政府財務報告指標體系構建

【中圖分類號】F810.6 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-0994（2025）09-0056-5

一、引言

受國際新公共管理改革的影響，同時為適應市場經濟發展和公共財政管理的需要，我國自20世紀90年代中后期展開了新一輪公共預算管理改革。2003年黨的十六屆三中全會明確提出建立預算績效評價體系，正式拉開了我國預算績效評價的序幕，并在隨后的相關制度建設中不斷地對預算績效評價內容進行優化與完善。2024年黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》也提出了加強預算績效管理、完善績效評價制度的具體要求。績效評價通過反饋預算執行效果優化資源配置，使資金向高效益項目傾斜，助力提升預算編制質量，從而形成動態優化的管理閉環。在當前新一輪財稅體制改革的背景下，預算績效管理作為提升財政資源使用效率的重要抓手，亟需科學、統一的財務報告績效評價體系作為支撐。

20世紀90年代以來，權責發生制政府會計改革在多個經濟發達國家逐步推進，以適應經濟社會發展需求并提升公共管理水平，在此背景下，我國也開啟了權責發生制政府會計改革的探索。自2010年小范圍試點至2019年《政府會計制度》的全面實施，標志著政府會計雙基礎核算模式的建立，為政府財務報告編制與績效評價提供了制度基礎（張琦等，2022）。當前，學術界圍繞政府財務報告展開了大量研究。例如，有學者借鑒國際經驗，對綜合財務報告的評價提出建議（陳向可和陳旻，2021），也有研究聚焦于學校或者醫療等事業單位的財務指標優化（查道林，2018）。2023年第十一屆全國\"公共管理、公共財政與政府會計跨學科研究論壇\"將權責發生制政府財務報告編制列為重點議題，表明該領域仍存在許多待解難題（杜亮，2024）。這些問題也是當前政府財務報告難以完全公開的重要原因之一。盡管研究普遍強調推進政府財務報告信息公開，但當前討論多集中在宏觀層面或從審計視角展開（黃良杰和劉翠，2025；石英華和劉天琦，2024），鮮有從人民的立場出發，分析其作為“投資者”所需的財務信息內容與指標體系。

自黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出以人民為中心的發展思想，該理念要求改革發展成果更多更公平惠及全體人民，推動共同富裕。財富管理正是從金融角度，努力幫助更多大眾實現財富保值增值，讓人民群眾共享發展成果（齊曄，2024）。而一個經濟主體的財富管理水平最常見和主要的反映方式就是通過財務報告，故對于政府部門同樣需要建立起一套系統的財務報告指標評價體系，方能讓人民群眾更好地監督國家資金運用狀況，同時提升政府財富管理水平，最終助力于共同富裕。Kondoh和Ogawa（2023）在實證研究中也發現，在公共會計改革中利用財政報告設定財政管理目標對控制地方政府支出增長是有效的。因此，本文從人民群眾的視角切人，基于“以人民為投資者\"理念的分析框架，以新公共管理理論為指導，借鑒企業財務指標的構建方法，提出政府財務分析指標的設計方案，為政府財務報告優化提供建議。這不僅有助于完善預算管理和績效評價機制，還能更好地滿足社會監督需求，助推政府治理現代化。

二、人民群眾的“投資者”屬性對財務報告監督的內在需求

第一，新公共管理是公共管理以現代經濟學和私營企業管理理論作為基礎，強調將市場機制和企業管理方法引入公共管理領域，以提高公共服務的效率、質量和效益。目前，新西蘭、英國等發達國家已廣泛將這一理念應用于財政管理、醫療教育等領域，推動了公共服務質量的顯著提升（Sun，2024；Grant和Jeff，2012）。在我國財政改革中，這一理論與政府提升財務透明度、優化財政管理的目標高度契合。政府在新公共管理理論視角下扮演著“企業”的角色，而公民則充當著“顧客”的角色，這就表明政府可以轉變其社會職能，在提供政務服務的過程中要以顧客需求為導向，滿足顧客的信息需求（陳志華，2019）。而從資金投入與收益關聯的層面來講，人民群眾更多地扮演著“投資者\"的角色。政府將集中籌集的資金投資于基礎設施建設、經濟發展等，而群眾期望這些投入能夠轉化為社會的繁榮穩定，創造一個適宜自身與后代發展的美好環境。這種資金投人與回報的關聯，使得人民群眾在公共事務管理中實際扮演著類似企業“投資者\"的角色。

