生態功能區縣域城鄉融合發展路徑與策略研究

重點生態功能區縣域是位于國家重點生態功能區的縣級行政區劃，根據國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心《中國縣域高質量發展透視（2023）》，位于國家重點生態功能區范圍內的縣域共641個。長期以來，由于發展基礎薄弱、交通區位偏遠等原因，存在縣域城鄉要素流動不暢、產業協作不足、一體化建設難度大等問題，亟須在嚴守生態保護底線的前提下，妥善處理保護與發展的關系，暢通要素流動渠道，創新生態產業協同發展機制，縮小城鄉居民收入差距，推動縣域城鄉融合發展。

一、重點生態功能區縣域城鄉融合發展的總體特征

國家重點生態功能區是保障國家生態安全、供給生態產品的重要區域，根據《全國主體功能區規劃》，可分為水源涵養型、水土保持型、防風固沙型、生物多樣性維護型四類，包括大小興安嶺森林生態功能區等25個地區，總面積約386萬平方公里，占全國陸地國土面積的40.2%，其中東、中、西和東北地區占比分別為12%、21%、58%和8%，主要集中在西部地區，四川、新疆、內蒙古、黑龍江、湖南等省區較為集中。生態功能區縣域城鄉融合發展總體特征如下。

（一）縣域城鄉發展差距較大

受制于自然地理、交通條件等因素，生態功能區縣域吸引投資難度大，產業發展較為困難，拓展農民增收致富渠道較少，縣城和鄉村在經濟社會發展、居民收入方面的差距較大。

（二）縣域人口呈現減少趨勢

重點生態功能區縣域常住人口占全國縣域人口約20%，縣域城鎮化水平低于全國縣域平均水平，約1/3人口集聚在縣城。由于就業吸引力不足等原因，2010—2020年，縣域常住人口總量從1.58億人減少至1.47億人，降幅達7%。

（三）經濟支撐能力不足

重點生態功能區的縣域經濟總量約占全國縣域的1/7，人均GDP僅為全國平均水平的一半，近十年人口和勞動力總量雙下降，固定資產投入與城市存在顯著差距，難以支撐縣域高質量發展和人民高品質生活。

二、重點生態功能區縣域城鄉融合發展的困難瓶頸

大部分生態功能區縣域發展基礎弱、經濟體量小，城鄉產業協同發展機制、公共服務設施和基礎設施一體化機制等尚不健全，城鄉居民收入差距較大。

（一）亟須妥善處理發展與保護的關系

國家重點生態功能區承載著保護生態環境、維護生物多樣性、構建生態屏障的重要使命，縣域內禁止開發區域占比較大，可用于產業發展、城鎮化建設、資源開發的空間占比較低，布局重大產業、基礎設施項目的限制條件較多。

（二）城鄉要素流動機制不健全

大部分生態功能區縣域人口逐步減少，本地和外部要素向鄉村流動動力不足。在耕地和永久基本田保護紅線約束下，建設用地指標保障不足，盤活閑置用地機制不健全。技術創新要素保障不足，科技創新水平較弱，高新技術、戰略性新興產業較少，培育發展新質生產力能力不強。產業人才保障偏弱，中高端技術人才和產業工人數量不足。

（三）城鄉產業協同機制不足

生態產品價值實現機制尚未完全建立，生態產品供給較少、品質不高。城鄉產業發展機制不健全，縣域特色資源缺乏整合和市場化運營，產業鏈現代化水平和產品附加值不高，特色農產品、旅游產品精深加工能力不足，對鄉村發展帶動能力較弱。

（四）城鄉設施一體化建設機制不完善

受限于山地、森林、水域、戈壁等地形地貌影響，生態功能區縣域村莊分布一般較為分散、規模較小，縣城基礎設施向周邊鄉鎮、村莊延伸覆蓋難度大、成本高。推進公共服務均等化存在困難，基礎教育、醫療衛生、養老托育設施全覆蓋難度大，難以實現規?；s化服務。

三、推動重點生態功能區縣域城鄉融合發展的對策建議

立足生態保護主體功能，妥善處理發展與保護的關系，完善生態產品價值實現機制，優化生態產業發展機制，推動本地與外部要素向鄉村流動，增強自造血能力，把生態財富轉化為經濟財富，順應人口減少趨勢，引導縣域人口向縣城和重點鎮集聚，更好保障民生，實現縣域城鄉融合發展。

（一）明確生態功能區縣域的功能定位

一是保護和修復生態環境的“主戰場”。重點生態功能區縣域生態空間占比較大，是保護修復生態環境的攻堅前沿和實施主體，必須堅守生態主體功能，嚴守生態保護紅線，防范生態風險，筑牢生態屏障。二是生態產品價值實現機制的“先行區”。重點生態功能區縣域生態資源豐富，是供給優質生態產品的重要空間，必須精準對接各類消費群體對生態產品的需求，完善政府引導、各界參與、市場運作的生態產品價值實現新路徑。三是創新城鄉要素流動路徑的“新載體”。聚焦發展生態型產業，促進城鄉人口、資金、產業、科技等要素流動。發揮生態優勢，創造生態崗位，強化生態就業補貼，讓提供生態產品的縣域與其他地區同步基本實現現代化，人民群眾享有基本相當的生活水平。

