基層數(shù)字政府建設(shè)中的政企合作困境及實(shí)踐進(jìn)路研究

摘 要：數(shù)字政府建設(shè)是政府服務(wù)提質(zhì)增效的重要手段，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力與治理水平現(xiàn)代化的重大命題。現(xiàn)階段基層數(shù)字政府的搭建多采用政企合作模式，通過(guò)政府出資、企業(yè)出力實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。然而在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，高昂的轉(zhuǎn)換成本、風(fēng)險(xiǎn)成本以及技術(shù)成本等限制性因素，阻滯了基層政府?dāng)?shù)字化進(jìn)程的可持續(xù)發(fā)展，政企之間的后續(xù)合作難以為繼。運(yùn)用波特五力模型分析企業(yè)在政企合作中的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，深入探討政府與企業(yè)的角色定位，解構(gòu)基層數(shù)字政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境，不僅為激發(fā)企業(yè)市場(chǎng)活力提供了重要參考，同時(shí)有助于建立起政企之間的良性互動(dòng)機(jī)制、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，從而提升基層數(shù)字政府建設(shè)的質(zhì)量和效率。

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府；治理能力；波特五力模型；智慧政務(wù)

黨的二十大報(bào)告指出，要“健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強(qiáng)均衡性和可及性，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕”，同時(shí)要加快建設(shè)“數(shù)字中國(guó)”［1］。建設(shè)數(shù)字政府是提高政府服務(wù)水平、惠及百姓民生、實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享的重要路徑。通過(guò)與數(shù)字化技術(shù)相結(jié)合，政府能夠大幅提高對(duì)信息的獲取、處理和傳遞效率，協(xié)助其更好地履行職能，提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、精細(xì)化管理。在數(shù)字政府的組織關(guān)系網(wǎng)中，政府自身、企業(yè)、社會(huì)組織以及公眾等均扮演著重要的利益相關(guān)角色，其中企業(yè)作為獨(dú)具特殊性和重要性的參與方，其在數(shù)字化治理中的地位與作用不可忽視［2］。現(xiàn)階段，數(shù)字政府建設(shè)是政府與市場(chǎng)協(xié)同作用的結(jié)果，政企合作是數(shù)字政府建設(shè)不可或缺的關(guān)鍵因素之一。政府作為監(jiān)管者和主導(dǎo)者，與企業(yè)作為技術(shù)提供者和服務(wù)提供者之間的緊密合作，不僅可以提升政府效能，同時(shí)可以盤(pán)活企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)數(shù)字技術(shù)的有效應(yīng)用，從而更好地實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理的全面覆蓋和協(xié)同運(yùn)作，最終提升政府治理效能和服務(wù)水平，朝著全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)不斷奮進(jìn)。

一、數(shù)字政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義與發(fā)展現(xiàn)狀

數(shù)字政府是指政府機(jī)構(gòu)在數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的環(huán)境下進(jìn)行行政管理的模式［3］，也就是利用信息技術(shù)和數(shù)字化手段，提高政府治理效能、優(yōu)化公共服務(wù)、加強(qiáng)政府與民眾之間的互動(dòng)和溝通的新型政府形態(tài)，利用人工智能、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)手段，提升政府決策的科學(xué)性和精準(zhǔn)度，優(yōu)化公共服務(wù)的供給方式，提高服務(wù)效率和質(zhì)量。

（一）數(shù)字政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義

1. 中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的數(shù)字政府

建設(shè)數(shù)字政府與中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程密不可分。中國(guó)式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，在龐大的人口基數(shù)下，數(shù)字化手段可以實(shí)現(xiàn)信息的精準(zhǔn)管理與快速傳遞，使政府能夠更加便捷地與民眾溝通，更好地傾聽(tīng)民意、解決問(wèn)題，從而增強(qiáng)政府的公信力［4］。中國(guó)式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，發(fā)展成果由人民共享是其重要的價(jià)值目標(biāo)。通過(guò)數(shù)字化手段推動(dòng)全體人民共同富裕，提高人民的獲得感和幸福感，能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公平的有機(jī)統(tǒng)一。中國(guó)式現(xiàn)代化是物質(zhì)文明與精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化，在數(shù)字時(shí)代，人們獲取信息的方式發(fā)生了巨大變化，數(shù)字化手段成為傳播文化的重要途徑。中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，將政務(wù)信息以電子形式存儲(chǔ)和傳遞，顯著減少紙張的使用量，從而推動(dòng)綠色發(fā)展。中國(guó)式現(xiàn)代化是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化，建設(shè)數(shù)字政府有助于增強(qiáng)政府治理能力，提高社會(huì)治理水平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)國(guó)家長(zhǎng)期和平發(fā)展。

