發(fā)達(dá)國家規(guī)劃銜接經(jīng)驗對我國“十五五”時期規(guī)劃編制的啟示

規(guī)劃編制是引導(dǎo)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要手段，科學(xué)合理的規(guī)劃體系有助于實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和發(fā)展目標(biāo)的有效達(dá)成。黨的二十屆三中全會著重強調(diào)，健全國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃制度體系，強化規(guī)劃銜接落實機制。長期以來，我國不同類別的規(guī)劃之間缺乏有效銜接，導(dǎo)致規(guī)劃體系運行效率不高。建立經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃與空間類規(guī)劃（以下簡稱“兩類規(guī)劃”）之間的銜接機制并形成合力，是保障規(guī)劃體系有效運行的重要環(huán)節(jié)，也是完善國家治理體系、提升治理能力現(xiàn)代化水平的重要支撐。在兩類規(guī)劃的銜接過程中，不僅要明晰不同規(guī)劃的編制目標(biāo)及內(nèi)容范圍邊界，避免相關(guān)指標(biāo)、定位和內(nèi)容的重疊與矛盾，還要充分發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，注重空間類規(guī)劃的實施性，才能既保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要目標(biāo)的實現(xiàn)，又促進(jìn)國土資源的有效開發(fā)利用。充分研究發(fā)達(dá)國家兩類規(guī)劃的銜接特點、傳導(dǎo)方式、協(xié)調(diào)機制等，借鑒其成熟經(jīng)驗，對于我國“十五五”時期規(guī)劃編制和銜接具有較大的借鑒意義。

一、發(fā)達(dá)國家規(guī)劃銜接的特點與做法

日本、法國規(guī)劃體系與我國相似度較高，都曾長時間制定過國家經(jīng)濟(jì)計劃，并注重兩類規(guī)劃的綜合性。英國、美國等西方國家因體制不同，規(guī)劃體系向下放權(quán)和延伸，兩類規(guī)劃之間銜接模式較為靈活。德國、新加坡則具有較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)劃層級和序列，銜接的制度保障較為完善。

（一）日本：較為清晰的規(guī)劃銜接意圖與邏輯

日本的規(guī)劃以綜合性強著稱，在經(jīng)過多次的規(guī)劃體系調(diào)整和優(yōu)化后，各層級規(guī)劃界限劃分清晰、運作高效有力。一是編制目標(biāo)及內(nèi)容范圍邊界明晰。以國土形成規(guī)劃、國土利用規(guī)劃為代表的空間類規(guī)劃是對以經(jīng)濟(jì)計劃為代表的發(fā)展類規(guī)劃的空間落實、補充完善與支撐。近年來，經(jīng)濟(jì)計劃的“計劃”性質(zhì)逐漸減弱，向制定經(jīng)濟(jì)與財政政策方向轉(zhuǎn)變，例如2013年頒布《日本再興戰(zhàn)略》、2024年擬制定《經(jīng)濟(jì)財政再生計劃》等，仍是所有規(guī)劃的基本遵循。空間規(guī)劃方面，相關(guān)法律明確指出空間規(guī)劃的編制工作務(wù)必以經(jīng)濟(jì)計劃作為根本依據(jù)。這一規(guī)定，為日本空間規(guī)劃的科學(xué)制定與有序開展筑牢了基礎(chǔ)，確保在規(guī)劃空間布局、安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容時，能夠充分考量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)、需求以及產(chǎn)業(yè)布局等因素，從而促進(jìn)空間資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高效匹配。二是編制與實施過程充分銜接協(xié)調(diào)。日本的經(jīng)濟(jì)計劃由經(jīng)濟(jì)企劃廳制定，國土綜合開發(fā)規(guī)劃由國土廳制定，但兩序列規(guī)劃仍在目標(biāo)、內(nèi)容和政策上保持高度一致。經(jīng)濟(jì)計劃制定后，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和預(yù)測目標(biāo)將被移交給國土廳，由后者提供土地利用支撐與基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。經(jīng)濟(jì)企劃廳具有綜合協(xié)調(diào)的職能，其設(shè)立的經(jīng)濟(jì)審議會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)兩類規(guī)劃之間的爭議和矛盾。

（二）法國：從地方規(guī)劃管控走向區(qū)域綜合協(xié)調(diào)

