鄉村治理能力提升的路徑研究

全面推進鄉村振興，治理有效是基礎，是根基，更是抓手，必須加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化。臨沂市是農業大市、人口大市，鄉村人口約495萬人，常年外出務工人口約240萬，村莊類型多，村情復雜，鄉村治理任務繁重。近年來，臨沂市把加強和改進鄉村治理作為打造鄉村振興齊魯樣板的重要內容，堅持因地制宜、開拓創新，不斷健全完善鄉村治理體系，豐富治理方式，努力提升鄉村治理水平，有效促進了鄉村善治。

一、臨沂市鄉村治理基本情況

臨沂市地處山東省東南部，轄3區9縣、3個開發區，鎮街156個，農村行政村3702個，在山東省面積最大、人口最多。2019年以來，臨沂市大力弘揚沂蒙精神，以“黨群同心”為統領，大抓基層、打牢基礎、鞏固基本，唱響《美麗鄉村條例》《健康鄉村條例》《法治鄉村條例》《文明鄉村條例》鄉村治理“四部曲”，突出鄉村治理6個方面、20項重點任務，建強體系，提升能力，走黨建引領下的自治、法治、德治“三治融合”鄉村善治之路。目前，全市共有村集體經濟組織9500個，紅白理事會、“五老會”、道德評議會、村民說事議事會等自發性群眾社會組織1845個。1個鄉鎮、14個村被評為全國鄉村治理示范村鎮，150個鄉鎮、500個村被評為市級鄉村治理示范村鎮。費縣成為全國鄉村治理體系建設試點示范縣，羅莊區成為全國鄉村治理體系和治理能力現代化建設試驗區，均已通過改革驗收。

二、臨沂市鄉村治理工作措施及成效

（一）建立健全黨建引領鄉村治理體系，構建鄉村治理共同體

不斷夯實村黨組織戰斗堡壘。緊盯村黨組織書記“關鍵少數”，實施“頭雁工程”“后進班子百村攻堅”三年行動，村黨組織書記實現學歷升年齡降，累計整頓300多個后進班子，村黨組織軟弱渙散發生率持續下降。開展“黨員同做一件事”活動、“由事看表現，紅黃榜上見”黨員分類記實管理，引導黨員作用發揮。完善基層群眾自治制度。修訂完善村規民約，出臺規范“四議兩公開”、“三務”公開的意見，建立村黨組織、村民委員會職責任務清單，探索重大事項預警談話、鄉鎮干部到會指導、組織部門跟蹤督查機制。深化農村集體產權制度改革。臨沂市于2016年10月啟動農村集體產權制度改革試點，經過兩輪試點，在全市全面推開，2019年底基本完成改革，9000余個村成立村（股份）經濟合作社，并登記領取法人登記證書。

（二）基本建成網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，夯實鄉村治理基礎

成立市委書記任組長、政法委書記任副組長，成員涵蓋20個部門單位的全市黨建引領網格化工作領導小組。堅持黨建引領網格化工作，網格黨組織覆蓋率達到 100% ，按照“就近就便、規模適度、有利治理、有效服務”原則，以村莊胡同、街巷等為界限，每10＼～30戶為一個單元，在村黨組織下劃出黨建基礎網格，推選胡同長，讓胡同里的人管胡同里的事，把胡同長“辦小事、報大事”和部門“解難題、辦實事”結合起來，打通聯系服務群眾“最后一米”。推動執法、民生保障、志愿服務力量進網格，統籌“小馬拉大車”專項整治，一體融合推進“網格賦能”與“基層減負”，做到“網格吹哨、部門報到”。

