欠發達農村地區學前教育高質量發展：價值訴求、主體責任及保障路徑

【中圖分類號】G61 【文獻標識碼】A【文章編號】1002-3275（2025）03-07-05

建設高質量教育體系是我國教育改革的發展藍圖和內在要求。中國共產黨第二十次全國代表大會報告提出“強化學前教育、特殊教育普惠發展”?！吨腥A人民共和國學前教育法》第六條提出：“國家采取措施，傾斜支持農村地區、革命老區、民族地區、邊疆地區和欠發達地區發展學前教育事業；保障適齡的家庭經濟困難兒童、孤兒、殘疾兒童和農村留守兒童等接受普惠性學前教育?！?？ ？ 2 0 2 3 年全國教育事業發展統計公報》顯示，“全國共有幼兒園27.44萬所”，“其中，普惠性幼兒園23.64萬所”，“占全國幼兒園的比例8 6 . 1 6 % ”[1]，已超過《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》中要求的到2025年普惠性幼兒園覆蓋率達到 8 5 % 以上的目標。但是，區域之間、城鄉之間學前教育資源分布不均衡現象依然突出，欠發達農村地區存在園舍建設不規范、設施設備不達標、玩教具缺乏、幼教師資不足且資質不合格等問題，無法保障在園幼兒基本的健康和安全。有研究預測，2035年我國農村在園幼兒規模為401.47萬人，相比2020年減少近626.02萬人。[2]雖然人口出生率并未提高，但是農村幼兒“以龐大數量和較大比例存在的現實不會改變”[3]，欠發達農村地區學前教育有質量發展是通往學前教育高質量發展的“最后一公里”。

一、欠發達農村地區學前教育高質量發展的價值訴求

（一）“幼有優育”是實現欠發達農村地區“善治”的必然要求

中共中央、國務院印發的《鄉村全面振興規劃（2024一2027年）》提出，到2027年，“鄉村治理更加有效，鄉村治理體系和治理能力現代化水平明顯提升”。政府通過行政手段，對公共資源進行調節和再分配，以提供公共服務的方式尊重并滿足農村居民生存和發展的多元需求，是提升鄉村治理水平的途徑之一。學前教育質量并非在達到既定目標后就處于一勞永逸的停滯狀態，而是需要人們持續地進行探討和提升，確保貧困農村地區的學前教育機構在師資、教育環境、資源開發、一日活動安排、實施過程、家長工作等方面，能夠滿足幼兒對人身安全、健康、心理安全感以及通過活動認識環境事物的需求，同時也滿足家庭對學前教育質量的合理需求。

中西部欠發達農村有生態環境惡劣和社會公共設施滯后的地區，有的偏遠自然村莊距離鄉鎮中心幼兒園20公里以上，不在大村聯合建的公辦幼兒園輻射范圍內，民辦普惠性學前教育資源缺乏，幼兒很難就近進入有質量的幼兒園。經過國家已經完成的三期學前教育行動計劃的推動，學前教育幫扶政策逐漸向這些地區傾斜。由于此類幫扶政策惠及面大、涉及需要幫扶的幼兒多，尚未解決特別困難兒童如孤兒、家庭經濟困難幼兒、家中無人照料的留守兒童和殘疾人子女、具有接受普通教育能力的殘疾兒童等群體的學前教育問題，需要采取更加精準的幫扶措施，才能保障他們接受有基本質量的學前教育。

（二）保障欠發達農村地區學前教育高質量發展是政府義不容辭的職責

政府的職責不是使用社會賦予自身的公權力實現對社會發展方方面面的控制，而應為社會和公民合理訴求的滿足提供條件[4]，引導和幫助公民有序參與社會活動，謀求社會共同利益的最大化。