第二，從公共受托責任理論的角度來看，政府對公民承擔受托責任，必須確保資金能夠有效分配和使用，以滿足社會公眾的需求，這就要求政府能夠準確記錄并報告財務信息，通過充分、及時、有效的信息披露向公眾報告資金的籌集與使用情況。這種信息反饋既是政府履行責任的核心方式，也是公眾行使監督權的重要基礎。一份清晰、透明的財務報告不僅可以增強財政透明度，保障公民的知情權與監督權，還能促使政府優化財務管理，并為宏觀經濟決策提供科學依據。因此我國政府財務報告的編制目標不僅在于推進國家治理體系和治理能力現代化，更在于強化公民監督，保障政府受托責任的履行。

第三，會計的監督功能日益得到重視。隨著經濟的發展，社會對會計的要求從單一的核算功能逐步拓展為能反映出該主體的財務狀況和經濟成果，故會計衍生出監督功能。2024年6月28日，十四屆全國人大常務委員會第十次會議通過了關于修改《會計法》的決定，修改后的《會計法》進一步強調了內部控制制度的重要性，并提出加強財會監督，以提升單位的會計信息質量（劉悅，2024）。在私人部門，財會監督是投資人對一家企業經營狀況進行判斷的重要依據。而對于公共部門來說，同樣需要通過財會監督實現對其公權力的監督。公共部門的財會監督是直接或者通過財會途徑，對行使公權力的單位和個人以及其他單位和個人，就其公權力運用情況（側重資金方面）、財會制度執行情況及財會活動開展情況實施的監督，其最終目的是確保黨和人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福。

綜上，結合新公共管理理論以及公共受托責任觀，政府被視為類似于企業的公共服務提供者，而公民則被賦予了“顧客\"和\"投資者\"的雙重角色。這種類比為探討政府財務報告的功能和內容提供了理論依據，也凸顯了人民群眾對財務報告監督的內在需求。因此，為滿足人民群眾對政府財務活動的監督需求，有必要從“投資者\"視角明確政府財務報告所需的信息內容及分析指標。從結果導向出發，研究政府財務報告的內容優化與指標設計，將有助于實現財政資源的高效配置，提高公共服務質量，推動財政治理現代化。

三、基于企業財務指標體系邏輯構建政府財務報告指標體系

財務報告分析這一概念發源于企業會計領域。伴隨著政府會計改革進程的持續推進，政府財務報告分析的概念也應運而生。鑒于二者的淵源以及信息使用方的“投資者\"屬性，本文以企業財務報告分析的內涵為切入點，深入認識政府財務報告分析，同時充分結合政府會計的特點，進而精準把握其含義。

1.企業財務指標體系的內在邏輯。從企業財務的視角深入探討，在綜合績效評價體系中，財務績效通常圍繞盈利能力、資產質量、債務風險和經營增長四個關鍵維度展開全面剖析。這四個維度不僅反映企業當前的財務狀況，還揭示企業未來的發展潛力，契合投資者對企業信息需求的核心關切（如圖1所示）。具體來說，對企業當前狀況的分析主要聚焦于兩個關鍵點：一是穩定能力，涵蓋資產質量和債務風險兩個重要方面。資產質量反映企業資產的運營效率與效益，債務風險則體現償債能力和財務穩健性，二者共同決定企業運營的安全性和可靠性。二是盈利能力，直接反映企業獲取利潤的能力。至于對企業未來發展的研判，則以經營增長能力為核心，揭示企業在未來市場競爭中的擴展潛力與持續活力。同樣，基于“以人民為投資者\"理念的分析框架，人民群眾對政府財務報告的信息需求與企業投資者的需求具有相似之處。對政府財務管理的評價從當前視角出發，主要涉及穩定及盈利能力。從穩定能力來看：一是對于資產質量的評價，只有高質量高效率的資產才能更好地做好社會服務；二是對于債務風險的評價，適當的負債能夠使政府更好地提供公共服務，但過度負債又容易引起系統性金融風險。而盈利是財務管理評價的核心，政府雖然不以營利為目的，但是必須關注資金使用效果，適當的盈利也有助于政府財務的長久經營。從未來發展視角則需要關注經營增長。因此，本研究以政府財務報告為對象，借鑒企業績效評價內在邏輯，基于當前與未來的數據需求，分別從穩定能力、盈利能力以及經營增長三個維度對政府財務指標進行分析。這一視角有助于更全面地反映政府的財務狀況及其履行公共職能的能力，為提升治理效能提供理論依據和實踐參考。