近年來，法國面臨社會經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)型的巨大挑戰(zhàn)，規(guī)劃作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有效手段進(jìn)行了有效調(diào)整。一是構(gòu)建協(xié)商主導(dǎo)的合作式規(guī)劃體系。法國根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的新需求，將原本由國家掌握的規(guī)劃編制和實施權(quán)限，有條件地下放到市鎮(zhèn)聯(lián)合體層面，為實施性規(guī)劃體系構(gòu)建起地方合作機制。面向市鎮(zhèn)聯(lián)合體的《國土協(xié)調(diào)綱要》應(yīng)運而生，承接并取代了原有的《指導(dǎo)綱要》《地方城市規(guī)劃》與《市鎮(zhèn)地圖》，也接替了原有的《土地利用規(guī)劃》。在這一過程中，各級政府借助簽署國家—大區(qū)協(xié)議、國家—省協(xié)議、國家—連綿區(qū)協(xié)議、區(qū)域項目協(xié)議、地方項目協(xié)議等各類形式豐富的協(xié)議，清晰明確了共同發(fā)展目標(biāo)。二是積極探索跨區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)機制。2014年通過的《地方公共行動現(xiàn)代化和大都市區(qū)確立法》強化了大都市區(qū)的規(guī)劃權(quán)限，允許大都市區(qū)政府承擔(dān)原本屬于市鎮(zhèn)或省級政府的某些規(guī)劃職能，有助于在更大尺度上實現(xiàn)規(guī)劃的統(tǒng)籌。例如，2023年審議通過的《大巴黎都市區(qū)國土協(xié)調(diào)綱要》是這一機制的具體體現(xiàn)，為整個大巴黎地區(qū)提供了統(tǒng)一的發(fā)展框架，協(xié)調(diào)了住房、交通、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多個領(lǐng)域的規(guī)劃，力求在更廣闊的空間范圍內(nèi)，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置、發(fā)展的均衡協(xié)調(diào)，為國家的可持續(xù)發(fā)展注入新的動力。

（三）英國：注重規(guī)劃銜接落實向社區(qū)基層下沉

英國規(guī)劃體系由“規(guī)劃框架”（A Framework of Plans）和“開發(fā)控制”（Development Control）兩個主要部分組成，其城鄉(xiāng)規(guī)劃法中明確規(guī)定，發(fā)展規(guī)劃是唯一的法定規(guī)劃，20世紀(jì)之后才逐步建立其空間規(guī)劃體系。近年來，英國更加強調(diào)規(guī)劃的落地實施性，采用一種自下而上的銜接方式，并且注重規(guī)劃的定期實施評估。一是將規(guī)劃的銜接和落實進(jìn)行有效下沉。英國近年來取消了區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃，不斷完善和推廣“鄰里規(guī)劃制度”，不僅增強了基層社區(qū)在規(guī)劃中的話語權(quán)，也促進(jìn)了規(guī)劃的本地化、精細(xì)化。鄰里規(guī)劃的成功實施要求地方政府、社區(qū)組織和居民之間建立有效的溝通和協(xié)作機制。地方政府設(shè)立了專門的社區(qū)規(guī)劃支持團(tuán)隊，為鄰里規(guī)劃小組提供技術(shù)支持和培訓(xùn)。二是將可持續(xù)評估作為實施監(jiān)測的重要依據(jù)。政府要求地方規(guī)劃部門定期評估住房需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，作為制定規(guī)劃的基礎(chǔ)。“可持續(xù)性評價報告”是英國規(guī)劃編制和修訂的必要環(huán)節(jié)，它能夠全面考量資源利用效率、環(huán)境承載能力以及社會公平等多維度因素，為規(guī)劃制定提供科學(xué)、全面的依據(jù)，直接影響后續(xù)規(guī)劃編制內(nèi)容。

（四）德國：強調(diào)建立綜合的“空間（發(fā)展）秩序”

