日本的家庭養老照護支持政策及其形成邏輯

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1004-2458（2025）02-0053-14

DOl：10.14156/j.cnki. rbwtyj. 2025.02.005

日本是一個人口數量相對較多的發達國家，人口約12396萬（2024年7月）。2023年日本實際國內生產總值（GDP）約559萬億日元，同比增長 。日本是世界上人口密度最大和老齡化最嚴重的國家之一，老齡化、少子化給日本帶來巨大的養老壓力，在人口快速老齡化的過程中，日本注重發揮家庭在養老照護中的作用，完善家庭養老照護支持體系。研究日本的家庭養老照護及其支持政策，有助于為中國應對人口老齡化、完善家庭養老照護支持政策提供參考。

一、日本的人口老齡化及家庭養老照護狀況

（一）日本的人口老齡化

日本是世界上較早進入老齡化社會的國家。1970年，日本65歲及以上人口占 7 . 1 % ，標志著日本進入老齡化社會。截至2023年10月1日，日本的總人口數為12435.2萬人，其中65歲及以上人口數為3622.7萬人，占總人口的 2 9 . 1 % ① 。到2065年日本老齡化率將達到 。日本的老齡化速度比較快，65歲及以上人口從 7 % 上升至 14 % 僅用了24年，從 14 % 上升至 21 % 僅用了13年[2。在日本快速老齡化的過程中，老年撫養比持續快速上升。1970年，日本的老年撫養比只有 1 0 . 2 % ；2017年，老年撫養比上升到 4 6 . 8 % ：2060年將達到 78 . 4 % 。2070年，每2.6人中將有1人65歲及以上，每4人中將有1人75歲及以上②。

日本的人口預期壽命不斷延長，呈現高齡化的趨勢。1990年，日本的平均預期壽命分別為男性75.92歲，女性81.90歲；到2019年，近30年間增長了5歲以上，達到男性81.41歲、女性87.45歲。據推算，2040年將達到男性83.27歲、女性89.63歲。2035年，日本85歲及以上人口將大幅增加，1990年不到 1 % ，2019 年達到 4 . 7 % ，2040年將達到（20 9 . 2 % ③ 。

隨著老年人口數量的增長，日本有老年人的家庭數量也在不斷增長。65歲及以上戶主的比例從1990年的 1 6 . 2 % 上升至2015年的 3 5 . 3 % ，預計2040年將達到 4 4 . 2 % 。在戶主老齡化的同時，老年人的家庭結構也發生了較大變化。65歲及以上的老年人家庭中，單人家庭從1989年的 4 . 0 % 增加到2015年的 1 1 . 1 % ，2040年將達到 1 7 . 7 % ；夫婦家庭從1989年的 5 . 2 % 增加到2015年的 1 1 . 7 % ，2040年將達到 1 3 . 5 % 。其中，單人家庭中，75歲及以上的比例從1990年的 3 9 . 4 % 增加到2015年的 5 4 . 0 % ；85歲及以上的比例正在提高，到2040年，85歲及以上的單人家庭約占四分之一。65歲及以上的老年人家庭中，三代家庭所占比例迅速下降，從1986年的 5 4 . 8 % 下降至2023年的 7 % ；而單人家庭所占比例迅速上升，從1986年的 1 3 . 1 % 上升至2023年的 3 1 . 7 % ；夫婦家庭所占比例也顯著上升，從1986年的 1 8 . 2 % 上升至2023年的 32 % ④ 。

（二）日本的家庭養老照護狀況

日本政府認識到，老齡少子化帶來的社會問題復雜多樣，僅靠傳統的家庭體系和社會保障力量難以滿足老年人的養老需要。從老年人的需求來看，老人更傾向于在熟悉的住宅和環境中進行日常生活，能夠延緩機能衰退。2020年的數據顯示，日本長期護理保險的受益人中，有 6 8 . 8 % 接受居家護理服務[3]。隨著日本護理保險制度的建立和社會養老服務體系的完善，越來越多老年人愿意選擇社會化的照護方式。即便如此，在社會化照護過程中，也離不開家庭成員的配合，家庭成員始終是養老照護的重要責任主體。照護老年人是家庭的基本功能之一，雖然以“護理社會化”為目標的護理保險已經運行較長時間，但家庭成員在家庭照護，特別是高齡父母的照護中發揮著重要作用。