長期以來，針對欠發達農村地區學前教育的現實問題，我國確立了“以縣為主”的學前教育管理體制，并通過傾斜投人新建和改擴建幼兒園、加大欠發達農村地區幼兒園教師培訓力度和改善工資待遇等舉措，來促進中西部欠發達農村地區學前教育質量的提升。這些措施在一定程度上解決了“人園難”問題，為欠發達農村地區學前教育質量的提升奠定了一定基礎。然而，這些措施并不能滿足中西部欠發達農村地區學前教育質量持續保障的需求。首先，現有政策未能精準把握當下欠發達農村地區學前教育的需求，在投入和監管過程中，決策反思與理性分析較為缺乏。質量供給與質量需求結構的錯位容易導致資源浪費，降低投入效率。其次，現階段主導欠發達農村地區學前教育發展的主體主要是各級政府，力量較為單一。激勵政策在調動幼兒家庭、村委會和教師等利益相關者參與質量保障方面效果欠佳，通過資源整合激發學前教育質量保障的內生動力不足。以專項計劃和項目為主的學前教育質量提升政策獲得財政支持的時間較短，欠發達農村地區學前教育質量提升尚缺乏財政的兜底支持。

二、欠發達農村地區學前教育高質量發展的主體責任

（一）政府：兜底財政投入，加強欠發達農村地區學前教育質量監管

1．中央政府主導欠發達農村地區學前教育質量保障的頂層設計

首先，推動立法兜底與專項扶助計劃并行的財政經費投入。分階段研制和明確欠發達農村地區學前教育質量保障的目標，建立普惠性民辦幼兒園生均公用經費制度，明確家庭對學前教育成本分擔比例的最高閾值。根據各省份國民經濟收入和人均可支配收入，合理規劃中央、省市和縣級政府對農村學前教育財政的投人比例，提高欠發達農村地區學前教育財政投入的重心。繼續實施農村學前教育專項支持項目，通過廣泛的調研和政策評估與反思，精確瞄準目標，實施需求導向的資金傾斜計劃，確保欠發達農村地區幼兒園辦園條件的規范和新建及改擴建幼兒園的正常運轉，對特困兒童和家庭的保教費進行分類減免。其次，提高人員經費統籌重心，支持欠發達農村地區幼教師資隊伍建設。中央鄉村教師“特崗計劃”名額分配更多向欠發達農村地區傾斜，鼓勵本地省份開展地方鄉村教師“特崗計劃”，為農村幼兒園提供更多師資。提升幼兒園教師經費的統籌重心，科學測算縣級財政承擔學前教育人員經費的能力，地方人均生產總值和可支配收入較低的區縣，中央和省級政府要給予更多的經費傾斜，承擔更高的學前教育人員經費支持比例。最后，制定國家標準，規范欠發達農村地區學前教育質量標準。從2010年開始，國家出臺了一系列規范學前教育的標準和制度，例如2012年頒發的《幼兒園教師專業標準（試行）》、2019年修訂的《托兒所、幼兒園建筑設計規范》、2022年印發的《幼兒園保育教育質量評估指南》等。此類法規文件對全國范圍內學前教育質量的關鍵指標如幼兒教育機構準入標準、師資教育水平標準與教師專業發展、班額與師幼比標準、課程與活動要求等的最低要求作出了明確的規定。

2.省級政府負責欠發達農村地區學前教育質量保障的區域統籌

省級政府是具有中堅地位的區域行政單元，既有分擔中央政府某些功能的職責，又擔負著公共管理“中觀”政策制定和組織執行的責任。應建立欠發達農村地區學前教育幫扶財政單列制度，嚴格實行預算和決算，以年為單位，對地方欠發達農村地區學前教育質量保障資金不足的部分進行轉移支付和區域調配。由省級政府對轄域內農村貧困地區現有幼兒園教師的缺額情況進行精準摸底，依據《幼兒園教職工配備標準（暫行）》，聯合人事、財政等職能部門，確定合理的師幼比，補充大村聯合辦園和小學附屬幼教點教職員工的編制。建立全省范圍內幼兒園教師工資最低標準，逐年提高幼兒園教師待遇。[5]

省政府統籌，以縣為單位，實施學前教育片區督學制度。依據地域的廣狹、人口的多少以及學前教育發展的情況將全省劃分成不同的學前教育片區，每個片區設立督學職位。督學由地級市以上教育行政部門聘任，由具有一線工作經驗的高級職稱的園長和教研員擔任。督學負責組織第三方機構對本片區內學前教育質量進行測評，負責制定學前教育質量計劃，組織片區內幼兒園教師培訓、教研活動，進行質量觀念的宣傳等。