德國十分重視規(guī)劃的系統(tǒng)性與制度性，無論是發(fā)展類規(guī)劃還是空間秩序規(guī)劃，其上下傳導(dǎo)機制都實施得較好。一是規(guī)劃體系的結(jié)構(gòu)與層級較為清晰。德國針對不同層級的規(guī)劃，其責(zé)任與目標(biāo)都有著明確且細(xì)致的界定。為確保規(guī)劃內(nèi)容的連貫性與一致性，德國出臺了一系列嚴(yán)格規(guī)定，要求每一層級的規(guī)劃在其制定過程中都必須將上一層級規(guī)劃的內(nèi)容納入重點考量范圍，充分吸收和遵循上級規(guī)劃的規(guī)劃原則與發(fā)展方向，并且注重不同層級規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)配合，高一層級的規(guī)劃會積極邀請低一層級規(guī)劃參與準(zhǔn)備工作，充分汲取基層經(jīng)驗與參考地方實際情況，使規(guī)劃更具可操作性與落地性。 二是“多規(guī)并存”格局與法律調(diào)整關(guān)系較為明確。以《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》為核心的一系列相關(guān)法律，全方位支撐起德國規(guī)劃體系的有序運行，為德國各層級規(guī)劃的編制、實施、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及開發(fā)建設(shè)管控，提供了堅實且可靠的依據(jù)。在這樣的法律保障下，德國所有層次的規(guī)劃均嚴(yán)格遵循兩大重要原則：一是下位服從原則，即低層級規(guī)劃必須服從高層級規(guī)劃的總體要求與戰(zhàn)略部署，保障規(guī)劃的整體性與統(tǒng)一性；二是反饋作用原則，低層級規(guī)劃在實施過程中，若發(fā)現(xiàn)問題或出現(xiàn)新情況，能夠及時向上反饋，促使高層級規(guī)劃進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整與完善，形成動態(tài)優(yōu)化的規(guī)劃管理模式。

（五）美國：注重多元主體參與和多維度協(xié)調(diào)

美國的規(guī)劃體系是多元權(quán)利分配體系中的組成部分，也是多行為主體權(quán)利博弈的產(chǎn)物。一是形成了以“州”為核心的規(guī)劃體系。美國聯(lián)邦規(guī)劃主要內(nèi)容是戰(zhàn)略構(gòu)架與發(fā)展綱要，土地利用規(guī)劃（區(qū)劃）和城市總體規(guī)劃主要由州一級政府制定，因此規(guī)劃銜接也主要是發(fā)生在州這一層級，這與美國采用聯(lián)邦政府與各州分權(quán)而治的政體有關(guān)。二是多主體協(xié)作參與規(guī)劃制定。州與州之間、地方政府之間常通過簽訂政府間協(xié)議的方式，建立區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)機制。各類非政府組織，如行業(yè)協(xié)會、社區(qū)發(fā)展團(tuán)體等，在美國規(guī)劃銜接中發(fā)揮著重要作用。例如，最新的“美國2050”規(guī)劃是由美國聯(lián)邦政府聯(lián)合美國區(qū)域規(guī)劃協(xié)會、林肯土地政策研究所、大學(xué)等機構(gòu)的專家、學(xué)者共同研究制定的，反映了美國對于非政府組織參與規(guī)劃協(xié)同的重視。三是財政手段引導(dǎo)規(guī)劃協(xié)同。聯(lián)邦政府利用財政撥款作為有力杠桿，引導(dǎo)各級政府規(guī)劃的協(xié)同。在城市發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目資助中，聯(lián)邦資金的發(fā)放往往附帶規(guī)劃一致性要求。例如，對于申請聯(lián)邦住房與城市發(fā)展資金的地區(qū)，其住房規(guī)劃、社區(qū)發(fā)展規(guī)劃需與周邊區(qū)域的交通、公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃等相匹配。地方政府為獲取資金支持，會主動調(diào)整本地區(qū)規(guī)劃，加強與周邊區(qū)域的規(guī)劃銜接，實現(xiàn)區(qū)域間資源的合理配置與共享。

