鄉村治理現代化進程中創新 “三治結合”的路徑研究

自黨的十九大提出加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合（即“三治結合”）的鄉村治理體系以來，隨著鄉村振興的全面推進，我國鄉村社會經歷了巨大變化，改革已由局部探索、破冰突圍向系統集成、全面深化轉變。目前，在大城市近郊區域的廣大鄉村，得益于較早開始的城鄉統籌發展改革、城鄉一體化發展和新型城鎮化進程，其鄉村集體經濟發展勢頭較好，基礎扎實，在鄉村治理現代化方面也取得了較好的成果，但在全國較大范圍內的鄉村，依然存在著諸多治理困境。面對新形勢、新要求，在進一步全面深化改革的背景下，不斷提升鄉村治理現代化能力，為鄉村全面振興提供現代化的治理體系支撐，需深入探究、闡釋和創新“三治結合”的治理方式。

一、文獻回顧

自黨的十九大之后，學術界對“三治結合”的現代化鄉村治理體系的理論研究全面鋪開。從實踐來看，“三治結合”的鄉村治理體系起源于2013年在浙江省桐鄉市推廣的基層社會治理創新路子，圍繞村民自治、強化德治引領和法治保障，解決基層治理中的難題。從其理論基礎看，鄧大才認為，傳統的鄉土社會秩序依靠禮治，禮是社會成員的行為規范，但也存在一定程度上的法治和自治，即費孝通在《鄉土中國》中所說的“同意的權力”（法治和自治）和“長老的權力（教化性的權力）”（德治）?；趪抑卫憩F代化理論，鄉村振興戰略提出“治理有效”目標，要求以“三治結合”重構基層治理體系。從三者體系結構看，侯宏偉指出，“三治結合”的現代化鄉村治理體系是“個體-結構-環境”為多主體嵌入式的共同治理機制。從三者之間關系看，郁建興認為，自治、德治、法治三者是相互作用、相互補充的有機整體。從各地實踐看，浙江紹興“三事分議”議事協商機制、湖南耒陽“灣村明白人”參與治理、四川德陽“定向議事會議制度”、成都崇州“一核三治、共建共治共享”“多村合一”治理機制等都體現了鄉村治理現代化的實際成效。與此同時，也有學者分析了“三治結合”存在的共性困境，如行政化干預擠壓自治空間，村委會“過度行政依賴”，重“三治分離”輕“結合”的制度失焦。面對治理困境，學者從黨建引領協同機制、依據鄉村類型（聚合型/離散型）差異化配置“三治”權重的制度構建方面，從激活社會資本等內生資源和數字鄉村治理技術適配性改造的動力激活方面，從文化整合等維度提出“三治結合”的路徑創新。

“三治結合”作為新時代鄉村治理的主要方式，為推動鄉村治理現代化提供了理論和實踐指導。目前的研究在系統和宏觀層面已有較為豐富的成果，但也存在一定的細節性局限。在創新“三治結合”方式上，既需超越傳統人本位和經濟本位的陷阱，更要通過制度創新、人才賦能與精神重塑，實現鄉村善治。

二、鄉村治理現代化的形成與發展簡述

鄉村治理作為國家治理體系中的最基層組成部分，是針對鄉村社會發展變遷過程中涉及的經濟、政治、文化、法治、民生、生態等各方面實際情況的綜合治理。在傳統的鄉村社會治理中，宗法制度作為鄉村社會的內部力量，依靠族權對個體進行約束，維持著鄉村社會的內部秩序。鄉村經濟也主要依賴于農業生產，伴隨著簡單的手工業和商業經濟。倫理道德和鄉紳治理相結合的方式是傳統鄉村社會治理的形式。行為準則、價值觀念、村規民約、民俗信仰構成了凝聚鄉村社會的精神力量和道德支撐，鄉紳作為鄉村社會的精英階層，通過道德威望和影響力，對鄉村社會進行治理和引領。

傳統鄉村社會治理模式將村民之間的歸屬感和認同感緊密聯系在一起，公共事務的處理也較強地體現了集體意志和共同利益，傳統倫理道德等價值觀念根植于村民的日常生活，形成了村民、土地、自然與社會文化融為一體的鄉村共同體。隨著近代現代化建設的推進，經濟生產、意識形態隨著時代的變化而變化，鄉土社會生活的人不斷“出走”，舊的村落、社區單元逐步從內向外瓦解，傳統農業社會的生產生活方式已經不再適應新的思想、新的行為模式。

