盤活“水資產” 激活“水引擎” 探索“湯”“饃”科學配比

山東東營是萬里黃河入海的地方，是中國第二大油田勝利油田的所在地，是黃河三角洲的中心城市。作為黃河入?？诔鞘校瑬|營市轄3區2縣，面積8243平方公里，總人口217萬人。作為南水北調工程供水城市之一，卻長期面臨區域間水資源供需不均衡、引黃指標不足、長江水利用率低等問題。同時，東營作為高度依賴黃河水灌溉的鹽堿之地，解決水資源緊缺問題成為城市高質量發展的當務之急。為深入落實黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略，東營市聚焦水資源這一最大剛性約束，聚力培育市場、搭建平臺、建章立制、示范引路、全程監管“五措并舉”，探索水資源市場化交易新模式，完成全省首例通過水源置換進行的區域水權交易，打造水源置換交易“東營模式”，推動水資源優化配置，創建全省區域水權交易示范區，為經濟社會高質量發展提供了堅實有力的水支撐保障。通過東營市典型案例為樣本進行調研，對地方如何貫徹落實“四水四定”進行深入分析，力求為更好引導推進黃河流域其他地區水資源節約集約利用提供決策參考。

一、“水源置換、價水分離”水權交易模式有效破解“黃河水不夠用、長江水用不足”的尷尬局面

東營作為黃河入?？诔鞘?，水資源可利用總量為13億立方米。其中，客水可利用量10.35億立方米（黃河水7.28億立方米、長江水2.0億立方米）。近年來通過嚴格控制用水總量，不斷提高用水效率，在水資源節約集約方面取得了一定成效。

（一）農業用水愈發“增效”，農業灌溉水有效利用系數逐年增長

東營市田間灌溉水利用系數提高到0.85以上，全市農田灌溉水有效利用系數提高到0.64，與山東省持平，顯著高于全國0.576的平均水平。萬元工業增加值用水量降低至14.71立方米/萬元，用水水平雖低于山東省，但明顯高于全國平均水平。

（二）非常規水資源應用盡用，用水結構不斷優化

東營市城市再生水利用率由2020年的55.9%提高至2023年的60.0%，全市利用非常規水資源占用水總量的比重由0.75%增至2.35%。2024年東營市入選全國第二批區域再生水循環利用試點城市，為東營市打造成為黃河流域再生水循環利用模式的“先行示范區”、形成黃河三角洲模式提供重要基礎。

（三）率先搭建市域落實體系，堅決打好“四水四定”主動戰

2022年，東營在全國率先出臺政府部門單位落實“四水四定”原則職責分工，制定各行業、各領域的執行標準，形成落實“四水四定”原則的四梁八柱體系。頒布實施了第一部節水地方性法規《東營市節水控水管理辦法》《東營市城市供水條例》等多項法規規章，為全方位落實“四水四定”原則，探索出了一條符合自身實際的水資源管理新路徑。

（四）“近水近用、優水優用”思路催生了“水源置換、價水分離”水權交易模式

針對全市黃河水指標緊缺、長江水指標利用不足問題，2023年，東營市在全省創新提出“近水近用、優水優用”的多水源跨地市水權交易思路，探索“水源置換、價水分離”區域水權交易新模式，利用引黃工程體系就近引用黃河水，通過膠東調水工程將等量的長江水置換到膠東四市，2022—2023年度、2023—2024年度先后完成長江水、黃河水跨市用水指標交易9000萬立方米、1.54億立方米，探索形成了“水源置換、價水分離”水資源市場化交易新模式，在更大空間上獲取用水指標、優化水資源配置，在推動黃河流域生態保護和高質量發展上趟出了“東營路徑”。

二、“喝不夠、喝不盡、喝不上”問題形成高質量發展“水困”