3.縣級政府負責欠發達農村地區學前教育質量保障的具體執行

縣級政府應當承擔起縣域內欠發達農村地區學前教育質量保障的領導、組織、協調、規劃、監管等方面的管理職責，加快構建部門間協同合作機制，切實落實直接管理學前教育質量的主體責任。在中央和省級財政支持下，籌措學前教育質量保障資金，向薄弱園所和薄弱家庭精準傾斜，依據地方經濟狀況限定貧困家庭每年最高投入金額和比例，為特困家庭提供免費的學前教育。將農村學前教育經費納入財政預算，按照教職工編制標準、工資標準、幼兒人均公用經費標準等，及時足額撥付欠發達農村地區學前教育經費，確保幼兒園和學前教育機構的正常運轉和園舍基本設施的安全，確保欠發達農村地區幼兒園教師的工資待遇。

針對基層學前教育質量管理人員數量和專業化程度與政策要求不匹配的矛盾，縣級政府應及時設立管理學前教育的專職部門，為基層聘用學前教育專業管理人員創造條件。對縣域內現有非專業的基層專職管理人員，應聘請學前教育管理專家定期開展集中培訓。適當聘用具有豐富管理經驗的鄉鎮中心幼兒園園長兼職本鎮和鄰鎮學前教育管理職務，發揮其基層管理經驗豐富的優勢。[6]

（二）社會：拓寬公益資助，組織專業團體深入一線調研和幫扶

社會作為學前教育的受益者之一，應承擔通過捐贈、資助非營利性學前教育機構等形式幫扶弱勢群體接受有基本質量學前教育的責任。首先，如果全社會形成一個關注弱勢群體、追求公益普惠的共同價值追求，將有助于吸納更多的用以保障欠發達農村地區學前教育質量的資源。其次，欠發達農村地區社會學前教育價值觀念的走向依賴于全社會正確學前教育質量觀念和輿論的引領。最后，欠發達農村地區學前教育質量保障是一項促進學前教育活動獲得突破與發展的專業性活動，政府的行政權威不能代替社會專業團體的專業權威，需要學前教育科研機構、高等學校等專業型主體通過科學研究確保欠發達農村地區學前教育質量保障活動遵循學前教育發展的規律，通過價值中立的專業測量和評估確保欠發達農村地區學前教育質量提升活動是基于事實診斷的“循證”路徑。

相較于政府型保障主體，專業團體性質的保障主體的優勢在于擁有對欠發達農村地區學前教育質量的理性的認識，能夠幫助政府型主體找準階段性的質量保障目標定位，并引領欠發達農村地區學前教育質量保障的價值觀念。專業型保障主體能夠利用學前教育專業知識，對機構和家庭的學前教育活動進行科學的問題診斷和精準的業務指導。專業型保障主體一方面可受政府委托，協助政府對欠發達農村地區學前教育活動質量進行監控；另一方面也可以與幼兒園等學前教育機構進行合作，幫助幼兒園等機構開展科學的活動質量檢測和評估、園所的規劃和管理等工作。同時，專業型保障主體也能從科學研究的角度對學前教育活動進行獨立的研究與評價，促進欠發達農村地區學前教育質量的提升。

具體而言，社會專業團體在欠發達農村地區學前教育質量保障過程中的主要權責有：積極宣傳科學的學前教育質量觀念，引導欠發達農村地區家庭和社區重視學前教育質量，理解“小學化”教育對幼兒長遠發展的危害。組織開展對欠發達農村地區薄弱托幼機構的業務扶助和人員支持，以片區督學的形式對欠發達農村地區學前教育活動進行精準診斷和質量提升指導。督促學前教育機構和各級政府對欠發達農村地區學前教育質量保障的信息公開，培育和促進欠發達農村地區學前教育質量評價第三方機構的形成。及時公開和推廣欠發達農村地區學前教育質量研究的科研成果，為政府部門的決策提供參考，參與欠發達農村地區學前教育質量保障政策的評估和分析。

（三）學前教育機構：整合內外資源，不斷優化保教活動質量

欠發達農村地區學前教育機構是學前教育活動真實發生的場域。一方面，以幼兒園和幼教點為主要形式的機構向欠發達農村地區幼兒提供教育活動。另一方面，機構又承擔著基層教育管理的職責，可以成為自主型保障主體。無疑，中西部欠發達農村地區學前教育機構是落實學前教育質量保障最核心的主體，也是應該被扶助和被激發活力的重要對象。