從老年人與照護者的關系來看，與老年人共同居住的人占 5 4 . 4 % ，其中配偶占 23 . 8 % ，子女占 2 0 . 7 % ，子女的配偶占 7 . 5 % 。關于配偶照護者的性別，男性占 3 5 . 0 % ，女性占6 5 . 0 % ，可見，女性配偶照護者較多。從家庭照護者的年齡來看，60歲及以上的照護者中，男性為 7 2 . 4 % ，女性為 7 3 . 8 % ，呈現低齡老人照護中、高齡老人的特點①。

從不同年齡的“妻子”需要照護老人的情況來看，29歲及以下有需要照護父母的“妻子”占 6 . 7 % ， 3 0 ～ 3 9 歲的占 1 1 . 5 % ， 4 0 ～ 4 9 歲的占 2 5 . 6 % ， 5 0 ～ 5 9 歲的占 4 2 . 5 % ， 6 0 ～ 69歲的占 3 3 . 4 % ，70歲及以上的占 5 . 0 % 。可見，60歲及以上“妻子”中約三分之一有需要照護的高齡父母，甚至70歲及以上的“妻子”中也有不少需要照護高齡父母的。從需要照護的父母人數來看，大多數情況下是1人，但也有不少需要照護2人、3人甚至4人的②。

從家庭照護者的身份來看，主要照護“妻子父親”的是“妻子的母親”，占 3 3 . 2 % ，約三分之一。其次是“妻子”，占 2 1 . 4 % ；“妻子的兄弟”占 1 5 . 4 % ，子女合計占 3 6 . 8 % 。與此同時，主要照顧“妻子母親”最多的是“妻子的兄弟”，占 3 1 . 2 % ；其次是“妻子”，占2 7 . 6 % ，子女合計占 5 8 . 8 % 。“妻子的父親”成為“妻子母親”主要照護者的比例為 6 . 6 % ，與“妻子父親”的照護者的情況不同。“丈夫父親”的主要照護者中，“丈夫的母親”最多，占 3 3 . 2 % ；其次是“丈夫的兄弟”，占 1 9 . 5 % ；“丈夫”占 12 . 7 % ；子女合計占 3 2 . 2 % 。從這些數字可以看出，“父親”的主要照護者是“母親”，“母親”的主要照護者是孩子③。

女性是老年人的主要照護者。也正因為如此，女性存在更大的照護壓力，面臨照護老人與就業的沖突。在實踐中，因照護老人而離職的多為女性，2016年10月至2017年9月，以家庭照護為理由離職人數約為9.9萬人，其中女性離職人數約7.5萬人，占全體離職人員的7 5 . 8 % 。在60歲以下有家庭照護經驗的“妻子”中，在照護老人之前“沒有工作”的占2 2 . 7 % ，“工作過”的占 7 7 . 3 % ；從具體的就業情況來看，“正規”就業占 3 3 . 5 % ，“非正規”就業占 3 5 . 8 % 。開始照護老人后繼續工作的占 6 7 . 1 % ，停止工作的占 3 2 . 9 % （包括照護結束后停止工作的人）。關于離職理由，“為了照護而辭職”占 6 . 2 % ，“因為照護以外的理由辭職”占 2 6 . 7 % 。在照護工作開始前為“正規”就業的人中，“為了照護而辭職”占4 . 1 % ，“由于照護以外的理由辭職”占 2 4 . 9 % ，兩者合計，照護開始后辭職的比例為