新中國成立后，在較長一段時間的發展實踐中，鄉村社會治理以政社合一的形式存在，鄉鎮政權和人民公社等基層治理組織主要按照政治領導和計劃經濟社會的模式對鄉村社會進行管理。改革開放后，隨著家庭聯產承包責任制的推行以及人民公社體制的廢除，村民自治開始實施并在全國范圍內推廣，最終以法律的形式固定。在全球化和城市化的影響下，我國城市和鄉村的社會形態也發生了根本性變化。進人新時代，黨中央高度重視鄉村治理體系和治理能力現代化建設。黨的十九大提出加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。這一體系的提出正式確立了新時代我國鄉村治理的遵循方式和導向目標，也標志著中國鄉村治理進入了一個新的發展階段。

2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，從宏觀微觀各層面對鄉村治理作出了系統謀劃和具體指導。黨的二十屆三中全會指出，進一步全面深化改革的總目標是繼續完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?，F代化的鄉村治理體系，就是將我國鄉村社會發展實際置于現代化治理的視角下，尤其是在推進中國式現代化進程中，探索基層治理現代化的發展模式和路徑。可以說，鄉村治理現代化是國家治理現代化在基層的探索縮影。為滿足鄉村社會發展的多樣性現實需求，實現鄉村社會的有效治理，“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的多元主體共同參與現代鄉村社會治理的體制必須健全完善，也必然要求進一步創新完善自治、法治、德治相結合的治理方式。

三、鄉村治理現代化進程中“三治結合”面臨的實踐困境

目前，隨著鄉村振興戰略的全面推進，鄉村社會的物質生活水平有了較大提升，發展取得明顯成效。但在鄉村治理現代化過程中，在治理主體、機制和效果等方面仍存在一些困境。

（一）治理主體困境

隨著經濟社會發展模式的轉變，我國鄉村社會治理結構中的主體趨于多元化，主要包含基層鄉鎮黨委政府、村委、其他自治組織、村民（原住村民、新村民）、集體企業、市場類主體（鄉村建設項目的入駐方）等。鄉村治理面臨著多方主體在利益分配、公共事務話語權、決策權等方面的博弈，尤其在經濟相對發達的城市近郊鄉村，建設過程中會吸引較多的項目人駐，并隨著返鄉創業人才、新村民的加入，鄉村經濟業態逐漸增多，出現原住村民權益如何保護的問題。此外，新型城鎮化帶來的農業轉移人口市民化使農民身份發生轉變，但其原有的集體組織權益依然存在，農民一旦市民化，參與鄉村治理的積極性就會大幅降低，轉而尋求在新的生活空間中需要的更高品質的公共服務和公共事務治理的參與權。在新的居住社區中，鄉村社會開始具有規則化的現代性形態，呈現出一定的“脫域”特征。面對鄉村社會主體身份轉換變化帶來的鄉村體系重構，需要尋求創新鄉村社會現代化治理的方式。

從鄉鎮政府層面看，一定程度上存在職能履行不到位的問題。鄉鎮層級的政府公共服務供給能力低，導致鄉村社會治理缺乏基本保障?；鶎狱h委政府作為鄉村治理主體的重要領導角色，組織領導功能如果發揮不到位，極易導致其他主體間治理混亂現象的發生，在一定程度上制約了鄉村治理現代化水平的提升。尤其近年來，基層工作中自由裁量權愈發受到過程管理和全面問責體制的擠壓，進而在一定程度上影響了鄉村治理績效。部分基層政府、村級黨組織對鄉村工作的認識觀念停留在農業社會簡單的經濟模式和人情關系網中，有的甚至在一定程度上還存在著官僚主義傾向，忽視對村民的利益保護，缺乏現代性的管理理念。對村干部來說，其在鄉村公共事務治理過程中一直面臨著“權小、責大、事多”的境遇，在面臨問責制度嚴格、履責成本加大、權責失衡的狀態下，工作中難免出現形式主義、變通應付避責等消極履職方式。作為鄉村治理體系中的重要主體之一，基層黨組織，尤其是鄉鎮層級黨委政府、村委會干部的領頭羊作用如何更有力發揮，創新帶動鄉村治理現代化，是破解主體困境的一個重要內容。

