后者應及時作出準確的回復。鑒于此，《碳排放權交易管理暫行條例》還應明確規定，核查機構出具核查報告后，企業應根據要求將碳排放報告和核查報告一并層報省級碳市場主管部門審定。

五、結語：走向科學合理的控排企業碳排放報告法制之途

隨著“兩省五市”試點碳市場向國家碳市場建設的邁進，碳市場專門立法由各試點結合本地實際的分散立法走向國家統一立法。在統一立法推進過程中，曾長期存在地方碳排放報告制度規定不一、部門規定難以統領地方試點立法等問題，實踐中甚至出現了一批因控排企業、核查機構、檢驗檢測機構等主體碳排放報告數據造假而被訴諸法院的案例。數據造假無疑會影響碳市場機制運行的有效性，也會因不正當競爭而損及其他市場主體的合法權益。為統一碳排放數據報告制度、嚴格規范碳排放報告及相關行為，國家先后出臺了兩部部門規章和首部行政法規。但是，這些立法受傳統環境行政管制理念的束縛，在碳排放報告制度的設計上存在科學理性、民主理性兩方面的不足，可操作性、實施效果也因此具有不確定性。對此，《碳排放權交易管理暫行條例》可以在借鑒歐盟立法經驗的基礎上，同時兼顧制度的科學與民主面向，重塑碳排放報告制度，以助力國家碳市場建設、“雙碳”目標的實現。

責任編輯 楊幸