學前教育機構屬于自主型保障主體，微觀形成了一種自下而上、由內而外的保障力量。欠發達農村地區學前教育機構應建立適宜的質量保障目標，形成正確的價值引領。整合可利用的資源，維持園所的正常和規范的運行，為教師的專業發展提供力所能及的支持。及時掌握和調控班級一日活動的質量情況，發現和改善不適宜的保教行為，向家長和社會客觀地反饋信息，有必要時進行專業求助。立足園所優勢資源，確保園所保育和教育質量的提升。根據欠發達農村地區學前教育機構自身的發展需求，整合和利用學前教育資源對園內一日活動質量進行有效管控，激發機構內部的自主保障力量，促進園所保教質量的不斷規范和發展。例如幼教點和小學附屬幼兒班依據學前教育政策法規要求，規范辦園條件；及時進行自評自建，提高一日活動質量；開展園內、園際教研活動，提升教師的專業水平；及時進行信息公開，接受家庭和社會的監督。引導和幫助家庭進行家園共育，樹立科學育兒觀念和學前教育質量觀念，積極配合托幼機構的保教活動，不斷更新學前教育質量觀，提高科學育兒的能力，監督托幼機構和地方政府的學前教育質量保障行為。

三、欠發達農村地區學前教育高質量發展的保障路徑

（一）持續投入維持農村各類學前教育機構正常運轉

為進一步滿足欠發達農村地區幼兒家長對幼兒園辦園設施的剛性需求，確保兜住“幼有所育”的質量底線，可采取以下措施：一方面，各級政府應進行學前教育的供給側改革，加大對欠發達農村地區學前教育經費的傾斜，以專項撥款的形式“精準改善”和規范提升欠發達農村地區幼兒園的基本建設，并建立幼兒園生均公用經費制度，補充貧困地區幼兒園日常辦園經費，保障欠發達農村地區幼兒園水電、取暖、玩教具及圖書資料購置和房屋、建筑物及設備的日常維修維護等方面的支出。另一方面，強化監督管理，加大對資源分配的監管和政策措施效果的分析，分配前有科學的實地調研，分配后有長期的效益跟蹤評估，確保資源分配瞄準真實需求的“精準靶向”，避免供需錯位和資源浪費。基于對欠發達農村地區地形和人口分布特征的分析，創新山區學前教育供給方式，拓寬山區學前教育資源，提供諸如幼兒活動站、季節班、游戲小組、大篷車、巡回輔導站等多樣的非正規學前教育供給方式，以靈活而有彈性的方式滿足山村家庭的學前教育需求。[積極探索與人口稀少的邊遠山區、人口流動性大的季節性流動牧區相適應的學前教育供給方式，提高學前教育供給時間與空間的靈活性和針對性，解除家長在勞作季節子女上幼兒園的后顧之憂。

（二）明確學前教育質量“扶”“管”并舉的治理思路

“扶”為保障貧困農村學前教育基本質量提供可能，“管”則是確保貧困農村學前教育質量保障方向正確和目標達成的必要條件，“扶”“管”并舉應成為政府主導欠發達農村地區學前教育質量保障的方式。政策監測能夠反映政策實施的情況，重視對行動計劃和早期干預項目的實施過程和質量及效果進行嚴格的管理、督導和評估，通過對政策的審計、評估和反思，才能確保投入的資源能夠用于提供有質量的教育服務，發揮預期的補償教育功能。

欠發達農村地區學前教育質量的監測需要消耗一定的人力和物力，并依賴于專業的管理力量，在一定程度上會給管理部門和學前教育機構增加負擔。一方面，當地應培養和培訓業務能力強、具有實干精神的學前教育專業管理人才。另一方面，通過完善制度提高監管效率，應盡量優化評估方案、精簡評估程序、提高工作效率，變革以往查檔案翻資料的質量評價模式，利用現代互聯網和數字化的監管技術，嚴把學前教育資源的使用關口。將質量評價的指標聚焦于學前教育機構的活動過程，建立基于過程性的基本質量評價標準，關注班級與情感氛圍、師幼互動、環境創設和家園共育等維度，踐行評價促進發展的理念。

（三）優化鄉鎮中心園教研引領教育理念“去小學化”