2. 政務(wù)便利化與服務(wù)便民化

建設(shè)數(shù)字政府提高了政府自身的政務(wù)便利化水平。打鐵還需自身硬，政府自身治理能力與治理水平的提升可以通過(guò)數(shù)字化、信息化的手段實(shí)現(xiàn)。通過(guò)數(shù)字政府打破信息壁壘，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨地區(qū)的協(xié)同辦公和信息共享，政府可以更快速、更準(zhǔn)確地獲取和分析民意和社會(huì)信息，數(shù)字技術(shù)對(duì)信息的高效處理能夠幫助政府更科學(xué)地配置資源，從而提升政府的服務(wù)水平和社會(huì)滿(mǎn)意度。同時(shí)，數(shù)字政府的建設(shè)鼓勵(lì)政府部門(mén)采用新技術(shù)、新方法，推動(dòng)政府工作的創(chuàng)新和提升，這為政府部門(mén)轉(zhuǎn)變工作方式、創(chuàng)新管理模式提供了新的發(fā)展路徑，增強(qiáng)政府的適應(yīng)能力和競(jìng)爭(zhēng)力。

建設(shè)數(shù)字政府提高了政府對(duì)外的服務(wù)便民化水平。政府的宗旨是為人民服務(wù)，建設(shè)人民群眾滿(mǎn)意的政府是打造數(shù)字政府的出發(fā)點(diǎn)。數(shù)字政府是實(shí)現(xiàn)“一站式”服務(wù)的重要基礎(chǔ)，通過(guò)接入互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息化工具集成各部門(mén)的服務(wù)內(nèi)容，人民群眾可以隨時(shí)隨地使用互聯(lián)網(wǎng)設(shè)備完成各類(lèi)政府服務(wù)申請(qǐng)和辦理，避免以往傳統(tǒng)的煩瑣流程和耗時(shí)排隊(duì)，極大提升了服務(wù)的便利性。數(shù)字化手段將政府運(yùn)作過(guò)程和數(shù)據(jù)信息公開(kāi)透明化，讓群眾更易獲取政府決策信息、行政效能數(shù)據(jù)等內(nèi)容，這大大提升了公眾參與政府事務(wù)的意愿，讓政府的決策更具合理性和公信力。

（二）數(shù)字政府在基層治理中的發(fā)展現(xiàn)狀

一方面，建設(shè)數(shù)字政府使政府部門(mén)得以更加快速地辦理業(yè)務(wù)、傳遞信息，這不僅提高了基層治理的效率，還拓展了公共服務(wù)渠道。數(shù)字政府的成功運(yùn)用不斷促進(jìn)智慧城市建設(shè)，通過(guò)信息化技術(shù)實(shí)現(xiàn)各部門(mén)數(shù)據(jù)的共享和互聯(lián)互通，提升了政府運(yùn)行效率和居民生活品質(zhì)，推動(dòng)了基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。2022年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出：“經(jīng)過(guò)各方面共同努力，各級(jí)政府業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用成效顯著，數(shù)據(jù)共享和開(kāi)發(fā)利用取得積極進(jìn)展，一體化政務(wù)服務(wù)和監(jiān)管效能大幅提升，‘最多跑一次’、‘一網(wǎng)通辦’、‘一網(wǎng)統(tǒng)管’、‘一網(wǎng)協(xié)同’、‘接訴即辦’等創(chuàng)新實(shí)踐不斷涌現(xiàn)。”［5］

另一方面，實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以街道、社區(qū)為代表的基層政府，雖然多數(shù)已完成數(shù)字化改造升級(jí)，但存在很大一部分街道和社區(qū)，除工作人員日常工作所需的互聯(lián)網(wǎng)辦公設(shè)備使用頻率較高外，其余與智慧政務(wù)相關(guān)的數(shù)字設(shè)備、云服務(wù)等使用率頗低，絕大多數(shù)設(shè)備服務(wù)處于未啟用或關(guān)閉狀態(tài)，政務(wù)服務(wù)并未真正“智慧”起來(lái)。“也就上面來(lái)檢查開(kāi)一下”，L社區(qū)黨支部書(shū)記表示，“其實(shí)不光我們社區(qū)，整個(gè)W市都是這樣，因?yàn)橹昂献鞯墓?yīng)商合同到期后要漲價(jià)，價(jià)格一直沒(méi)談攏，就沒(méi)再做。”而在G市，也同樣面臨這種窘境，X街道工作人員表示“這種線上辦公已經(jīng)說(shuō)了很多年，但是現(xiàn)在我們還是喜歡用紙質(zhì)材料保存一些東西，一是它保存得久，第二它不容易丟失，可靠性更強(qiáng)，只要我把它放起來(lái)就可以。現(xiàn)在無(wú)紙化辦公它有個(gè)問(wèn)題，跟你說(shuō)一個(gè)最近發(fā)生的事，就是退役軍人事務(wù)局，剛開(kāi)始是A公司來(lái)做這個(gè)事，但是他合同到期了，現(xiàn)在換成B家去做，A就說(shuō)你換了一家我不開(kāi)心了啊，我把之前承諾好的資料全部清掉，我們只能重新整理一堆資料存到B里面，B公司才能用，這就造成一些不必要的麻煩。”現(xiàn)階段數(shù)字政府發(fā)展過(guò)程中，主流形式仍是采取政府出資、企業(yè)出力的政企合作模式，建設(shè)過(guò)程中的“主力軍”仍是各類(lèi)企業(yè)［6］。在合作初期，這一模式通常能夠在短時(shí)間內(nèi)獲得較大受益，政府與企業(yè)之間相互成就，政府利用企業(yè)技術(shù)迅速完成數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí)，企業(yè)利用政府資源拓寬自身發(fā)展空間，但在合作后期，經(jīng)常會(huì)在種種因素作用下出現(xiàn)合作“談不攏”的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象不在少數(shù)，且買(mǎi)賣(mài)雙方的博弈往往是以基層政府?dāng)?shù)字化建設(shè)陷入停滯而告終，政企合作模式下的數(shù)字服務(wù)購(gòu)買(mǎi)逐漸淪為賣(mài)方市場(chǎng)，本應(yīng)擁有天然身份優(yōu)勢(shì)的政府反而陷入被動(dòng)局面。