2 9 . 0 % 。在“非正規”就業者中，“為了照護而辭職”占 9 . 6 % ，“因為照護以外的理由辭職”占 3 1 . 5 % ，兩者合計照護開始后辭職占 4 1 . 1 % ① 。

二、日本的家庭養老照護支持政策體系

居家養老已經成為日本主流的養老服務模式，確保老年人實現“在地安養”和“在地終老”，既符合老年人的意愿需求，也符合養老財政的可持續發展[4]。家庭成員在養老照護中發揮了重要作用，為老年人尤其是高齡老年人提供照護服務。隨著日本人口老齡化程度的加深和家庭規模的縮小、家庭結構的變化，家庭的養老照護功能受到沖擊。為此，日本積極推進養老服務體系建設，在支持家庭發揮養老照護功能的過程中，日本出臺了一系列政策舉措，主要包括經濟支持、服務支持、住房支持、精神支持。

（一）經濟支持：建立介護保險制度，減輕家庭照護經濟負擔

隨著日本人口老齡化程度的不斷加深，為減輕家庭成員的照護壓力，提升老年人的照護質量，日本建立和完善了介護保險②制度，為滿足老年人的家庭照護需求發揮了重要作用。

日本采取各種措施積極滿足老年人的各類需求，應對人口老齡化帶來的挑戰。1989 年，日本制定了《推進老年人健康和福利十年戰略計劃》（又稱“舊黃金計劃”），推進老年人在養老服務與醫療保健方面的公共基礎設施建設，增加養老照護機構和人員數量。1994年，日本出臺了《高齡者保健福祉推進十年戰略》（又稱“新黃金計劃”），把對公立老年人福利機構養老服務的支持擴大到對居家老年人甚至是獨居老年人的各種照護服務，以支援老年人自立生活，加強對失能失智和獨居老年人的照護服務。2000年，日本政府正式實施《介護保險法》，對老年人、殘疾人的生活照護、醫療、看護、康復等方面給予專業援助，采用社會保險的方式，整合社會資源，滿足老年人的長期照護需求，減輕家庭照護負擔。

年滿40周歲以上的日本公民都要繳納介護保險費。市町村為保險人，負責相關的管理工作；參保者需要介護時，向市町村提出申請，接受相關機構的評估，通過評估后方可接受相應的介護服務。介護服務包括提供“居家養老”服務、“日間服務”和“短期收留”等居住幫助。保險費由個人和政府共同籌資，其中政府負擔部分由中央政府、市町村和都道府縣共同分擔。被護理者只需承擔 10 % 的費用，剩下的 90 % 由保險人承擔。

介護服務對象分為兩大類、七小類。第一大類是“要支援”，即無需護理，但在日常生活方面需要支援，只需匹配居家生活的輔助服務，稱為預防護理服務，分為“要支援1”和“要支援2”兩類。“要支援1”是指老年人能夠自己如廁和進食，只需要提供少量幫助，主要是對那些生活能夠自理但家務需要幫助的輕度護理需求者給予支援。“要支援2”是自己能夠如廁和進食，但需要他人幫助洗澡，即對快進入護理1級的潛在護理需求者進行預防支援。第二大類是“要護理”，依據日常生活能力、醫護必要性等進行衡量，將之分為五小類，此類老人可以選擇居家或在相關機構中接受護理服務。服務內容涵蓋居家、專業機構、地區密集型護理服務、福利資源及住宅改造。被保險人向服務供應商出示介護保險被保險人證明和介護保險負擔比例證明后，即可使用相應的居家服務和機構服務。

日本護理保險制度進行了6次重大改革。2005年，新增護理預防和社區護理服務；2008年，強調加強對護理服務提供機構的監督和管理；2011年，強調發展社區護理服務；2014年，強調繼續構建社區綜合護理體系和調整護理費用負擔；2017年，強化社區綜合護理體系[5]；2020年，完善綜合援助、強化護理人才培養、調整護理費用額度。在改革過程中，日本注重整合政府、家庭、社區、市場等主體的醫療、護理、生活照護、居住資源，構建社區綜合照護體系，每2萬至3萬人的生活區域建立一個“社區綜合服務中心”，整合了與老年看護相關的預防、護理、生活援助、康復等服務[6]。