（六）新加坡：重視融合型規(guī)劃編制與數(shù)據(jù)支撐共享

新加坡的規(guī)劃延續(xù)性和穩(wěn)定性較好，規(guī)劃內(nèi)容覆蓋范圍廣、內(nèi)容齊全，統(tǒng)籌國土空間布局、交通網(wǎng)絡(luò)框架、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展等方方面面的內(nèi)容，并且統(tǒng)籌安排國家的各類資源，具有“多規(guī)合一”特征。一是概念規(guī)劃引領(lǐng)長遠(yuǎn)發(fā)展。新加坡的概念規(guī)劃（Concept Plan）作為宏觀層面的長期規(guī)劃，為國家發(fā)展勾勒出50年甚至更長遠(yuǎn)的愿景與戰(zhàn)略框架，每10年重新修編一次，具有很好的延續(xù)性。開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃（Development Guide Plan）是在概念規(guī)劃基礎(chǔ)上，對特定區(qū)域進(jìn)行更為細(xì)致的規(guī)劃安排，涵蓋土地使用、建筑密度、公共設(shè)施布局等內(nèi)容，與各專項規(guī)劃緊密銜接，實現(xiàn)各類規(guī)劃在微觀層面的精準(zhǔn)對接。二是跨部門規(guī)劃委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。新加坡設(shè)立了跨部門的規(guī)劃委員會，在規(guī)劃編制過程中，該委員會定期召開會議，對涉及多部門的規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行研討與協(xié)調(diào)。例如，在制定新的交通樞紐規(guī)劃時，交通部門提出交通設(shè)施建設(shè)需求，城市發(fā)展部門考慮周邊土地開發(fā)利用，環(huán)境部門評估對生態(tài)環(huán)境的影響，通過多部門共同協(xié)商，確保交通樞紐規(guī)劃與城市空間拓展、生態(tài)保護(hù)等規(guī)劃相互融合，避免部門間規(guī)劃沖突。三是注重跨部門信息共享和協(xié)同辦公。城市重建局（URA）統(tǒng)籌主導(dǎo)多領(lǐng)域的規(guī)劃編制與實施，不同規(guī)劃內(nèi)容反映在一張圖的不同圖層，類似國內(nèi)國土空間規(guī)劃“一張圖”。搭建了先進(jìn)的協(xié)同辦公平臺，各部門可實時上傳與規(guī)劃相關(guān)的數(shù)據(jù)、文件等信息進(jìn)行數(shù)據(jù)共享。例如，經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門提供經(jīng)濟(jì)預(yù)測和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，作為規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；規(guī)劃部門則提供土地資源和基礎(chǔ)設(shè)施方面的信息，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策。

二、對我國“十五五”時期規(guī)劃銜接的啟示

（一）強化規(guī)劃編制審批銜接部門協(xié)調(diào)機制和“橫向集權(quán)”

協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的一個主要方式是注重規(guī)劃編制時相關(guān)部門的廣泛參與和協(xié)商。在規(guī)劃組織與機構(gòu)設(shè)置上推動多方主體互動，在規(guī)劃編制過程中形成了一套協(xié)調(diào)機制和政府機構(gòu)處理不同層次、不同區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)問題。一方面，在發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃擬定階段，需秉持廣泛調(diào)研、充分溝通的原則，反復(fù)征求各部門、各地區(qū)提出的需求、建議以及潛在的利益訴求，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，形成共識后再推動編制相關(guān)的規(guī)劃成果。另一方面，為進(jìn)一步提升規(guī)劃銜接的效率與質(zhì)量，應(yīng)積極探索構(gòu)建具備綜合調(diào)整功能的跨部門協(xié)調(diào)平臺，負(fù)責(zé)規(guī)劃銜接相關(guān)的統(tǒng)籌工作，打破部門間的信息壁壘，確保各部門信息實時共享、工作協(xié)同推進(jìn)。通過構(gòu)建“橫向集權(quán)”模式，促使不同領(lǐng)域規(guī)劃之間的沖突減少。

（二）逐步健全完善規(guī)劃銜接以及實施監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)

長期以來，規(guī)劃體系相關(guān)法律法規(guī)不完善，是制約發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃銜接機制建立的重要因素之一。根據(jù)世界主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗，只有較為清晰的法律依據(jù)，才能保證規(guī)劃銜接的權(quán)威性和規(guī)范性。積極推動出臺相關(guān)的法律和條例，明確不同規(guī)劃的層級和作用，以確保各項工作有法可依；或者建立健全各類規(guī)劃銜接的指導(dǎo)意見以及工作方案，形成清晰的銜接標(biāo)準(zhǔn)，以保證不同類型規(guī)劃以及上下層級的規(guī)劃充分有效地銜接。同時，強化法律或政策文件的執(zhí)行，加大對違法違規(guī)行為的懲處力度，確保規(guī)劃編制與銜接環(huán)節(jié)的嚴(yán)肅性。