2.當前狀況財務信息的設計—穩定能力、盈利能力指標。

（1）穩定能力的財務指標設計。從當前維持穩定運行的視角出發，企業通常通過深人分析資產質量和債務風險來評估其運營穩健性，這一分析思路在政府部門同樣具有重要借鑒意義（如圖2所示）。

在資產質量方面，人民群眾關心的核心是資產質量是否符合社會服務目標即公共資產的管理水平與使用效率。例如：交通、能源等基礎設施的布局是否合理、運轉是否高效，能否有效助力社會經濟的順暢發展；國有資產的運營是否精準對接社會需求，充分發揮公共服務的效能。為了科學衡量，可設立諸如國有資產收益率和公共設施利用率等指標。國有資產收益率直觀反映國有資產在創造經濟價值方面的成效，公共設施利用率則揭示諸如公園、體育館等公共設施被有效使用的頻率，從而判斷其運營效率。此類指標能夠幫助評估政府在公共資產管理上的績效，為優化資源配置提供數據支持。

在債務風險方面，近年來地方政府債務問題尤為突出，成為影響財務穩健性的一大難題。因此債務風險同樣是政府財務管理中的重要議題，其核心在于債務的可持續性與償債壓力的可控性。為全面衡量債務風險，可從數量和質量兩個維度展開。在“量\"維度，主要關注政府債務的規模和依賴程度。可設立地方政府債務率、利息支出占收人比、債務依賴度等指標。地方政府債務率反映債務規模與當地經濟發展水平的適配性；利息支出占收人比揭示政府償還債務利息的壓力；債務依賴度則評估財政支出對債務資金的依賴程度，為判斷債務結構的健康性提供依據。在“質\"維度，重點分析政府的償債能力和債務結構。可設立償債資金覆蓋率和債務期限結構等指標。償債資金覆蓋率評估政府可用于償債的資金儲備是否充足；債務期限結構則揭示長期和短期債務的分布情況，衡量政府在不同期限內的償債壓力。通過對這些指標的綜合分析，政府和公眾能夠更清晰地了解債務風險的現狀及潛在隱患。

（2）盈利能力的財務指標設計。從當前盈利能力的角度來看，政府與企業存在本質區別。政府核心目標并非追求盈利，而是致力于提供高質量的公共服務。因此，人民群眾在這一維度下的關注點主要集中于財政資金的使用是否合理（如圖3所示），即投入的資金是否“花得值”，以及是否存在資源浪費的現象。

由于政府采購的特殊性，政府購買的產品多以公共產品為主，這類產品往往缺乏明確的市場價格參照，難以精準判斷其價值。不過，可以通過橫向比較與縱向比較的方法側面評估價格的合理性。橫向比較是指將政府采購價格與其他類似機構或地區在相同或相似公共產品采購上的價格進行對比，以發現是否存在價格差異過大的問題。例如，可設置資產價格偏差率指標。該類指標能夠直觀反映采購價格相較于合理區間或同類參照價格的偏離程度，有效預警可能存在的高價采購風險，從而為優化資金使用和提升公共資源配置效率提供有力數據支撐。縱向比較則是通過對比歷史上同一項目或同類產品的采購價格，考量價格波動趨勢。例如，可設置歷史價格變動率指標，清晰展現公共產品采購價格隨時間的變化軌跡。該指標可用于判斷價格走勢是否正常，是否存在不合理的漲價或降價現象。這種分析方法不僅有助于提高政府財政資金使用的透明度和合理性，還能進一步推動公共資源管理的精細化和科學化。

3.未來狀況財務信息的設計—經營增長指標。從未來發展的角度展開分析，聚焦于經營增長指標層面。對于企業而言，經營增長通常體現在營業收入增長等方面，其核心指標包括銷售增長率、資本保值增值率以及技術投人比率等，這些指標反映企業拓展市場和增強競爭力的能力。而在政府層面，經營增長可具體轉化為財政增長和對經濟發展支持能力兩個關鍵領域（如圖4所示）。