（二）創新生態功能管護機制

一是加大對生態功能縣域支持力度。發揮政府在制度設計、生態補償等方面的主導作用，加大財政資金、政策性貸款等支持力度，采用政府購買、轉移支付等方式，推動縣域生態保護和修復。二是夯實縣域生態保護職責。積極落實生態保護主體責任，實施縣域生態保護和修復重大工程，提高生態系統自我修復能力和穩定性。三是建立生態價值評價體系。開展縣域生態產品價值核算，推動生態空間固碳減碳貢獻評價，作為開展生態補償、碳匯交易等的重要依據。四是塑造縣域生態空間。完善生態綠地系統，依托河流、森林、湖泊、海岸等構建生態廊道，優化生態空間網絡。

（三）創新生態產業發展機制

一是創新清潔能源開發機制。因地制宜挖掘生態縣域水能、太陽能、地熱、風力等優勢，建設清潔能源發電設施，發展相關裝備制造組裝等配套產業。二是創新低空經濟培育機制。推動空域適度開放，布局低空飛行起降點等設施，培育商務飛行、低空觀光、空中攝影、飛行體驗、應急救援、物資投放、測繪測量、航空護林等應用場景。三是創新康養旅游發展機制。統籌生態縣域高山峽谷、森林草原、雪山溫泉、沙漠戈壁、田園風光、村落民俗等資源，推進相關權益集中流轉經營，完善特色民宿、休閑度假、房車營地、充電樁等設施。四是創新生態農業發展機制。發展綠色果蔬、畜牧、藥材、茶葉等特色農產品種植養殖，實施種業振興行動，建設綠色有機農畜產品輸出地，建設精深加工、智慧農業、冷鏈物流、農村電商等設施。五是創新綠色工業發展機制。在嚴格保護生態環境前提下，適度發展電子信息、綠色制造、家具木玩、數字經濟、生物經濟等環境敏感型產業。六是培育縣域特色生態品牌。加強生態產品開發，按照綠色化、高品質、小眾化、個性化方向，建立生態品牌培育機制，采用市場化手段，培育推廣縣域生態品牌。

（四）創新要素流動體制機制

一是優化生態產品價值實現機制。圍繞縣域森林康養、生態制造、特色農業、水權交易、碳匯交易、農村閑置資源盤活等，豐富生態產品價值實現路徑，增強縣域生態產品供給能力。二是優化人才引進機制。針對生態產業發展的人才和用工需求定向引進生態產業、生態保護等相關人才，優化激勵和補貼機制，提升公共服務、生活服務水平，吸引返鄉投資創業就業。三是完善生態保護補償制度。優化縱向生態保護補償制度，依據生態產品價值核算、生態空間面積等，完善轉移支付資金分配機制。建立橫向生態保護補償機制，推動生態產品供給縣域和受益地開展橫向補償，探索合作共建園區等異地補償模式。四是盤活農村閑置土地資源。探索閑置宅基地自愿有償退出、耕地規?；鬓D辦法，推動結余土地指標跨區域交易，允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用，試點“點狀供地”，用來適度發展生態農業、生態旅游。五是發展綠色金融。加大生態產品中長期貸款支持力度，開展生態資源使用權抵押等綠色信貸，設立生態產業發展基金，推動生態產品資產證券化，引導社會資本參與。

（五）因地制宜推動四類生態縣域城鄉融合發展

一是水源涵養型縣域重點構建流域補償機制。嚴格保護縣域內具有水源涵養功能的生態系統，實施流域治理和植樹造林。推動與生態保護受益地友好協商，加強跨區域流域補償。二是水土保持型縣域重點構建市場化生態修復機制。加強小流域綜合治理，推動封山禁牧，限制陡坡墾殖、超載過牧，恢復退化植被。構建市場化治理機制，加大礦山環境、水土流失整治修復力度。三是防風固沙型縣域重點構建新能源交易制度。實行禁牧休牧，推行舍飼圈養，保護沙區濕地，恢復植被覆蓋。推動光伏和風力發電，配套儲能和輸送設施，推動綠色電力就地消納和跨區域外送。四是生物多樣性維護型縣域重點建設物種基因庫。保持恢復野生動植物物種和種群的平衡，保護自然生態系統與重要物種棲息地，構建生物多樣性基因庫，建設生物經濟科研基地。◆

〔本文系國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心2024年度重點課題“以縣域為基本單元推進城鄉融合發展的路徑和策略研究”（編號：2024A03）研究成果轉化〕

（作者單位：國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心）