二、基層數(shù)字政府建設(shè)的政企合作危機(jī)——基于波特五力模型

波特五力模型由著名管理學(xué)家邁克爾·波特（Michael Porter）于20世紀(jì)80年代初提出，旨在分析企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略。該模型認(rèn)為，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)模和程度由五種力量決定，包括供應(yīng)商的議價(jià)能力、購(gòu)買(mǎi)者的議價(jià)能力、潛在競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入的能力、替代品的替代能力、同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者現(xiàn)有的競(jìng)爭(zhēng)能力，這些力量綜合作用，共同影響著產(chǎn)業(yè)的吸引力。在數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中，波特五力模型提供了一個(gè)系統(tǒng)性框架，用于從企業(yè)角度出發(fā)，理解其所面臨的競(jìng)爭(zhēng)力量，深入挖掘每個(gè)競(jìng)爭(zhēng)力量的具體影響，并考慮其在不同情境下的變化和交互作用。通過(guò)對(duì)這些力量的綜合評(píng)估，解析政企合作過(guò)程中作為供應(yīng)商的企業(yè)的博弈行為，幫助基層政府更好地理解賣(mài)方市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，制定更具針對(duì)性的政策和策略扭轉(zhuǎn)合作的被動(dòng)局面，從而推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）供應(yīng)商的議價(jià)能力

供應(yīng)商的議價(jià)能力，即為政企合作模式下企業(yè)的議價(jià)能力。作為供應(yīng)商的企業(yè)，可以通過(guò)提高投入要素價(jià)格與降低單位價(jià)值質(zhì)量?jī)煞N手段影響行業(yè)內(nèi)企業(yè)的盈利能力和產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，供應(yīng)商的影響力取決于他們提供的投入要素在買(mǎi)方產(chǎn)品成本中的比例、對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的重要性以及對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的影響程度。在數(shù)字化時(shí)代，政府與企業(yè)的合作日益增多，尤其是在構(gòu)建數(shù)字政府平臺(tái)方面，基層政府本身往往缺少獨(dú)立的數(shù)字化搭建和管理能力，需要相關(guān)企業(yè)接入才能實(shí)現(xiàn)一系列數(shù)字活動(dòng)。企業(yè)在數(shù)字政府建設(shè)中扮演著技術(shù)服務(wù)提供者的角色，政府機(jī)構(gòu)處理的信息通常涉及國(guó)家安全、公民個(gè)人信息等大量敏感數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)問(wèn)題是數(shù)字政府建設(shè)面臨的重要挑戰(zhàn)［7］。出于對(duì)數(shù)據(jù)安全和隱私的嚴(yán)格要求，以及對(duì)數(shù)據(jù)泄露和安全漏洞的擔(dān)憂，政府往往愿意為數(shù)據(jù)處理與安全保障支付更多的費(fèi)用，企業(yè)在這種合作模式中往往擁有較強(qiáng)的議價(jià)能力，這種能力在很大程度上源于數(shù)據(jù)安全的重要性和企業(yè)在這一領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)能力。一旦企業(yè)成為政府的技術(shù)供應(yīng)商，其服務(wù)的不可替代性會(huì)使企業(yè)在續(xù)簽合同或調(diào)整服務(wù)條款時(shí)持有更多的主導(dǎo)權(quán)。如果企業(yè)掌握了某些獨(dú)特的、高效的解決方案或?qū)＠夹g(shù)，這種議價(jià)能力會(huì)更加顯著。