（三）發展新型農村集體經濟，充盈鄉村治理物質基礎

發展壯大集體經濟。實施“千村共富”行動、村黨組織領辦合作社提升行動，組建產業黨委，興辦共富工坊、強村公司，建設“好日子”示范片區，創新“鄉村振興合伙人”制度，發展村企合作。強化農村集體“三資”監管。自2022年起，連續三年開展農村集體“三資”方面的集中專項整治，建立專班，全面摸清集體“三資”底數現狀，通過村居自查、群眾舉報、信訪、“12345”熱線等多渠道收集問題線索，建立整改銷號臺賬，對排查出的問題及時糾偏糾錯、嚴肅處理。自2021年起，累計支持98個鎮街創新推進農村財務管理規范化、財務公開制度化、村財鎮管電算化、審批管理便民化。部分試點鎮街建立高規格的數字化村級財務檔案室，實現財務檔案的電子化管理，對換屆后村級財務全面、真實、準確交接發揮重要作用。部分鎮街探索“一網通辦、分級授權、分線操作、平臺集成”管理模式，在行政村安裝智能公章系統，對蓋章內容自動掃描上傳，實現云端審批，用印記錄實時上傳云平臺并永久保存，既方便群眾用印章，也能預警和遏制村級債務新增。建設清廉村居。臨沂市2020 年試點、2022年全市鋪開，推進清廉村居建設。健全完備長效制度，建立“小微權力”清單，以“一事一圖一流程”明確權力主體、監督要點，推動干部“規范用權”，群眾“照單辦事”。突出數字賦能，建設臨沂市基層公權力大數據監督平臺，實現全市村級事務“一網公開、一網監管”，實施村級事務陽光工程，通過互聯網公開財務收支、經濟合同、“四議兩公開”等內容，村民足不出戶就可一覽村內大小事，打造銀農直連系統，對資金線上審批、撥付，實現非現金結算，防止資金“跑冒滴漏”。

（四）培育文明鄉風，探求鄉村善治之路

持續深化移風易俗。開展農村移風易俗突出問題綜合整治、惡俗婚鬧全鏈條防控。深化殯葬改革，打造沂水全民免費“惠民禮葬”改革品牌。推進婚俗改革，推廣中式婚禮、集體婚禮、文化婚禮，成立婚慶行業協會，將全市婚宴酒店、婚紗攝影、婚慶公司、婚介機構、婚車車隊等5類、760余家婚慶企業納入協會監管，建強紅白理事會服務隊伍。開展美德信用建設行動。156個鄉鎮全部建立美德積分評價清單，將村民參與鄉村建設、人居環境、家庭美德、移風易俗等方面的表現或貢獻納入積分范圍，由胡同長進行積分統計，經公示無異議后，村民可以用積分兌換日常生活用品，同時與個人評先樹優、福利待遇、信用建設等掛鉤；協調文旅、商務等部門豐富拓展“金融轉化、文化旅游、購物消費、先進典型”等應用場景，構建美德信用惠民生活圈。豐富農民文化生活。鎮街綜合文化站、行政村（社區）綜合文化服務中心實現全覆蓋，深入開展“一村一年一場戲”“送公益電影下鄉”文化惠民演出，連續舉辦廣場文化藝術節、民間秧歌會、非物質文化遺產月暨“鄉音鄉韻”展演季等群眾性文化活動。

（五）建設法治鄉村，護航鄉村振興行穩致遠

堅持和發展新時代“楓橋經驗”，突出普法宣傳、法律服務、矛盾糾紛調解。開展“鄉村振興·法治同行”“偏遠鄉村普法行”等集中宣傳活動，全方位宣傳《臨沂市法治鄉村條例》以及與鄉村振興、優化營商環境相關的法規規章。基本建成貫通市、縣（區）、鎮街、村（社區）的四級公共法律服務平臺和法律援助體系，實現全市村居法律顧問全覆蓋，對農民申請法律援助實行優先受理、審查、指派、快速辦理的“三優一快”服務。推進人民調解改革創新，全市各類調解組織建設和專職調解員隊伍建設實現了“兩個全覆蓋”，品牌人民調解室建設覆蓋面達到 100% ，已建成縣鄉村三級矛盾糾紛調處責任閉環。“一站式”矛盾糾紛多元化解體系不斷健全，線下，開展基層“一站式”矛質調解中心標準化、規范化提升行動；線上，建設應用“一站式”矛盾調解信息平臺。建設平安鄉村，鞏固農村穩定和諧。常態化推進掃黑除惡。瞄準各類“村霸鄉霸”，嚴厲打擊侵蝕基層政權、侵占集體利益等農村黑惡犯罪。嚴懲嚴治電信網絡詐騙，開展打擊治理電信網絡詐騙違法犯罪專項行動。開展“清風”行動，加強農村賭博治理。