幼兒作為學前教育的價值主體，其身心發展需求是否得到滿足應是衡量學前教育質量的關鍵標準。學前教育質量標準根據需要而轉變，使得學前教育質量與消費主體的期待和需求密切相關。幼兒以外的其他主體的質量需求主觀而多元，有的與幼兒身心發展的規律不符甚至相悖，然而這些質量需求卻能直接或間接影響到學前教育質量。目前欠發達農村地區幼兒家長的學前教育質量觀雖然有了一定的更新，但是仍然處于理性缺乏的樸素狀態，尤其是“小學化”教育的需求嚴重偏離了幼兒身心發展規律。政府部門應多渠道向欠發達農村地區家庭宣傳和普及學齡前兒童身心發展規律的知識，引領科學的育兒觀念和正確的家庭教育價值導向，例如綜合利用互聯網、大眾媒體及現場公益活動等形式，重點對欠發達農村地區家庭進行《3一6歲兒童學習與發展指南》《幼兒園入學準備教育指導要點》等文件的宣傳教育。同時，幼兒園為家長參與各類家園共育活動創造條件，引導家長在充分了解幼兒園教育過程的基礎上，理解游戲化生活化教育對學齡前兒童身心發展的重要意義，正視“小學化”教育對幼兒長遠發展的危害，用幼兒在身心狀態、學習興趣、行為習慣和學習品質的培養等方面的發展事實糾正家長對“小學化”教育的不合理訴求。

（四）依托農村幼師培訓計劃組織定期送培送研下鄉

陶行知先生認為，普及小學教育及幼兒園教育必須要實施徒弟制，“倘以優良幼稚園為中心，每所每年訓練兩三位徒弟，那么，多辦一所幼稚園，即是多加一所訓練師資的地方，這是再好沒有的辦法”[8]。應秉承欠發達農村地區幼兒園教師“在地化”培訓和培養的理念，實施“送研送培”助力幼教師資質量提升工程。縣（區）級教育行政部門負責統籌，加大對各類幼教師資培訓返崗指導的監督力度，組織完善以縣級優質園為龍頭、以鄉鎮中心幼兒園為骨干、帶動村一級幼兒園齊頭并進的業務指導網絡。相比組織欠發達農村地區教師外出培訓，送教送研下鄉有著貼近需求和節約成本的雙重優勢，更能因地制宜直擊欠發達農村地區學前教育問題的解決。送教送研內容應基于前期的需求調研，除常見的集體活動和區域活動的組織和教研外，送教內容應拓展至生活活動、環境創設及主題活動的組織等欠發達農村地區幼兒園教師的薄弱之項；送教送研時間應與幼兒園教師外出培訓時間錯開，盡量不占用工作日；送教送研地點選擇應以方便自然村幼兒點教師參與的鄉鎮中心幼兒園和大村聯合辦園為主；送教送研形式應切合鄉村幼兒園教師的認知水平，引導教師主動參與和反思，并建立長久答疑解惑和反饋機制，幫助鄉村幼兒園教師學以致用。

【參考文獻】

[1]教育部.2023年全國教育事業發展統計公報[EB/OL].（2024-10-24）[2025-01-10].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202410/t20241024_1159002.html.

[2]賀芳，彭虹斌．2022-2035年城鄉學前教育學齡人口預測及資源需求分析[J]．教育與經濟，2023，39（6）：77-84，93.

[3]王鑒，謝雨宸．鄉村學前教育高質量發展的內涵、邏輯與長效機制[J」．東北師大學報（哲學社會科學版），2022（2）：5.

[4」楊希.我國托育質量保障：歷史回溯和未來展望[J].教育導刊，2022（7）：83-89.

[5]楊波．新時期學前教育公共服務均等化與政府管理創新研究[J].教育與教學研究，2011，25（11）：52-54，60.

[6]龔欣，李貞義．貧困地區農村學前教育的發展困境與突圍策略：基于41所農村幼兒園的實證研究[J].行政管理改革，2019（6）：28-34.

[7］賀紅芳，劉天子.農村學前教育供給側改革的理論內涵和實踐路徑[J].教育與經濟，2018，34（5）：90-96.

[8]陶行知，陶行知全集：新編本．第三卷[M]．武漢：華中師范大學出版社，2022：98.