（三）建立良性循環(huán)的規(guī)劃銜接回應(yīng)機制和評估動態(tài)調(diào)整機制

回應(yīng)反饋機制與評估調(diào)整機制的建立是兩類規(guī)劃銜接有序的有力保障。偏戰(zhàn)略導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃可以附上相關(guān)的指導(dǎo)方針，對目標(biāo)進(jìn)行再分解，特別是針對空間類規(guī)劃給出具體的用地指引、附政策說明等，指導(dǎo)地方規(guī)劃如何在空間上落實這些目標(biāo)；地方規(guī)劃則可以探索在規(guī)劃文本后附相關(guān)報告，對上位規(guī)劃制定的目標(biāo)一一回應(yīng)，明確與上位規(guī)劃目標(biāo)一致，如有差異則附上相應(yīng)說明，這個流程可以由指定的相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督。同時，周期性開展相關(guān)規(guī)劃的評估，評估的內(nèi)容應(yīng)包括戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃結(jié)構(gòu)、空間布局、支撐體系等，動態(tài)掌握規(guī)劃實施情況，并及時根據(jù)評估結(jié)果對規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，以提升規(guī)劃銜接的效果。

（四）分類指導(dǎo)不同層級和尺度的規(guī)劃銜接實踐

我國地域類型極為豐富，不同區(qū)域在發(fā)展環(huán)境、條件基礎(chǔ)上存在顯著差異，這使得規(guī)劃之間的銜接面臨較大挑戰(zhàn)。尤其在“十五五”期間，規(guī)劃制定將區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性置于更為重要的位置。因此，需要依據(jù)區(qū)域的不同類型實施差異化策略。對于國家發(fā)展規(guī)劃著重明確的重點地區(qū)，可參考日本、美國劃定大經(jīng)濟(jì)區(qū)的模式。在這些地區(qū)，空間規(guī)劃應(yīng)與國家發(fā)展規(guī)劃實現(xiàn)同步對接。通過這種方式，確保重點地區(qū)的發(fā)展緊密契合國家整體戰(zhàn)略布局，充分利用國家資源與政策支持，發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用。而對于那些跨行政區(qū)且經(jīng)濟(jì)社會活動聯(lián)系緊密的連片區(qū)域，由于這類區(qū)域更多呈現(xiàn)出大經(jīng)濟(jì)區(qū)概念，與都市圈或城市群類似，可借鑒法國的經(jīng)驗與做法，以都市區(qū)為基本單位，強化跨區(qū)域規(guī)劃的編制工作，并切實推動規(guī)劃的銜接與落實。以便打破行政區(qū)域界限、整合區(qū)域資源，促進(jìn)區(qū)域間要素流動與協(xié)同發(fā)展，提升整體競爭力。

（五）積極鼓勵多元主體廣泛參與規(guī)劃銜接工作

規(guī)劃的制定、銜接與落實要重視協(xié)調(diào)多元主體利益與充分的公眾參與。積極推行“線下+線上”相結(jié)合的方式，搭建溝通平臺，明確參與渠道。例如，在線下可以定期舉辦不同層級、不同主題的規(guī)劃銜接會議，邀請政府部門、企業(yè)、社會組織、專家學(xué)者、公眾等多元主體參加，就規(guī)劃銜接中的關(guān)鍵問題進(jìn)行面對面交流。在線上可以利用社交媒體群組、專業(yè)規(guī)劃網(wǎng)站的互動板塊等工具，方便各方隨時交流想法和意見。設(shè)立意見征集郵箱、熱線電話，在政府網(wǎng)站和相關(guān)規(guī)劃平臺開設(shè)意見反饋專區(qū)等，為不同主體提供明確、便捷的參與渠道。制定專門的規(guī)劃參與條例，明確多元主體在規(guī)劃銜接中的參與權(quán)利，確保其能夠在規(guī)劃的制定、修改等各個環(huán)節(jié)，充分表達(dá)意見，真正做到規(guī)劃的“大眾點評”。◆

〔作者為中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心（規(guī)劃設(shè)計部）高級規(guī)劃師〕