從村民層面看，鄉村地區普遍面臨人才外流的問題，大量有知識、有技能的青壯年勞動力流向城市，導致鄉村基層治理本土人才短缺、缺乏高素質的人才支撐，難以適應新時代鄉村治理現代化的人才要求。此外，鄉村地區對人才的吸引力不足，缺乏有效的人才引進和培養機制。在“屬地管理”制度下，對于大部分地區的鄉村，人才流失導致“無能人治理”的現象較為普遍。留在村中的村民普遍年齡較大、文化程度較低，對鄉村公共事務參與度不高，導致鄉村自治機制的作用也難以充分發揮。例如，在成都市，各地村民議事會制度早已建立，并在較大范圍內產生過較大影響，對鄉村治理現代化也起到了非常積極的作用，但長期來看，有的流于形式，隨著外出村民越來越多，這些村民無法參與到鄉村治理的決策過程中來。

（二）治理機制困境

近年來，鄉村治理已形成了黨建引領的基本格局，也制定了涵蓋基層黨建、基礎保障等各個方面的制度體系，但現有制度存在一定的碎片化，缺乏統一規劃和有機整合，如村民自治機制、合作治理機制等尚未形成完整的體系，導致鄉村治理的規范化、統籌化程度相對較低。鄉村治理法治化水平有待提高，部分鄉鎮、村委干部法治理念不強，依法辦事的自覺性尚未形成。在處理矛盾糾紛時，“人治”思維和行為仍然存在，權力的監督和制約機制軟化，法治權威弱化。例如，在村級公共事務運行、鄉風文明建設、糾紛調處等方面，依然是人情化的因素較重。此外，鄉村治理的行政化傾向明顯。在一些地區，鄉鎮政府與上級政府職能部門存在職責范圍界定不清、管理體制不順的問題，導致村委會主要依靠行政資源開展工作，行政化傾向較為嚴重。

（三）治理結果困境

一是治理效果不顯著?，F有制度在普遍的公共事務問題上，如議事制度、村容村貌等方面取得了較為明顯的成效，但在一些關鍵領域和關鍵環節上，如基礎設施建設、公共服務供給、村集體經濟利益分配等方面，治理效果仍然有待提升。二是公共服務不均衡。在推進鄉村治理現代化的過程中，仍然面臨著城鄉發展不平衡的問題。城鄉空間協同不足、城鄉要素雙向流動不足、城鄉產業融合互動不足等問題仍然存在，制約了鄉村治理現代化的全面推進。由于鄉村經濟基礎相對薄弱，財政投入有限，導致基礎設施建設滯后，公共服務水平不高，影響了村民的生活質量和鄉村產業發展。三是文化建設滯后。在較為偏遠和經濟落后地區的鄉村，普遍缺乏積極健康的文化氛圍。一些不良文化現象，如賭博、迷信等行為在農村滋生蔓延。

四、鄉村治理現代化進程中“三治結合”的路徑創新

為了破解上述這些困境，需要進一步創新完善優化“三治結合”的鄉村治理方式，均衡各治理主體間利益，構建“經濟型能人”和“正義型好人”協調搭配的自治模式，最大限度釋放鄉村自治的空間和能量，以治理機制的制度化推動鄉村治理法治化，以治理結果的善治化為導向重塑鄉村德治風貌，形成自治、法治和德治的強大合力，保證鄉村社會穩定有序推進現代化進程。

（一）以治理主體的均衡化釋放鄉村自治空間

各治理主體在具體鄉村建設事務中扮演不同的角色，如何在工作中協同共進、取長補短、形成合力，達到鄉村有效治理是需要長期磨合的一個過程。達到治理主體間的有效整合，需在基層黨組織的全面領導下，統籌安排各方，明確各主體的權責界限，明確其在具體事務中的權利和應當承擔的職責、義務，平衡各方利益，有效調動村民自主力量和社會資源，最大限度地釋放自治空間，以問題意識倒逼基層黨組織、政府機構加強管理改革，構建良性循環的治理格局，進一步激發鄉村發展動力，使鄉村治理更為有序、充滿生機活力。村民自治作為基層民主實踐的一種方式，應當由社會自主力量（村民自身力量）在自我組織下陽光運行，構建由“經濟型能人”和“正義型好人”協調搭配的自治模式，切實保障村民權益。