（一）經濟社會用水和生態補水壓力大，“喝不夠”問題長期存在

東營市水資源總量僅占全省水資源量的1.29%，人均水資源量為228立方米，不足山東省的4/5、全國的1/9。南水北調工程也僅能滿足東營區、廣饒縣部分區域引水條件。根據東營市“十四五”規劃，預計到2025年東營市用水量占全省用水總量控制指標的73.9%，比2022年占比提高了3.1%，進一步增加生態補水的難度和力度，勢必會影響黃河入?？诘乃鷳B安全及黃河口國家公園的維護與發展。此外，國家已將東營市列為全國鹽堿地等耕地后備資源綜合利用試點，據統計，鹽堿地改革試點三年需水量約2.57億立方米，東營現有水資源總量在滿足生產、生活等經濟社會發展用水需求方面已存在較大缺口，難以支撐鹽堿地綜合改良用水需求。

（二）水資源利用效率提升難度大，“喝不盡”問題依然突出

農業用水方面，全市農業用水占用水總量的60%左右，其中15%的高耗水作物接近消耗了全市農業用水總量的1/2，但由于小清河以北地區地下水埋深淺，土地鹽堿化嚴重，農田需要大水漫灌壓堿、洗堿，高效節水灌溉和水肥一體化推廣面積比例較低。工業用水方面，工業用水占全市用水量的比重約20%，作為全市工業支柱產業的石油化工、橡膠輪胎、有色金屬等均為高耗水行業，萬元GDP用水量及萬元工業增加值用水量均高于省平均水平。城鄉用水方面，城區供水老舊管網大量存在，供水管網跑冒滴漏現象時有發生。中水回用設施配套不完善，雨洪水資源收集利用率、城鎮污水處理再利用率偏低。

（三）油田水庫與地方水庫不聯通，“喝不上”問題是關鍵掣肘

東營市水資源自給率低，黃河水分配指標僅7.28億立方米，正常年份引黃水量占全市總供水量的78.6%，對客水的高度依賴決定了東營市對水資源引、輸、蓄、調的高要求，凸顯了水資源供需矛盾及水資源分布與生產力布局不相適應的矛盾。黃河以北地區是全市工業、港口發展的重心，同時也是鹽堿地改良和自然保護區生態退化修復的重要區域，但區域內引水工程、水庫缺少聯系，豐欠互補的水安全應急保障能力不強。

三、如何破解“湯”和“饃”之間的矛盾

（一）明確目標：找準自身定位，發揮比較優勢

從全國范圍看，當前僅寧夏開展了“四水四定”省域試點示范建設工作，與寧夏作為欠發達地區、生態屏障功能重要、用水水平低、能源化工轉型難的特征不同，東營市具有黃河入海口的區位優勢，同時也具備客水依賴度高、水資源利用效率相對全國平均水平較高、黃河三角洲濕地功能重要等特征。東營七成以上用水來源于黃河水，在地下水超采控制和引水指標難以滿足用水缺口情況下，新水源開發、水資源優化配置能力提升等意義重大。

因此，東營和寧夏在實施“四水四定”政策時，雖然都以水資源為核心進行產業、城市、土地的規劃和管理，但兩地由于地理環境和經濟結構的不同，可以發揮各自特色。寧夏較為關注農業節水灌溉和荒漠化治理；東營市可依托黃河水資源，以“小切口”撬動“大治理”，通過“四水四定”創新體制機制，從“開源”和“補水”方面進行重點突破，突出多元化水資源配置和濕地保護，破解高度依賴黃河水和保障黃河三角洲濕地生態用水需求等難題，助力東營打造“四水四定”市域示范區，為不同水資源條件下的區域提供多樣化的管理模式和發展思路。

（二）找準抓手：聚焦關鍵領域，謀劃重點任務

“四水四定”的核心是正確處理社會經濟發展與水的關系，強調以水資源為最大的剛性約束，通過水資源來確定城、地、人、產等社會經濟要素規模、結構、布局以及與之相匹配的用水方式。其本質上是兩個要件：一是定社會經濟和生態環境的用水量，用水需要采取的工程、管理等措施；二是定社會經濟和生態環境的需水量，如何通過調控社會經濟和生態環境以適應用水需求規模，以達到以水資源剛性約束倒逼發展方式轉變的根本目的。東營構建完善“四水四定”管控體系，核心是要聚焦主要矛盾，必須要解決用水需求優化、新水源開發、用水效率優化和工程配置能力提升等四方面問題，推動“四水四定”真正落地。