（二）購(gòu)買(mǎi)者的議價(jià)能力

購(gòu)買(mǎi)者的議價(jià)能力，即為政企合作模式下政府的議價(jià)能力。購(gòu)買(mǎi)者可以使用壓價(jià)，或是要求提供更高品質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)的能力，來(lái)影響行業(yè)中現(xiàn)有供應(yīng)商的盈利能力，購(gòu)買(mǎi)者可以通過(guò)增加供應(yīng)商的多元性來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目的。政企合作模式下的政府成為市場(chǎng)活動(dòng)的參與者，但是由于政府自身的公益性、非營(yíng)利性與市場(chǎng)的逐利性相悖，這就導(dǎo)致政府在合作過(guò)程中逐步陷入“零和博弈”的困境［8］。從轉(zhuǎn)換成本的角度來(lái)看，政府在與企業(yè)合作建設(shè)數(shù)字政府時(shí)的議價(jià)能力通常較弱，主要因素是高昂的更換成本及其帶來(lái)的多方面影響。轉(zhuǎn)換成本，是指從現(xiàn)有供應(yīng)商轉(zhuǎn)向新供應(yīng)商時(shí)所必須承擔(dān)的所有成本，這不僅包括直接的財(cái)務(wù)成本，還有非財(cái)務(wù)方面的成本。當(dāng)政府機(jī)構(gòu)決定更換數(shù)字服務(wù)提供商時(shí)，直接財(cái)務(wù)成本是最直觀的成本之一。這包括新供應(yīng)商的采購(gòu)費(fèi)用、原合約中可能存在的提前終止費(fèi)用、數(shù)據(jù)遷移成本以及重新培訓(xùn)員工使用新系統(tǒng)的費(fèi)用等，這些費(fèi)用的疊加增加了基層政府的財(cái)政壓力。除財(cái)務(wù)成本之外，還包括時(shí)間成本和資源成本。遷移到新的系統(tǒng)需要大量時(shí)間來(lái)規(guī)劃、執(zhí)行和優(yōu)化，在此期間，政府機(jī)構(gòu)可能需要面對(duì)服務(wù)中斷、效率降低等問(wèn)題。同時(shí)，員工和管理者還需要花費(fèi)時(shí)間重新整理資料、學(xué)習(xí)新系統(tǒng)，這意味著在過(guò)渡期間會(huì)增加更多額外的工作內(nèi)容。作為基層政府的街道社區(qū)直接面向人民群眾，日常事務(wù)繁雜，不必要的工作量將會(huì)增加工作人員負(fù)擔(dān)。對(duì)于政府機(jī)構(gòu)而言，為了確保公共服務(wù)的連續(xù)性和效率，常常傾向于與現(xiàn)有供應(yīng)商保持長(zhǎng)期合作關(guān)系，這就形成一定程度上的路徑依賴(lài)［9］。總而言之，較高的轉(zhuǎn)換成本大大影響了政府的議價(jià)能力。

（三）潛在競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入的能力

潛在競(jìng)爭(zhēng)者能夠帶來(lái)新的生產(chǎn)能力或資源，力圖在市場(chǎng)中占據(jù)一席之地，這就會(huì)與現(xiàn)有企業(yè)展開(kāi)原材料和市場(chǎng)份額的競(jìng)爭(zhēng)，從而降低現(xiàn)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，甚至威脅到它們的生存。競(jìng)爭(zhēng)性進(jìn)入的威脅程度取決于兩方面因素，分別是新領(lǐng)域的進(jìn)入障礙以及現(xiàn)有企業(yè)對(duì)進(jìn)入者的反應(yīng)。從潛在競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入的技術(shù)門(mén)檻來(lái)看，政企合作建設(shè)數(shù)字政府時(shí)潛在競(jìng)爭(zhēng)者的威脅較小。數(shù)字政府的建設(shè)通常涉及復(fù)雜的技術(shù)需求，包括數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、云計(jì)算服務(wù)、人工智能等多個(gè)領(lǐng)域，這些技術(shù)的高度專(zhuān)業(yè)化要求只有少數(shù)具備相關(guān)能力和經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)能夠滿(mǎn)足。對(duì)于大多數(shù)新進(jìn)入者而言，達(dá)到這種專(zhuān)業(yè)水平需要較長(zhǎng)時(shí)間的技術(shù)積累和資金投入。并且在政企合作項(xiàng)目中，經(jīng)常需要與政府部門(mén)建立緊密的合作關(guān)系。這種關(guān)系往往基于長(zhǎng)期的互信和歷史合作，而現(xiàn)有供應(yīng)商通常已經(jīng)在組織內(nèi)部建立了合作關(guān)系和信任，他們可能更容易打通和處理部門(mén)間的復(fù)雜關(guān)系。潛在競(jìng)爭(zhēng)者相比之下就處于劣勢(shì)，因?yàn)樗鼈冃枰獣r(shí)間去建立這樣的信任關(guān)系，這是一個(gè)逐步的過(guò)程，涉及對(duì)政府流程、規(guī)定和需求的深入理解。由于現(xiàn)有的智慧政務(wù)技術(shù)很多時(shí)候圍繞特定的解決方案和平臺(tái)構(gòu)建，潛在競(jìng)爭(zhēng)者往往只能采用這些已有的技術(shù)模式。這種技術(shù)的單一性限制了新技術(shù)和創(chuàng)新方法的引入，使得新企業(yè)難以通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新在市場(chǎng)中脫穎而出。再加之現(xiàn)有智慧政務(wù)建設(shè)的平臺(tái)性缺失，一些企業(yè)所設(shè)計(jì)的應(yīng)用軟件，其功能僅模仿傳統(tǒng)政府網(wǎng)站，主要提供基本的查詢(xún)功能，政務(wù)服務(wù)缺乏人性化和交互性［10］，這就造成潛在競(jìng)爭(zhēng)者創(chuàng)新性不強(qiáng)的局面，進(jìn)一步降低了他們的威脅性。