三、鄉村治理面臨的困難和問題

根據對全市各縣區共2250名村民、1097名鎮村干部（鄉鎮干部250名、村干部847名）的問卷調查，結合實際工作情況，發現以下問題在鄉村治理中比較突出。

（一）村級組織體系不夠健全，多元治理主體發展不平衡，治理力量和治理資源分散，缺乏有效整合，治理效率總體不高

全市仍有一些黨組織軟弱渙散村，村委會行政化明顯。部分村（股份）經濟合作社存在組織機構不健全、運行機制不順暢、監管制度不落實等問題，沒有發揮應有作用，其經濟管理職能仍由村民委員會代行，造成集體資源資產管護運營不到位。經過多年推進基層減負、規范村級掛牌，各村在黨群服務中心門前能夠統一規范懸掛村黨總支、村委會、村（股份）經濟合作社、村監委會四塊牌子，但部分農民只知村“兩委”，不知村（股份）經濟合作社，或者誤以為村（股份）經濟合作社也是農民專業合作社，甚至部分政府干部也區分不清。全市集體經濟發展整體質量不高，不少村的村集體收入仍靠發包出租土地等資源資產，村級“經營創收”能力不強，部分村集體經濟還比較薄弱，難以為鄉村治理提供有力物質支撐，部分村積分制推廣或者網格化管理工作，存在財力支持不足問題。農村社會組織發育不足，部分家庭農場、農民合作社等規模小、效益低、管理不規范、競爭力差，農業企業與農民利益聯結不緊密。

（二）鄉村治理人才隊伍數量不足、結構不優、素質不高等問題比較突出

調查結果顯示，2250名村民對本村村干部的評價中，認為村干部能力強、辦事公道的有1964人，占 87.29% ；認為能力一般的有170人，占 7.56% ；不了解、不好評價的77人，占3.42% ；認為差的有39人，占 1.73% 。由此可見，群眾對村干部的評價總體較高，但也不能忽視 9% 的受訪村民評價不高的問題。在調查提升鄉村治理水平最需解決的問題中， 40.2% 的鎮村干部認為村級組織帶頭人或班子隊伍結構不優、素質不高問題亟須解決。農民群眾對選舉年富力強、公道正派、文化素質高、帶富創富能力強的村帶頭人或者派駐第一書記、大學生“村官”等人才的期盼比較熱切。一些村干部年齡大、學歷低，不能熟練使用電腦、智能手機。從本次受訪人員年齡看，66歲以上人群，僅有 3.24% 的村民、 2.28% 的鎮村干部能夠使用微信小程序參與調查。一些村“好人 + 能人”資源匱乏，選不出好干部。隨著村民需求的多樣化、管理的精細化，村級經營管理、社會治理、應急處理等任務日益加重，村干部在創富增收、隱患排查、搶險減災等方面的知識技能欠缺，專業培訓缺口較大，平急轉換能力還有差距。 50% 的鎮村干部認為網格員年齡大、素質不高問題較突出，網格員防范預警風險隱患“第一道關口”功能還不夠強。鄉村振興，關鍵在人，但鄉村人才流失嚴重、引進難、培育難、留住難等問題堵點已經成為制約鄉村振興戰略實施的瓶頸。637名、占總數 58% 的被調查鎮村干部認為青壯年外出、村莊凋敝、缺乏活力問題亟須解決。鄉村留不住人特別是青年人、人才，究其原因，除了農業“賺錢少”“不賺錢”、二三產業就業機會少等原因外，鄉村建設滯后，農村生產生活的公共基礎設施建設不完善，農村教育、醫療、養老等公共服務供給水平不高，不具備現代化的生產生活條件也是重要原因。