（三）筑牢基礎：統籌重要關系，推動示范先行

東營市打造市域“四水四定”示范區可以從多元化水資源配置和濕地保護兩個方面作為突破口，做好“三個統籌”，筑牢發展基礎。一要統籌好新水源開發與水資源優化配置。東營對黃河水的依賴度高，需要通過多元化的水源開發和綜合水資源管理來降低對單一水源的依賴。開發新水源的同時還要注重跨區域調水與不同水源之間的互補利用。二要統籌好新增用水與存量用水需求。優先滿足城鄉居民生活用水，保障重點特色產業發展用水，確保適水種植、量水生產。留足生態用水，引導用市場化方式解決高質量發展用水需求。三要統籌好發展和安全。統籌上下游、共治干支流、齊抓左右岸，全面提升河道防洪防凌能力、城市排澇能力、應急響應能力，構建防洪減淤和水沙調控體系，全面提升下游防洪能力。

四、“深度節水、源頭控水、改革活水和精準治水”推動“四水四定”實現突破

堅持先節水后調水、先治污后通水、先環保后用水的“三先三后”原則，聚焦用水權改革、鹽堿地綜合改良、非常規水綜合利用、節水型城市和產業體系建設、現代化生態灌區建設、地下水位管控等領域，探索解決重點、難點問題，深化改革創新，推動踐行“四水四定”實現重點突破。

（一）深度節水，提升水資源利用效率效益

一是進一步健全市、縣兩級行政區域用水總量和強度控制指標體系。研究建立地表水用水總量、地下水可采總量、水功能區納污總量和取水戶取水總量“四個總量”控制指標體系，對用水指標實行量化管理并動態修訂標準。圍繞用水總量、水體質量、生態流量等關鍵指標與“城、地、人、產”發展配套銜接全面考核，并將考核結果同政府效能、節水獎補、水資源稅、生態補償等掛鉤。二是以高標準農田建設為抓手，強化農業深度節水。大力推廣U型襯砌渠道、管灌、滴灌等節水方式，實施農業節水技術，逐步推廣智能化精準灌溉系統。逐步壓縮高耗水農業面積，提高光伏農業、工廠化農業、精養殖種植農業比重。三是以新上項目用水權有償取得為關鍵突破口，深挖工業用水潛力。嚴格落實用水定額管理，制定好火電、紡織、造紙、輪胎、石油、化工等高耗水工業企業重點監控清單。出臺節水型企業、節水型工業園區地方標準，支持工業園區企業發展串聯用水、梯級用水和循環用水系統，促進能源、化工、建材等高耗水產業廢水“近零排放”。

（二）源頭控水，提升水資源調蓄保障能力

一是推進重大引調水工程建設和重點調蓄工程建設。實施南水北調東線一期東營市配套工程，最大限度利用現有長江水指標。推進實施孤北、廣北等6座重點水庫改造提升工程，實施中型水庫除險加固，提升供水保障能力。二是建立非常規水統一配置體系。以再生水為突破口，加快推進城鎮再生水廠和海水淡化廠等非常規水利用工程建設，實施東營市海水淡化試點工程。實施東營市再生水資源利用工程，配套建設再生水廠。研究論證再生水作為油田采油回注水可行性，不斷提高工業非常規水利用率。三是增強區域間水資源調配能力，加強區域水源互聯互通。實施入海河道水系聯通工程，對黃河水、地下水、非常規水等不同水源進行全口徑配置調度，提高水資源時空分布優化配置能力。