（四）替代品的替代能力

兩個(gè)同行業(yè)或跨行業(yè)的企業(yè)，如果生產(chǎn)的產(chǎn)品可以相互替代，它們之間可能會(huì)發(fā)生競(jìng)爭(zhēng)。這種由替代品引發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)以多種形式影響行業(yè)內(nèi)現(xiàn)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)策略。但在數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中，同行業(yè)的企業(yè)想要取代現(xiàn)有供應(yīng)商實(shí)現(xiàn)與政府的合作，首先要面對(duì)的就是數(shù)字壁壘問(wèn)題。數(shù)字壁壘是一個(gè)出現(xiàn)在政府組織內(nèi)部的現(xiàn)象，即政府部門(mén)形成各自獨(dú)立的工作環(huán)境，信息流通受限、互動(dòng)不足，導(dǎo)致整個(gè)組織的協(xié)同作用減弱。在政企合作建設(shè)數(shù)字政府的語(yǔ)境中，迫切需要數(shù)據(jù)在政府部門(mén)之間有序流動(dòng)以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能［11］。但政府部門(mén)間的數(shù)字壁壘使得新技術(shù)的整合與推廣變得復(fù)雜，由于不同部門(mén)的系統(tǒng)和流程無(wú)法協(xié)同，限制了新供應(yīng)商的取代能力，增加了新供應(yīng)商進(jìn)入市場(chǎng)的難度，因?yàn)樗麄冃枰m應(yīng)各種內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)和需求，這不僅增加了成本和適應(yīng)時(shí)間，也增加了項(xiàng)目實(shí)施的復(fù)雜性，這種復(fù)雜性和成本的增加，對(duì)于資金和資源相對(duì)有限的新企業(yè)或小型企業(yè)尤為不利。部門(mén)間的數(shù)字壁壘往往伴隨著信息的孤島現(xiàn)象，使得市場(chǎng)信息的透明度降低。跨行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手難以獲得關(guān)于市場(chǎng)需求、客戶(hù)偏好及未來(lái)趨勢(shì)的全面信息，這限制了他們對(duì)市場(chǎng)的快速響應(yīng)和策略調(diào)整，降低了他們的競(jìng)爭(zhēng)力。因此，政府部門(mén)間的數(shù)字壁壘可能無(wú)形中增加了對(duì)現(xiàn)有供應(yīng)商的依賴(lài)，降低了替代品的替代能力。

（五）同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者現(xiàn)有的競(jìng)爭(zhēng)能力

在大多數(shù)行業(yè)中，企業(yè)間的利益通常緊密相連。各企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，作為其整體戰(zhàn)略的一部分，旨在賦予自己相對(duì)于對(duì)手的優(yōu)勢(shì)。因此，這些戰(zhàn)略在執(zhí)行過(guò)程中往往會(huì)引發(fā)沖突和對(duì)抗，這就構(gòu)成了企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)。由于頂層設(shè)計(jì)的缺失，政企合作建設(shè)數(shù)字政府時(shí)，同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者的威脅較小。頂層設(shè)計(jì)是指在數(shù)字政府建設(shè)中對(duì)整體戰(zhàn)略、架構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)和政策進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和設(shè)計(jì)，數(shù)字政府建設(shè)離不開(kāi)頂層設(shè)計(jì)，受制于頂層設(shè)計(jì)的缺陷，地方政府各自為政，難以建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)和實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的數(shù)據(jù)集成，這限制了大數(shù)據(jù)計(jì)算潛力的發(fā)揮，從而造成了政府治理整體性改革的困境［12］。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，在頂層設(shè)計(jì)缺失的情況下，往往需要企業(yè)自行解決復(fù)雜的協(xié)調(diào)和整合問(wèn)題，這對(duì)于大多數(shù)同行是一大挑戰(zhàn)。在沒(méi)有明確的頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)下，政府和企業(yè)之間的合作更多依賴(lài)于長(zhǎng)期關(guān)系和對(duì)政策環(huán)境的深入理解。長(zhǎng)期合作伙伴因?yàn)槠淅鄯e的經(jīng)驗(yàn)和對(duì)政府特定需求的了解，相對(duì)于新競(jìng)爭(zhēng)者在競(jìng)爭(zhēng)中處于有利位置。在這種情況下，還要面對(duì)技術(shù)與政策的融合難題，技術(shù)解決方案需要更多地考慮與現(xiàn)有政策和法規(guī)的兼容性。這不僅要求企業(yè)有高水平的技術(shù)實(shí)力，還要有解讀和適應(yīng)政策的能力。同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者如果在這方面缺乏經(jīng)驗(yàn)或資源，將很難提供符合政府要求的解決方案。如果企業(yè)需要在沒(méi)有明確指導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)的情況下開(kāi)發(fā)新技術(shù)和服務(wù)模式，就會(huì)大幅提高其風(fēng)險(xiǎn)成本，對(duì)于許多同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者而言，這樣的高風(fēng)險(xiǎn)投入已經(jīng)超出了他們的能力范圍。