在財政增長方面，核心在于評估政府的“產血\"能力，即財政收入的來源、規模和合理性。從“血源”角度分析，一方面，政府資金主要依賴外部收人來源，其中稅收收入占比是重要指標，可直觀反映稅收在財政總收人中的比重，揭示財政收入結構的穩健性。另一方面，則需關注非稅收入來源的貢獻，可反映出通過內部\"產血\"提供新\"血源\"的能力，可通過分析諸如行政事業性收費、國有資源（資產）有償使用收入等項目在財政收入中的占比，展現政府挖掘內部資源潛力的水平。此外，從“血量\"即收入總量和合理性角度，可設置財政收入增長率動態跟蹤年度財政收入的變化幅度，并引入財政收入增長與GDP增長的匹配度，評估財政增長是否與經濟發展保持同步，避免過度超前或滯后，從而確保財政可持續性和經濟穩健。

在對經濟發展支持能力方面，政府相當于經濟運行中的“輸血者”，通過財政支出的合理安排推動社會經濟發展。為此，可建立財政支出增長率等指標，用于展現政府為滿足經濟增長和社會發展需求所投人的資金變化趨勢。同時，通過監測財政支出增長與GDP增長的匹配度或類似指標，評估財政支出合理性，確保資源分配符合經濟發展需求和社會民生優先級。這種匹配度指標能夠揭示政府是否根據經濟社會發展節奏，精準調整財政資金的規模和方向，從而提高資金使用率、促進社會和諧發展。

綜上，本文從新公共管理以及公共受托責任理論出發，結合會計的監督職能，將人民群眾作為政府的“投資者”，借鑒企業財務報告指標的構建邏輯，探索政府財務報告評價指標的體系構建路徑。將目前對企業財務管理的四大評價維度分類為對經濟主體的三大能力分析，根據政府這一特殊主體，以及人民群眾核心關注點，對以上三大能力四大維度進行變形和分解，最終構造出政府財務報告指標體系方向。一是穩定能力方面，涉及資產質量及債務風險兩個維度，根據政府資產特征，資產質量中的資產是指其提供社會服務的相關資產，需關注其管理水平和使用效率；債務風險關注點與企業類似，側重該主體的可持續性和償債壓力，即債務的\"量”與“質”。二是盈利能力方面，由于政府是非營利的，故應關注其支出的合理性，可通過建立橫向及縱向指標進行對比分析。三是經營增長能力，即政府\"產血\"及“輸血\"能力，其中“產血”是指財政增長能力，通過“血源”（稅收和非稅收收入情況）和\"血量\"（增長度）來建立；而\"輸血\"則代表著政府對經濟發展的支持能力，可建立整體支出增長度和支出與經濟的匹配度等相關指標進行評價分析（如圖5所示）。

四、政府財務報告指標體系構建的政策建議

1.經濟性與效率性始終是績效的核心要義。績效評價標準從最初的3E（經濟性Economy、效率性Efficiency、效益性Effectiveness）逐步拓展為4E（增加公平性Equality）乃至5E（進一步增加環境性Environment），但經濟性與效率性始終是績效的核心要義（句華等，2024）。當前績效評價多沿用項目績效評價模式，對部門績效目標和指標體系的規律與內涵缺乏系統性認識，導致整體支出績效評價效能尚不能完全滿足現代財政預算管理的需要（姚敏，2022）。因此在政府財務報告中，應始終堅持圍繞經濟性和效率性兩大核心指標進行調整與優化。經濟性強調以最低成本實現最大投入產出比，而效率性則注重資源配置和資金使用的水平。經濟性可結合資產管理水平等相關指標評價，效率性可結合資產使用效率等相關指標衡量。二者共同構成財政管理和績效評價的重要標準。為此，應通過設置明確的資金投人、產出和資源分配指標，科學反映公共資金使用效益。同時建立覆蓋資金使用全過程的追蹤和監測機制，及時發現資源浪費、資金閑置等問題，確保財政資源的高效利用。

