提升既有等級航道連續性推動內河水運高質量發展

我國以高等級航道為主骨架的內河航道網正逐漸形成并得到顯著優化。但是，我國內河航道仍存在卡點堵點、區段標準化需要進一步推進、網絡延展不夠、保護與開發協調不到位等方面問題，導致航道網絡流暢度不足。下一階段，為更好支撐內河水運高質量發展，需要以既有等級航道為優先，統籌協調水資源綜合開發，發揮中央主導作用加大政策支持力度，提升內河航道連續性，以實現航道網的高運能、低時延、強可靠性。

一、我國內河航道網基本形成但流暢度有待提升

我國內河航道網基本形成，航道規模等級結構提升，主通道建設成就卓越。截至2023年末，我國內河基本建立了“兩橫一縱兩網十八線”的高等級航道網。內河航道通航里程12.82萬公里，等級航道通航里程6.78萬公里，三級及以上航道通航里程1.54萬公里。長江干線、西江航運干線、京杭運河、長江三角洲和珠江三角洲高等級航道網成為綜合交通運輸體系的骨干。但是，我國內河航道流暢度不足，存在斷續性問題。

（一）部分過壩通航設施成為航道卡點堵點

過壩通航設施是水資源綜合開發利用的重要設施，是水利、發電等與航運協調的關鍵點。通航河流上建設永久性攔河閘壩時，建設單位應按照通航標準和規劃同步建設過船、過漁建筑物，并承擔建設和運行維護費用。但各方在航運發展需求方面認識不一致或對內河航運發展前瞻性不足，導致建設滯后或標準低于需求，且水運發展在水資源保障排序中并不靠前，通航建筑物存在水、電、航調度統籌協調不夠的情況，影響通行效率。例如，金沙江下游向家壩樞紐通航設施能力嚴重偏小；大藤峽水利樞紐船閘建成不久即產生擁堵滯航；烏江、嘉陵江等通航設施統籌協調存在問題，烏江主要通行500噸級船舶，嘉陵江年通行500噸級船舶時間僅6個月，通行1000噸級船舶時間僅3個月。

（二）區段標準化需要進一步推進

與歐美等國家相比，我國內河高等級航道總體占比仍然較低。美國內河通航總里程約4.1萬公里，水深為2.75米的1000噸級以上航道達2.5萬公里，占通航總里程的61%；我國1000噸級以上航道占等級航道的22.7%。我國內河高等級航道中，部分主干通道能夠通行五萬噸以上甚至十萬噸級船舶，但不同區段航道通行能力差異巨大，不利于水運的連續性，區段標準化仍需進一步推進。以長江與密西西比河比較為例，長江干線深水航道更深，南京以下12.5米深水航道全線貫通，以上6米水深航道通達武漢，荊江段4.5米整治工程也正在推進中，但長江上游航道標準相比之下較低；密西西比河上5萬噸級海輪可上溯400多公里至巴吞魯日（重要煉油中心），巴吞魯日以上航道水深只維持在3.66米。

（三）航道網絡延展性能不佳

我國主要內河航道網均由西向東進海，內河水運主要在單一內河航道網內進行，且干線與支流連通程度較低，貨運量主要集中于高等級干線航道，干支聯動發揮效用不強。例如，長江干線貨運量從2012年的18億噸增加到2023年的38.8億噸，占長江干支流總貨運量的60%。為更好發揮水運輻射帶動作用，需要進一步提高航道網絡覆蓋率和延展性。

（四）航道保護與開發協調性有待提升

天然水道是集經濟社會服務功能、生態支撐功能、自然調節功能等于一體的綜合體系。目前，水道開發過程中逐漸提升對水生態系統保護的重視，但總體上還存在著保護與開發沖突、規劃與落地錯位、效率與效益受損等問題。例如，長江宜賓至重慶段航道整治仍處于初期階段，面臨無法避讓長江上游珍稀特有魚類自然保護區的問題；漢江、贛江、湘江等航道仍需進一步提升等級，但無法在自然保護區核心區和緩沖區、一級水源保護區開展航道工程建設。