三、基層數(shù)字政府建設(shè)的優(yōu)化進(jìn)路

通過(guò)模型分析可以看出，在同處于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中時(shí)，企業(yè)作為市場(chǎng)主體的逐利性?xún)A向與數(shù)字政府作為公共服務(wù)產(chǎn)品的公益性質(zhì)之間存在顯著差異，這一差異導(dǎo)致企業(yè)在數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中的話語(yǔ)地位更為突出，再加上供應(yīng)商所面臨的行業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)較為有限，長(zhǎng)期與政府建立的合作關(guān)系以及復(fù)雜的采購(gòu)流程也為現(xiàn)有企業(yè)提供了一定的市場(chǎng)保護(hù)，結(jié)果反而削弱了政府作為項(xiàng)目投資者的優(yōu)勢(shì)地位，一旦價(jià)格談判陷入僵局，企業(yè)退出服務(wù)所需承擔(dān)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于基層政府暫停數(shù)字化建設(shè)所面臨的成本。因此，亟須增強(qiáng)政府?dāng)?shù)字化能力與技術(shù)本領(lǐng)，以便應(yīng)對(duì)不斷發(fā)展的數(shù)字化環(huán)境和技術(shù)革新所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是推進(jìn)基層數(shù)字政府建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，旨在確保政策、戰(zhàn)略規(guī)劃與執(zhí)行的協(xié)調(diào)一致性及效率，以促進(jìn)政府服務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在這一過(guò)程中，政策指導(dǎo)、戰(zhàn)略規(guī)劃、資源配置與監(jiān)督評(píng)估等扮演著至關(guān)重要的角色［13］。首先，政策指導(dǎo)是構(gòu)建數(shù)字政府的基石。政府需要制定清晰且全面的數(shù)字化政策指導(dǎo)方針，這些方針應(yīng)詳盡闡述數(shù)字政府的發(fā)展目標(biāo)、關(guān)鍵任務(wù)、優(yōu)先領(lǐng)域及其預(yù)期成效。在此基礎(chǔ)上確保政策的一致性至關(guān)重要，要整合不同政府部門(mén)間可能存在的碎片化政策，通過(guò)統(tǒng)一的政策框架來(lái)集成各方力量，推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)的整體進(jìn)程。其次，戰(zhàn)略規(guī)劃是頂層設(shè)計(jì)中的關(guān)鍵組成部分。應(yīng)在數(shù)字化建設(shè)開(kāi)始前制定具有前瞻性和全面性的數(shù)字政府發(fā)展戰(zhàn)略，覆蓋技術(shù)更新、人才培養(yǎng)及資金投入等多個(gè)維度。基于這一長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，擬定具體的分階段實(shí)施計(jì)劃，明確短期、中期及長(zhǎng)期的目標(biāo)，并設(shè)定相應(yīng)的時(shí)間表與里程碑。例如，短期目標(biāo)集中于構(gòu)建必要的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，如數(shù)據(jù)中心；中期目標(biāo)更側(cè)重于推廣數(shù)字服務(wù)，增強(qiáng)公眾的接受度；而長(zhǎng)期目標(biāo)則旨在實(shí)現(xiàn)全面數(shù)字化的政府服務(wù)，建立完善的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)。再次，合理的資源配置和優(yōu)化也是必不可少的環(huán)節(jié)，政府應(yīng)通過(guò)頂層設(shè)計(jì)來(lái)合理分配技術(shù)、人力和財(cái)政資源，防止資源浪費(fèi)與重復(fù)建設(shè)，同時(shí)推動(dòng)數(shù)據(jù)與服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與接口規(guī)范。最后，建立持續(xù)的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制亦是關(guān)鍵。應(yīng)制定明確的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制，定期檢查數(shù)字政府建設(shè)的進(jìn)展與成效，并根據(jù)需要及時(shí)調(diào)整政策與計(jì)劃。通過(guò)頂層設(shè)計(jì)的全面推進(jìn)，可以確保基層數(shù)字政府建設(shè)在清晰且可執(zhí)行的戰(zhàn)略方向指引下高效進(jìn)行，同時(shí)適應(yīng)快速變化的技術(shù)環(huán)境與社會(huì)需求，實(shí)現(xiàn)更高效、透明且響應(yīng)迅速的政府服務(wù)系統(tǒng)，為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（二）明晰權(quán)責(zé)，完善法律規(guī)范