（三）改革活水，推動多水源統籌利用市場化

一是強化用水總量強度雙控，積極探索水權交易流轉方式。對各類開發區、園區和新增取水項目嚴格落實規劃水資源論證、水資源區域評估和取水許可制度，對于具備交易條件而新增用水需求受指標限制的地區或無證取水的用水戶，合理引導其通過水權交易解決需求。積極探索水權交易流轉方式，允許通過水權交易滿足新增合理用水需求。實行工業新增用水權有償取得，推進區域間、行業間、灌域間、鄉鎮間、協會間、支渠間開展年內、跨年度等長短期相結合的水權交易模式。二是探索打造水權（水量）交易新模式。建立指標到縣、分區管理、行業統籌的配水體系，對黃河水、地下水、非常規水等進行全口徑配置調度。建立東營市增量水權交易制度，增量用水戶以長江水價利用黃河水，水權出讓方以黃河水價等量轉換利用長江水。推動東營經濟技術開發區、墾利區、利津縣等區域與廣饒縣開展更大范圍的長江水、黃河水水源置換工作。三是增加用水權可交易量。鼓勵引導相關主體通過水權交易平臺轉讓節水量，探索污水排放權、再生水用水權有償出讓等交易。充分運用市場機制和科學技術，吸引社會資本參與非常規水開發利用，擴大水源來源，增加用水權可交易量。建立水權交易風險防控制度，研究設立水權交易風險補償基金，制定利益補償方案，完善水權交易評估監管機制。

（四）精準治水，提升水安全應急保障能力

一是實施重點河道治理及堤防建設工程。統籌考慮上下游、左右岸、干支流、跨轄區等實際，陸續開展廣利河、永豐河等河道綜合治理，減輕河道淤積，提高河道管理水平。實施農田強排泵站建設、農田澇洼地治理，提升農田排澇能力。二是推進實施防潮體系建設。結合黃河口國家公園建設，推進現有防潮堤的提標改造和北部防潮體系生態防護工程建設，加強擋潮閘常態化隱患排查力度，重點提高沿海工業園區重點區域防潮標準到100年一遇。三是鞏固完善城鎮排水體系建設。開展縣區建成區、重點鄉鎮、重點工業園區排水體系建設，持續鞏固中心城無內澇城市建設成果，推進實施各縣區排澇能力建設工程，確保排澇標準達到20年一遇，鞏固提升中心城無內澇城市建設成果，中心城區排澇標準穩定達到50年一遇。四是提升洪水風險防控能力。有針對性開展城市防汛應急演練，做好城市防汛應急物資儲備，實施東營市水旱災害防御物資倉庫建設工程。

五、政策建議

（一）推進引黃計劃動態調整制度

積極協調推進引黃計劃動態調整的彈性調度利用機制，科學調引黃河水。研究評估利用汛期水庫空余庫容進行引黃分洪的可行性，爭取國家有關部門對汛期黃河雨洪水資源科學高效利用給予支持，允許汛期引黃水不占用正常年份引水指標，滿足經濟社會用水需求。

（二）探索實施水權水市場交易平臺建設

加大對東營市區域水權交易支持力度，指導東營市開展黃河水、長江水水源置換。打通市縣間、灌域間、行業間、用戶間和不同期限的水權交易通道，鼓勵社會資本通過參與節水供水工程建設運營，轉讓節約的水權獲得合理收益。鼓勵將通過合同節水管理取得的節水量納入用水權交易。設立非常規水資源交易試點，推進集蓄雨水、再生水、微咸水、礦坑水、淡化海水等非常規水資源交易，以及利用非常規水源置換的用水權交易。

（三）制定非常規水利用扶持政策

強化非常規水資源利用科技支撐機制，引導組建非常規水資源利用產學研一體化創新戰略聯盟，重點突破非常規水資源利用技術體系。提出規劃水平年非常規水資源配置水量目標，對用水總量接近控制指標的區域或行業優先配置再生水。建立非常規水利用激勵機制，擴展中水應用范圍，鼓勵企業將深度處理后的尾水用作工業冷卻用水。

（四）創新用水權金融產品

建議金融機構加強與工業企業或農業企業等主體合作，開發融資租賃等多樣化用水權交易金融產品，鼓勵工業企業購買節水設備節約的水量形成取水權，通過取水權交易獲得的收益作為融資租賃業務的還款來源之一；通過創新債券結構為相關主體進行多樣化融資，探索將取水權交易獲得的收益與債券條款相掛鉤；通過用水權金融產品創新推動更多工業企業開展節水措施，推動水資源節約保護和開發利用。◆

（作者為國家發展改革委國地所助理研究員）