（二）服務支持：大力推進社會化照護服務體系建設

在介護保險制度的推動下，為更好地滿足老年人的照護服務需求，日本積極推進社會化照護體系建設，尤其是重點發展社區居家照護服務，在滿足老年人在地養老和居家照護需求的同時，減輕家庭成員的照護壓力。

一是大力發展介護服務。介護服務是指為需要照護的老年人提供日常生活支持和幫助，旨在保障其身心健康和日常生活起居，主要包含生活照護、醫療護理、日托介護、健康管理、預防指導、適老化改造等內容。上門介護、日托介護、福利設備租賃和介護預防及居家介護支援服務是被使用頻次最多的幾項服務[7]。

二是積極推進地域綜合照護體系建設。將社區中的社會福利機構、醫療護理機構進行整合，將預防、治療和居住環境改善等要素按被照護者的要求進行整合，更好地滿足老年人的居家養老服務需求。通過構建集醫療、居住、護理、護理預防、生活支援等功能于一體的地域綜合照護網絡體系[8」，確保老年人能夠在家或熟悉的區域中實現“在地安養”和“在地終老”。

三是積極發展失能失智老人照護服務。1994年，日本出臺的《高齡者保健福祉推進十年戰略》指出認知癥老人照護服務的具體方向，強調以社區醫生、保健師和機構護理人員等為對象開展認知癥老人護理研修，建立認知癥疾病預防、早期發現、早期介人體系，充實認知癥老人治療和護理服務。為了更好地滿足認知癥老人的居家照護需求，日本積極推動構建認知癥老人可持續“在地安養”模式，制定認知癥專項福利政策，完善醫療、護理、保健等多元化專業服務與支持，構建鄰里互助、區域內相互支援、志愿者愛心服務等支援模式，為認知癥老人營造友好型社會環境[9]。日本政府日益重視認知癥老人的照護問題，于2015 年推出了“新橙色計劃”，將認知癥政策上升到國家戰略高度[8]。為了讓認知癥患者能夠在自己習慣的地域繼續生活，制定了七項計劃。同時，日本還為老年認知癥患者及其家庭提供了日常生活支援、醫療協助、心理支持、居家支援等服務，減輕老年認知癥患者家庭成員的負擔，提高老年認知癥患者的生活質量。

四是積極推進居家照護人才隊伍建設。日本非常重視居家照護人才的培養，加強居家照護人員的培訓，建立家庭護理員制度，形成了相對完善的介護服務人才體系，為減輕家庭照護壓力、提升居家照護質量提供了有力的人才支撐。日本的家庭護理員制度起始于20世紀60年代初。1982年，日本通過對稅法的修改，使家庭護理員不再需要繳納收入所得稅。20世紀80—90年代，日本將家庭護理員、臨時托養服務和按日護理服務統稱為“居家護理三大支柱”。進入21世紀以來，為了避免家庭護理員的流失，日本先后四次修改《介護保險法》，提高看護報酬和診療報酬[10]。

（三）住房支持：推進適應家庭養老照護的住房建設

日本積極推進老年住宅建設，出臺了一系列法律法規。《住宅公營事業法》規定，政府將老年住宅的建設作為一項重要的公共事業，通過建立專門的機構、出臺相關法律、鼓勵社會力量投資建設老年住宅等方式，保障老年人居住的住宅建設。此外，日本政府還制定了《老年人居住房屋建設支援法》《老年人居住房屋及設施環境改善推進法》等法律法規，保障老年人居住的住宅建設。為鼓勵社會力量參與老年住宅建設，日本制定了一系列優惠政策，比如，將部分補貼用于投資老年住宅建筑和設施，將老年住宅納入保險體系。還通過稅收減免、政府補助等方式鼓勵社會力量參與老年住宅建設①。2001年，日本出臺的《老年人住宅法》是一項提升老年人住宅福祉的重要法律。2011年，日本修改了《老年人住宅法》，將老年人住宅納人“附帶服務類老齡住宅”進行統一管理，進一步促進了老年住宅體系的完善[10]。