對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行全面而細(xì)致的完善，是為了在支持?jǐn)?shù)字政府建設(shè)的同時(shí)確保法律框架能夠兼顧技術(shù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)利用與公民隱私及安全保護(hù)［14］。特別是在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題上，需要制定明確的法律條款以應(yīng)對(duì)數(shù)字化進(jìn)程中出現(xiàn)的新情況和挑戰(zhàn)。首先，在立法層面，必須制定或更新相關(guān)法律，以解決數(shù)字化帶來(lái)的新問(wèn)題和挑戰(zhàn)，如數(shù)據(jù)保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全、電子服務(wù)的法律規(guī)范以及跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享的法律問(wèn)題。這包括對(duì)數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)、訪問(wèn)權(quán)以及控制權(quán)的明確界定，從而保障數(shù)據(jù)主體的權(quán)益不受侵害。針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的特殊性，還應(yīng)詳細(xì)規(guī)定政府與企業(yè)在提供公共服務(wù)中對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的合理使用范圍及其限制。此外，為適應(yīng)跨界數(shù)據(jù)流動(dòng)的需求，還需明確跨部門(mén)、跨地域數(shù)據(jù)共享的合法性標(biāo)準(zhǔn)與程序，確保數(shù)據(jù)交換在法律許可的框架內(nèi)進(jìn)行。監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建和完善是保障數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)法律得到長(zhǎng)效執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)。應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，不僅監(jiān)督數(shù)據(jù)使用行為，還應(yīng)負(fù)責(zé)定期對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)法律的執(zhí)行情況進(jìn)行審查和評(píng)估。與此同時(shí)，法律法規(guī)的動(dòng)態(tài)更新同樣至關(guān)重要。隨著技術(shù)的發(fā)展和數(shù)據(jù)使用方式的演變，現(xiàn)行法律可能無(wú)法完全適應(yīng)新的情況。因此，可以建立持續(xù)的法律審查機(jī)制，定期回顧并修正相關(guān)法律，確保法規(guī)能夠與時(shí)俱進(jìn)，有效應(yīng)對(duì)新技術(shù)和新挑戰(zhàn)。通過(guò)構(gòu)建一個(gè)堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，促進(jìn)數(shù)字政府的高效與公正運(yùn)行，同時(shí)確保數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的合理歸屬，保護(hù)公民權(quán)益，推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展。

（三）提高效率，打破數(shù)據(jù)孤島

打破數(shù)據(jù)孤島是實(shí)現(xiàn)信息化社會(huì)目標(biāo)的核心策略，旨在通過(guò)技術(shù)革新、政策引導(dǎo)、人員培訓(xùn)及社會(huì)參與等多維度努力，促進(jìn)數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)，提高行政效率和社會(huì)創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)數(shù)字資源的最大化利用及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。在技術(shù)層面上，加強(qiáng)信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建與優(yōu)化是首要任務(wù)。這包括實(shí)施統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式和通信標(biāo)準(zhǔn)，以確保不同系統(tǒng)間的兼容性及互操作性［15］。同時(shí)，推廣開(kāi)源技術(shù)與共享平臺(tái)可以有效消解技術(shù)壁壘，使得各類(lèi)機(jī)構(gòu)均可參與數(shù)據(jù)共享。在政策層面，制定明確政策以支持跨部門(mén)及跨地區(qū)的數(shù)據(jù)共享。建議設(shè)立數(shù)據(jù)共享激勵(lì)機(jī)制，對(duì)積極參與的機(jī)構(gòu)提供政策支持和獎(jiǎng)勵(lì)。此外，應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)共享實(shí)踐中的問(wèn)題進(jìn)行持續(xù)跟蹤和評(píng)估，以便及時(shí)調(diào)整和完善相關(guān)政策措施。同時(shí)，構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)字平臺(tái)可以作為打破數(shù)據(jù)孤島的有效策略。該平臺(tái)應(yīng)由政府主導(dǎo)，提供安全可靠的數(shù)據(jù)交換環(huán)境，減少信息孤島現(xiàn)象，增強(qiáng)數(shù)據(jù)的透明度以及可訪問(wèn)性。強(qiáng)化相關(guān)人員的數(shù)據(jù)管理和分析能力是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的關(guān)鍵一環(huán)，政府和企業(yè)應(yīng)共同投資，提高從業(yè)人員對(duì)數(shù)據(jù)科學(xué)、網(wǎng)絡(luò)安全和隱私保護(hù)的認(rèn)識(shí)和技能。最后，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)數(shù)據(jù)共享重要性的認(rèn)識(shí)和接受度是推動(dòng)政策實(shí)施的關(guān)鍵。通過(guò)公開(kāi)討論、征求意見(jiàn)等形式，加強(qiáng)公眾參與，可以提升政策的民主性和透明度，同時(shí)收集寶貴的民意反饋，促進(jìn)政策的優(yōu)化與實(shí)施。