調研發現，無論是村委會還是村級經濟合作社組織，其管理人員的組成都有村“兩委”人員，真正參與管理的村民很少，且大多數沒有實際的管理權，鄉村內各種自治組織又陷入一種“被領導管理”的困境中。在管理體制中，領袖的作用是必不可少的。調研發現，鄉村自治組織的帶頭人大多是“經濟型能人”或“正義型好人”，在這樣的組織中，其自治性要遠遠高于其他類型的合作社組織。與傳統的鄉村治理精英不同，“經濟型能人”更多地表現出其鮮明的經濟創造能力，在農村新興崛起的這一類人具有特殊的社會影響力，他們甚至有高于村委干部的威望，能夠主持村莊的公共事務，并且能夠為農村的發展帶來明顯效益。另外，較強的社交能力、快速學習網絡技能、利用網絡平臺參與社會活動能力也是其主要特點，他們能夠通過與鄉村以外的社會力量結合，搭建鄉村產業發展網絡，為鄉村經濟發展創造更大的平臺。而“正義型好人”是從政治素養層面來衡量組織管理者的正義感、責任和擔當。一個運轉良好的組織必然有一個高效的管理機制，而盡責是高效的管理機制的必要條件。“盡責式治理”對縣、鄉、村等治理主體的前瞻性治理能力具有較高要求，鄉村組織需要突破傳統治理模式中“唯上回應”的框架，充分發揮自主性，靈活創新治理機制，提高鄉村干部在鄉村治理行動中的適應能力和應變能力，開展回應性和前瞻性治理。盡責治理中，“正義型好人”作為管理者的作用主要在于執行、監督權力運行的合法性與正當性，確保各項工作有效地持續運轉。

（二）以治理機制的制度化推動鄉村治理法治化

“現代化”除了物質層面，還有制度層面和價值層面的體現。無論是國家治理還是基層社會治理，其現代化體系的構建和能力的提升，都包含一個非常重要的衡量指標，即法治。從現代社會發展的普遍規律看，越是高度發達的社會，人民法治素質和意識越高，依法治理的理念就會越深融入現代生活。鄉村治理法治化必須依靠完善的制度機制，這是人民美好日常生活的基礎制度規則，并由生活在其中的人遵循執行。

鄉村社會在很大程度上依然保存著依據人倫與道德原則相處的人際關系往來，強調宗族、鄰里間的互幫互助，以此解決大部分矛盾問題。但現代社會人與物的欲望關系在慢慢改變人與人之間的利益關系，不僅削弱了上述人際關系基礎，更為顯著的是不少村民會越過道德底線甚至法律的限制獲得更多財富，越是在利益顯著的地方，這種現象愈發明顯。因此，鄉村治理法治化的深入推進迫在眉睫。一是系統制訂鄉村整體發展方案，明確鄉村建設重要事項，在具體的鄉村建設項目中細化完善鄉村建設指標，按階段分步驟依照既定計劃實施。二是在具體鄉村治理事務中，形成固定的協商議事機制，公共事務的推進嚴格按照議事協商流程民主決策、實施、監督、反饋、改進。三是依據時代變化及時修訂完善鄉村治理涉及的法律法規，尤其是在公共服務和民生保障方面形成一套健全完備的法律和法律服務體系，在處理村級事務矛盾糾紛時嚴格遵守實施。四是由上級政府部門或依靠社會組織力量引進法律人才，定期開展普法活動，提升鄉村建設各參與主體的法律素養和法律知識水平。

（三）以治理結果的善治化為導向重塑鄉村德治風貌

傳統的禮治不僅是國家上層政治理想形態的依據，更是基層鄉村社會的治理之道。法安天下，德潤人心。相比理性、強制的法律規制，以“禮”為核心的德治是更軟性的間接治理，也是最基礎的治理。當下的鄉村治理實踐中，村民存在對心“善”者“為民做主”的期望，或多或少留存了依“禮”治世的道理。首先，重塑以“禮”為核心的鄉村德治風貌，需要強調人倫精神的基本原則，即人與人之間的相處之道。培育健康向上的鄉村社會風氣，如從個人價值觀、家庭責任義務、性別觀念、世界觀、對社會貢獻度等各方面提升村民的認知水平和道德觀念。其次，重視傳統鄉土民俗活動中的有益成分并對其進行創造性轉化和創新性發展，用傳統的力量凝聚民心，提振精氣神。鄉村振興，既要塑形，也要鑄魂，要形成文明鄉風、良好家風、淳樸民風，煥發文明新氣象。最后，重視培育高素質新型農村人才，以熱愛和致力于鄉村事業建設為依托，發揮示范表率作用。尤其對封建迷信、懶散攀比、毒賭違法犯罪等行為要帶頭抵制，組織積極向上的文化活動，提升以文化人的影響力和感染力，帶動全體村民行動起來，推動鄉村善治。

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（作者單位：中共成都市委黨校，成都行政學院學報編輯部）