考慮到家庭養老照護需求，日本旭化成住宅建筑公司于1973年首次提出“二世代住宅”概念。所謂“二世代住宅”是由兩戶不同核心家庭（第一代家庭與第二、三代家庭）共同生活的居住模式，不同于傳統的“鄰居型雙拼住宅”，注重日常生活中各代人之間的距離設計，滿足年輕人與老年人的生活需求。根據核心家庭之間的交往距離，可分為完全同居型、半同居型與完全分離型三種類型的結構。按共用功能空間的不同可分為“玄關共有型”“廚房共有型”“起居室共有型”“衛生間共有型”或復合形式。根據多世代共居成員的數量，可分為一代住宅、二代住宅、三代住宅，代數越多，住宅面積越大[]。

日本還積極推進住房適老化改造，發展適老化住房。日本制定了《老年人住宅設計指南》《考慮老年人、殘疾人等順利使用的建筑設計標準》《建筑設計標準》等住宅建設標準，強調住房的適老化，為提升適老化住房的建設質量提供了可靠保障。以《確保住宅品質等的法律》為基礎，日本建立了“住宅性能表示制度”，強調住房的適老化②。還通過相應的財政政策和稅收政策推進適老化住房建設。新建、改建或升級附帶服務的老年住宅時，建設主體可申請國家財政補貼[12]。

（四）精神支持：構建家庭照護者綜合支援體系

隨著日本人口老齡化程度的加深，需要護理的老年人數量快速增加，家庭照護壓力也隨之上升。從家庭照護者照護老人所帶來的負擔度來看，感到精神負擔、身體負擔、經濟負擔的比例為 40 % ～ 6 0 % 。即使在平時的狀態下，“莫名其妙就煩躁”（ 4 9 . 8 % ）、“睡眠不足”（ 4 1 . 8 % ）等感到疲勞的護理者也達到了四成以上。在日本，同時承擔育兒和老年護理的所謂“雙重護理”者約為25萬（2018年），這些家庭的照護壓力更大，這些家庭更有可能面臨各種風險，包括離職導致的經濟狀況惡化、健康狀況惡化、孤立和精神負擔等。因此，市町村采取各種措施從多種角度對家庭看護者進行支援，目標是“兼顧家庭看護、工作、社會參與、自己的生活”和“維持身心健康、維持充實生活質量”都能夠順利運轉。

針對這些問題，市町村通過各種措施加強對家庭照護者的支援。例如，作為地域支援事業，開展了認知癥高齡者守護事業、護理者交流會、護理者娛樂會、護理教室、健康咨詢、疾病預防等。建立家庭照護者的交流平臺，舉辦“護理者沙龍”和“護理沙龍”。通過家庭照護者的相互交流，分享照護經驗，傾訴照護煩惱，放松心情，既有利于提升家庭照護者的照護能力，也有利于減輕家庭照護者的照護壓力。厚生勞動省專門制定了《家庭照護者支援手冊》，為從多個方面加強對家庭照護者的支持提供了指導。