（三）村級干部監督薄弱，“微腐敗”問題多發

根據有關部門公開的數據，2023年全年和2024年1＼～9月，全國13.8萬名現任或原任村書記、主任被立案。2024年山東省立案5532人，占全國的 7% 。2024年臨沂市紀委監委也曝光了數起村書記、村委主任（副主任）嚴重違紀違法問題。村居干部“微腐敗”問題多涉及將集體“三資”當作“自留地”，利用職務便利進行侵占、挪用，或者在協助上級部門落實惠農助農政策，如在扶貧、移民、救災救濟、危房改造、征地拆遷補償、耕地地力補貼等過程中，侵占、截留或虛構冒領資金款項，或優親厚友、吃拿卡要，是典型的群眾身邊不正之風和腐敗問題，嚴重侵犯群眾利益，損害社會公平正義，破壞黨和政府公信力。“小微權力”也是權力，“絕對的權力導致絕對的腐敗”。全市村黨組織書記兼任村主任的村有3295個，占比89% ，村“兩委”負責人“一肩挑”后，在強化黨的領導、提升村內決策及決策執行效率的同時，也造成一定程度的權力集中，村級其他班子成員或者村務監督委員會的監督仍是內部監督，“熟人”圈子礙于顏面不敢監督、不想監督，或者發現不了問題、發現問題質量不高，監督“末梢”作用發揮不充分。在對“小微權力”運行存在問題的調查中，村民監督力量依然薄弱，監督渠道單一，依然是以上級監督為主，監督力量分散、難以形成合力，網上監督渠道不暢通、不按小微權力清單運行等均有涉及，其中受訪者選項比較集中的是村民監督力量薄弱和渠道單一。青年村民在外忙于生計，部分留守村民年齡大、監督意識不強，對公共事務不熱心，造成村級治理群眾監督缺位。

（四）鄉村治理的硬件基礎較為落后，村級在鄉村建設中自主性差

部分鄉村人居環境、公共基礎設施建設和基本公共服務水平與城市相比，差距較大。調研顯示，398名、占總數 36.25% 的被調查鎮村干部認為農村水、電、路、氣、暖、網等基礎設施不完善，群眾對村內硬化道路“戶戶通”、路燈、出村入城公路（環山路）、田間勞作生產路、村內或農田排水溝、文娛體育場所設施等建設完善比較期盼。全市3702個行政村中還有482個村沒有農村社區綜合服務站，151個村未實現村莊道路全部硬化，一些村內黨群服務中心、鄉鎮政府辦公條件比較老舊，村級財務、合同、項目等檔案保存保管條件差。一些政府投資項目包括鄉村建設項目，存在著“一招了之”“政府干、群眾看”及“重建設輕維護”等問題。

四、優化鄉村治理能力路徑的建議

應以健全體系、暢通機制、提升素質等為重點，在為鎮村減負松綁的同時，強化基層治理人、財、物等的支持，確保鄉村治理事項清晰、權責明確，黨紀、國法、村規民約等鄉村治理規范有效執行，實現共建共治共享新局面。

（一）以村級黨組織、村委會、集體經濟組織“三大組織”作用充分發揮為重點，進一步建全多元體系，理順協同共建機制

實現有效高效的鄉村治理，關鍵是包括政府、村級組織、市場主體（企業、農場、合作社等）、社會組織、村民個體在內的多元主體的協同，這些主體共同參與鄉村治理過程，構成鄉村發展不可缺少的重要力量。各類主體中，村級組織是自治的基礎和載體，保障了村內事務主要由村級組織及村民自己辦。建議加強村黨組織對村內治理的全面領導，把黨的領導落實到鄉村治理各領域、各方面、各環節，為鄉村治理提供堅強有力的政治保障。村民委員會應去行政化，把重點放在村級。村級是處理化解內部矛盾的起點和“前沿陣地”，從對村民問題訴求解決渠道的調查結果看，受傳統厭訴文化影響，村民比較傾向低成本的直接溝通、“12345”熱線投訴、信訪。應強化村委會等村級組織調解作用的發揮，協同行政、司法等調解力量，以柔性治理消弭矛盾問題。應不斷豐富村民說事、議事的場景和形式，除了召開村民會議，建議多通過“街談巷議”“議事亭”“院落”等非正式場合，讓村民在相對輕松的環境中擺脫拘謹，暢所欲言說“真話”。應加快集體經濟組織獨立運營，健全農村集體“三資”監管制度，發揮依法管理集體資產、合理開發集體資源、服務集體成員等方面的作用。要以2025年5月《農村集體經濟組織法》實施為契機，加大面向集體經濟組織和廣大農戶的普法宣傳，加快集體經濟組織同村委會分離，對人權、事權、財權進行分割，實現獨立化實質性運行，形成村內社會事務、公益事業歸村委會，村內經濟發展、生產經營歸集體經濟組織的分工格局，可學習借鑒青島賬面凈值直接劃轉、完稅后辦理權屬登記的做法和南京賬戶分設、資產分管、核算分立的村社分賬管理做法及經驗。建議以“經營村莊”的思維，大力發展集體經濟，引導集體經濟組織成立農民合作社、公司等市場主體適度控制經營風險，根據村級資源及經營能力，科學確定自主經營、人股經營、聯合經營等方式，構建城市與農村、小農戶與大市場、社會資本與村級要素優勢互補、聯合合作的紐帶，發展壯大興村富民產業，帶動農民就地就近就業。應支持基層群團組織、農村社會組織到鄉村發揮團結群眾、聯系群眾、服務群眾等作用。應培育壯大家庭農場、農民合作社、農業企業、社會化服務主體，發揮發展壯大鄉村產業、聯農帶農富農作用。