（四）鞏固防線，加強(qiáng)安全監(jiān)管

鞏固數(shù)據(jù)安全防線，確保數(shù)據(jù)在其生命周期內(nèi)的安全性與完整性得到妥善保護(hù)。加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全監(jiān)管是一個(gè)系統(tǒng)而復(fù)雜的過(guò)程，涉及政策、技術(shù)、人力和監(jiān)控等多個(gè)層面，需要政府、企業(yè)及社會(huì)各界的協(xié)同合作［16］。首先，從政策角度著手，政府需在合作過(guò)程中全方位標(biāo)記數(shù)據(jù)安全規(guī)定，覆蓋數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、處理、傳輸、銷(xiāo)毀等環(huán)節(jié)。在合同中明確規(guī)定數(shù)據(jù)管理的最優(yōu)實(shí)踐與安全標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于處理敏感信息的關(guān)鍵領(lǐng)域如金融、醫(yī)療及公共服務(wù)等，應(yīng)制定特定的安全需求，以提供額外的保護(hù)層。其次，技術(shù)層面的革新對(duì)提升數(shù)據(jù)安全監(jiān)管體系的效能至關(guān)重要。伴隨人工智能、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算技術(shù)的進(jìn)步，采納這些前沿技術(shù)以增強(qiáng)數(shù)據(jù)安全變得日益重要。例如，應(yīng)用機(jī)器學(xué)習(xí)算法能夠提高對(duì)安全威脅的識(shí)別及響應(yīng)速度，云安全技術(shù)可確保數(shù)據(jù)的安全存儲(chǔ)和靈活性訪問(wèn)，區(qū)塊鏈技術(shù)的引入則可加強(qiáng)數(shù)據(jù)完整性的去中心化驗(yàn)證，對(duì)提升數(shù)據(jù)的透明度和可追溯性極具價(jià)值。再次，人員的安全意識(shí)和能力的提升也是至關(guān)重要的一環(huán)。通過(guò)定期的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和教育，使得員工和管理層熟悉最新的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)和防護(hù)策略。培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)涵蓋安全最佳實(shí)踐、防范網(wǎng)絡(luò)釣魚(yú)和惡意軟件的方法、數(shù)據(jù)泄露應(yīng)急響應(yīng)程序等，以增強(qiáng)員工的安全防范意識(shí)，有效減少因人為操作失誤導(dǎo)致的安全事故。最終，構(gòu)建一個(gè)全面的監(jiān)控與應(yīng)對(duì)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)有效數(shù)據(jù)安全管理的關(guān)鍵。包括對(duì)數(shù)據(jù)訪問(wèn)和利用的實(shí)時(shí)監(jiān)控，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理異常行為或潛在安全威脅。必須制定結(jié)構(gòu)化的事件響應(yīng)計(jì)劃，以確保在數(shù)據(jù)安全事件發(fā)生時(shí)能夠迅速采取措施，最大程度地減輕損失。通過(guò)這些綜合措施的實(shí)施，可以有效地保障數(shù)據(jù)安全，預(yù)防數(shù)據(jù)泄露及濫用，使公共利益和國(guó)家安全得到維護(hù)。

（五）共商共建，鼓勵(lì)行業(yè)創(chuàng)新

為加強(qiáng)創(chuàng)新并鼓勵(lì)多元主體參與，需通過(guò)構(gòu)建全面的政策框架、促進(jìn)跨領(lǐng)域合作、并提供持續(xù)的財(cái)政與技術(shù)支持來(lái)實(shí)現(xiàn)。首先，提供財(cái)政激勵(lì)是鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新和研發(fā)的有效手段。政府可以通過(guò)減稅、提供研發(fā)補(bǔ)貼和投資優(yōu)惠等方式，降低企業(yè)的創(chuàng)新成本。其次，制定支持性政策是營(yíng)造創(chuàng)新環(huán)境的關(guān)鍵。政府需要確保其政策能夠促進(jìn)技術(shù)開(kāi)發(fā)與應(yīng)用，而非構(gòu)成障礙。再者，政府應(yīng)建立合作機(jī)制，促進(jìn)政府部門(mén)、企業(yè)、學(xué)術(shù)界和社會(huì)組織之間的合作。這可以通過(guò)建立數(shù)字化創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)和合作平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)各方資源的整合與共享。政府作為催化劑，可以通過(guò)公開(kāi)競(jìng)賽和合同激勵(lì)私營(yíng)部門(mén)投資新技術(shù)的研究與開(kāi)發(fā)。此外，建立行業(yè)集群，鼓勵(lì)企業(yè)、學(xué)術(shù)界和政府之間的協(xié)作，可以促進(jìn)知識(shí)共享，加速創(chuàng)新過(guò)程。還可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)的數(shù)字化項(xiàng)目和基金，支持跨部門(mén)和跨領(lǐng)域的合作項(xiàng)目，推動(dòng)數(shù)字化創(chuàng)新和應(yīng)用。綜上所述，要讓更多主體加入數(shù)字政府建設(shè)，需要政府主導(dǎo)，同時(shí)也需要各方的共同努力和合作。只有通過(guò)政府的引領(lǐng)和支持以及全社會(huì)的積極參與，才能實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)的目標(biāo)，推動(dòng)社會(huì)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和發(fā)展。

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