2.基于“以人民為投資者”視角優化政府財務報告內容與結構。雖然把握了績效評價的核心要義，但若缺乏實踐邏輯指導，績效評價體系的構建仍難以推進。人民群眾作為“投資者”，其對政府財務報告信息的需求與企業投資者類似，這為績效評價提供了結果導向的基本原則。雖然當下政府財務報告多依循企業財務報告邏輯，但僅增刪與政府相關科目予以調整難以精準呈現政府財務狀況與運行效率。故而，政府財務報告應依循信息需求，優化報表內容與科目設置。借由基于財務指標的報表調整助推績效評價與財務風險評估，強化報告實用性與信息反饋效能。不宜將企業的財務指標體系簡單套用到政府會計領域，而是要堅持問題導向建立行之有效的政府財務管理指標體系。也不要“就政府會計論政府會計”，而是要致力于實現政府會計、內部控制、信息化的交叉融合，更要實現政府會計與公共管理、公共財政的有機融合，為提升行政事業單位管理水平和國家宏觀調控能力發揮積極的支撐作用（路軍偉和余渡，2023）。

3.建立可比且可行的政府財務報告評價體系。即便信息齊備，若無標準與對比，數據真實性和問題識別依然難以保障。因此，建立統一且可操作的財務報告評價體系至關重要。目前，各地依據財政部《關于印發lt;中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）gt;的通知》，自行設定指標計算。這種分散模式導致指標差異較大，缺乏可比性。更有甚者，為滿足自身利益設定的指標往往掩蓋了實際問題，使績效評價流于形式。因此，應制定統一的財務報告編制與評價標準，構建全國統一的基礎指標體系，再根據實際情況靈活調整。在參考企業報表和國外政府經驗的基礎上，結合我國國情設計出可操作、適用于各層級政府的指標框架。地方可在統一框架基礎上擴展個性化指標，實現\"統一 靈活\"結合，確保可比性與適應性并存。另外，基礎標準設計應簡明易懂，兼顧專業性與實踐性。引入標準化評價指標，如資產使用效率、資金收益率、債務風險水平等，有助于績效評價的客觀與科學，推動財政管理的協同優化。

4.信息公開透明，促進社會全過程監督。信息公開不僅是提升政府財務報告質量的重要手段，更是促進社會監督的基礎。通過吸納公眾意見與信息需求，持續調整財務報告編制體系，優化報告內容。如新西蘭《公共財政法案》要求每筆預算撥款明確用途，并公開資金使用情況，使公眾得以監督部門支出。這種透明度促使部門不斷提升預算績效，以贏得公眾與政府的信任，從而獲得更多財政資金支持（查道林，2018）。政府應進一步提升財務報告透明度，不僅披露資金籌集與使用情況，還要公布績效評價結果。建議完善相關法律制度，明確政府定期披露信息義務；還可通過建立多層次審計體系與公眾參與機制，如設立咨詢委員會、在線反饋平臺等，確保公眾全過程參與監督。另外，還可借助數字技術提高監督效率。如運用區塊鏈技術記錄財政資金流向，確保資金使用過程可追溯、防篡改，增加信息的透明度和可信度。同時建立長效反饋機制，將評價結果應用于下一階段預算編制，形成“評價一改進 再評價\"的動態循環，以進一步提高財政資源使用效益。

5.優化財權與事權相匹配的財政制度，奠定財務大數據基礎。央地財政關系是政府間權責劃分的基本組成部分，是現代國家治理的重要方面（蔡昌，2024），因而新一輪財稅體制改革的一大目標為調整央地財權與事權關系。財政體制理想的遠景目標，應該是把過去的五級框架扁平化為三級（中央、省和市縣），形成三級框架之下的“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級資產權，一級舉債權，一級規范化的按現代治理取向而完善的預算”，這個預算也對應到其中另外一大改革任務一預算改革（賈康，2024）。可見在財稅體制改革中，央地間財權與事權關系調整與預算改革是有機聯系在一起的。現行財稅體制下中央與地方財權、事權錯配，衍生出諸多問題。一方面，地方承擔大量公共事務卻財源受限，財務報告數據失衡；另一方面，權責界定模糊，在進行基于數據的指標計算與績效評價時，績效歸屬難明。因此需要在法規制度層面明晰雙方權責，消除模糊區間；另外還需構建統一的績效評價機制，劃清中央與地方績效邊界，削減評價沖突。通過優化央地財權與事權相匹配的財政制度，為政府財務數據規范化、精準化筑牢根基，提升報告決策參考價值。

【主要參考文獻】

屆\"政府會計改革理論與實務研討會\"綜述[J].會計研究，2023（9）：190～192.

查道林.公辦普通本科院校設置的財務評價指標體系研究[J].財會月刊，2018（9）：61～65.

（責任編輯·校對：劉鈺瑩許春玲）