（二）加強鄉村治理人才隊伍建設

建議以干部思維加強鄉村治理人才隊伍建設，建立村“兩委”人員、監督員、網格員、志愿者、經管人員等重點治理人員的“選、育、用、激（勵）、管、督”閉環管理機制。村“兩委”班子人員應從政治標準、品德品行、知識能力上嚴選，不一味刻意強調年輕化，好的帶頭人固然重要，但老中青結合、知識復合、能力互補、團結同心的班子團隊更適配農業農村工作特點，也能順應民主集中制原則下集體負責的要求。應強化場景式、“實戰”化、幫帶性培訓，通過技術手段推動高層次優質培訓資源直達基層。應建設高素質的農村經營管理隊伍，在穩定人員隊伍的同時，通過培訓、競賽等形式提升專業素養。可借鑒青島舉辦農村經營管理行業職業技能（電視）競賽“以賽代訓”的做法，調動和激發農村經管人員學業務、練技能、爭先進的熱情。應堅持環境留人、制度留人、服務留人，優化鄉村營商環境，吸引各類人才到農村創業創新，增添鄉村發展活力。

（三）加快完善基層監督體系，嚴格村級“小微權力”監督

建議設置專門的村一級紀檢監察機構，實行融入式監督，同時推進村民監督委員會監督履職規范化，整合組織、農經、審計、巡察等多方監督力量，提升監督效能。村級“四議兩公開”，采取到會指導、全程紀實、在外村民線上參與、“村情發布會”、村微信群或清廉村居“一碼公示”，推動村級事務在黨員群眾的參與和監督下規范運行，讓黨員群眾找到“當家人”的歸屬感。用好廉政基地教育、反面典型警示、以案釋法，增強被監督者代入感。繼續對“三資”體量較大、信訪矛盾較多的村提級監管。加快健全農村集體產權流轉交易體系，按照“應進盡進、陽光交易”原則，推動農村集體產權流轉交易進入指定交易平臺，嚴禁不按程序、暗箱操作或繞過平臺私下交易。

（四）持續用力抓好鄉村建設，讓村級組織和農民在項目建設中體現“自治性”

提升鄉村治理水平，需要不斷提升治理條件和物質基礎，加強農村公共基礎設施建設，加大教育、醫療、文化、養老等公共服務高質量供給。建議通過制度設計，構建支持并規范村集體、村民參與村莊建設項目的機制。應加快利好政策落地，發揮村級組織和農民主體作用，支持村級組織自行實施政府投資項目，在項目建設領域的給予村集體及村民一定自主權，開辟為村集體和農民增收的新渠道。

（五）加強數字賦能鄉村治理，提升治理智能化水平

建議各地把技術作為治理手段，而不是目的，不可把線下的工作簡單搬到線上，從而造成新的“數字負擔”。應著力提高鄉村治理參與者的數字理念和數字素養，在符合保密工作要求前提下提高電腦網絡、手機、服務終端設備等操作應用能力，真正實現服務治理便捷化、高效化，打破時間、空間限制，讓人少跑腿、不跑腿，讓數據信息“多跑腿”。可打造鄉村治理數字化平臺，推動鄉村經營、鄉村服務、鄉村監管、鄉村治理、基礎設施等領域全方位數字化，通過平臺，讓村民足不出戶即可享受公共服務。

參考文獻

[1］楊華．縣鄉中國：縣域治理現代化［M］．北京：中國人民大學出版社，2022.

[2]張曉燕．鄉村治理共同體建設研究［M］．北京：人民出版社，2022.

［3］葉俊東．直擊痛點！大變局中的基層治理突圍［M］．北京：新華出版社，2019.

（作者單位：1．臨沂市農業技術推廣中心；2.臨沂市檢驗檢測中心；3.沂水縣農村經營管理服務中心）