二、內河航道高質量發展要求多方統籌協調

下一階段，需要以既有等級航道提等升級為優先發力方向，適時考慮非等級航道或者新增水道，秉承系統化思維，提升航道流暢性，協調航運與其他功能，優化水道功能矩陣。

（一）系統化統籌航電發展

以流域為統籌對象，多部門合作對已建成內河水利水電樞紐的通航能力進行排查，形成系統化規劃和整改方案，扭轉已建內河樞紐通航設施建設滯后問題。具有航運價值的新建水利水電樞紐工程，必要時需采用高于航道通航標準的通航建筑物。統籌水資源開發的防洪、發電、灌溉、航運等多重功能，推動交通部門統一管理通航建筑物調度，合理提升水運在水資源開發功能矩陣中的地位排序，尤其是重點協調電航對水資源的利用。

（二）推動新質生產力應用

綜合考慮經濟社會效益與航道自身財務可持續性，科學設定航道標準，加快提升1000噸級以上航道比例，支持新質生產力全面用于航道建設養護管理。以智慧和綠色為發展方向，推動建設航道數字孿生體，采用科學養護航道方式，拓能力、提效率、降成本。例如，長江干線已基本建成航標、水位、地形等航道要素立體感知體系，航道維護方式由“被動粗放”向“主動精細”轉軌，長江數字航道可提升航道維護水深0.3—1米，可增加航道維護寬度20—100米。每提升0.1米航道水深，船舶平均載重量可提高200噸以上。

（三）拓展航道網絡覆蓋度

從流域統籌角度出發，拓展航道網絡覆蓋度和延展性，提升全流域水運的通過能力和服務水平，優化水運輻射網絡。推動干支直達、干支銜接、江河湖聯動等，加快支線與干線協調的提等升級，形成與干線有機配合的支線網絡。因地制宜建設通港達園運輸專支線航道，聯通重要企業及園區碼頭。

（四）協調兼顧保護和發展

進一步協調環境保護與發展的關系，堅守生態紅線，在保護的前提下推動航道提質增效。做好航道規劃、開發、使用、監管、評價等系列工作，做好航道與港口、國土、城鎮、旅游、生態保護等各類規劃的銜接工作，通過科學選線、綠色施工、生態修復等實現水運動脈穿越水上生態保護區等，提升航道基礎資源開發水平。

三、發揮中央主導作用加大政策支持力度

（一）加大中央財政支出

按照適當加強中央事權、提高中央財政支出比例的要求，研究全面提高內河航道建設養護投入的中央財政支出比例實施方案，拓展資金來源渠道，擴大中央資金支持的投向范疇和出資比例。結合地方財政能力和發展需要，因地制宜提出不同區域、不同情況項目的中央財政出資具體比例，化債重點省份地方政府不出資或更少出資。

關于資金來源渠道，一是穩定并擴大既有中央資金渠道投入規模，提高車購稅投入比例和中央預算內資金規模。二是積極爭取水運“兩重”“兩新”項目的超長期特別國債支持。三是探索新的中央資金渠道。

關于資金投向范疇，以中西部地區的長江中上游支流和瀾滄江流域等區域為重點，將既有通航建筑物改擴建和新建項目納入支持范圍。全額足額承擔高等級智慧和生態航道基礎設施建設和養護費用。

（二）強化多個部門協作

強化各部門協調力度，統籌水資源綜合開發相關的防洪、灌溉、發電、航運、生態等多個方面，提升航道基礎資源綜合開發水平，合理強調交通在水資源利用中的重要性。“一張藍圖繪到底”，強化相關規劃銜接力度，協調生態保護與航道提等升級的關系，加快修訂出臺自然保護區相關條例；加強流域水工程的聯合調度，提升上下游、干支流、水庫河流水資源的調控能力，保障航運的科學合理用水需要；理順內河樞紐通航建筑物管理體制，實行航運一體化管理，提升航運效率與效益。

（三）鼓勵受益者負擔開發

探索收取船舶過閘費、航道通行費等，以適當收費形成內河航道的可持續收入，撬動更多社會資本投入內河航道建設開發。下一階段還可以探索水資源綜合開發新模式，選取尚未完成開發的一條河流作為示范，統籌上下游、左右岸包括航運、發電、旅游等多項涉水開發利用，試點構建統一開發融資平臺，以財政資金為資本金，拓展收費、發電、港口開發、旅游等多種收入渠道，吸引社會資本，積極向綜合開發的多方面受益者進行融資，更大程度上實現水運外部效益內部化，提升航道項目的財務可持續性。◆

（作者為中國宏觀經濟研究院運輸所研究員）