日本推進家庭照護者支援的四類措施：一是個別咨詢支援。通過舉辦地區護理會議、護理預防事業、護理咖啡店·護理沙龍、健康培訓班，為家庭照護者提供信息和咨詢。通過護理支援專家的建議指導，提高家庭護理者和被護理者的身心健康和生活質量。二是多主體的支持網絡。除了向地區支援中心直接咨詢外，家庭照護者從區域內的護理支援專業人員、居家護理支援事業所、護理服務事業所等獲得信息也是可行的。在地區支援事業中的“綜合事業”實施過程中，及時發現家庭照護者存在的困難。醫療機構的地區協作室和社會工作專業在老年人出院時通過與家庭照護者的協商，掌握家庭照護者及其周圍的家庭環境信息。三是區域建設。面對護理需要時，不能只靠辭職的家庭照護者，還應該充分利用介護保險服務，使家庭照護者能夠繼續進行工作、社會參與和家庭護理。加強區域內照護資源的挖掘利用，與地區內外的相關機構、專門機構、專業人員開展合作。在地區內建立互助關系，創造參加互助團體的機會，加強區域內部的交流與互助。四是政策策劃協商。以地區內相關部門及地區綜合支援中心、居家看護支援事業所、服務事業所、地區福利相關團體、生活支援咨詢員、民生委員等為主體，在充分了解家庭照護困境的基礎上，對當前的政策進行評價，就今后必要的政策方向及重點政策等進行研討，為政策制定提供參考。

三、日本家庭養老照護支持政策的特點及其形成邏輯

（一）日本家庭養老照護支持政策的基本特點

在應對人口快速老齡化的過程中，日本逐步形成了相對完善的家庭養老照護支持政策體系，主要體現出以下特點：

一是兼顧家庭照護者與被照護者的需求。日本的家庭養老照護支持政策并沒有嚴格區分家庭照護者與被照護者，而是統籌考慮二者的需求。以老年人的照護需求為基礎，著力滿足老年人在經濟支持、生活照護、疾病護理、失能照護、精神慰藉等方面的需求，提高老年人的生活質量。尤其是充分考慮了絕大多數老年人“在地養老”和“居家養老”的需求，強化家庭照護體系建設，注重發揮家庭成員在養老照護中的重要作用。同時，也注意到家庭成員在提供照護過程中面臨的問題，充分理解家庭照護者的身心壓力。在強調家庭成員照護責任的同時，通過各種渠道對家庭照護者給予支持，為家庭成員創造養老照護的條件，減輕其照護壓力，提升其照護能力和照護質量。

二是平衡勞動者就業與家庭照護的矛盾。在日本人口老齡化和人口總量減少的過程中，勞動供給也在減少，這一狀況不僅不利于經濟發展，也不利于家庭照護，使一部分勞動者不得不面臨勞動就業與照護老人之間的矛盾。特別是對于女性勞動者，面臨養育子女、照護老人、勞動就業等多重壓力，一些年輕女性因為家庭照護工作迫不得已而離職，而一些在職的照護者，也面臨較大的身心壓力。因此，為避免勞動者因為照護老人而辭去工作、失去收入來源，日本強調對家庭照護者的綜合支援，為家庭照護者提供交流和減壓的平臺，加強對家庭照護者的指導與援助。

三是一般性支持與個性化支持相結合。日本的家庭養老照護支持政策考慮到不同家庭在提供照護過程中的一般性需求，比如經濟需求、住房需求、服務需求、心理需求等。同時還充分考慮到不同類型家庭的個性化需求，尤其是根據不同家庭的收入水平、住房需求和老年人的不同特征，采取有針對性的支持舉措。對低收人家庭，重點給予經濟支持，在介護服務中，低收入家庭的自付比例相對更低。在住房方面，根據不同家庭的人數、居住意愿提供不同的住房選擇，同時加強對低收人家庭的住房保障支持。在服務提供過程中，注重提供精細化的服務，根據老年人的自理能力和失能程度，提供不同等級的服務。可見，日本的家庭養老照護支持政策注重一般性與個性化的結合，體現了政策的精準性與靈活性。

四是社會化照護與家庭照護相結合。日本在推進養老服務體系建設的過程中，強調不同主體的合作，以政府為主導，市場、社會、家庭、社區等主體共同參與，尤其是注重政府、社會與家庭的合作，實現社會化照護與家庭照護的有機結合、相互補充。在推進居家養老照護的過程中，既注重發揮家庭成員的照護作用，也強調社會化養老服務對家庭照護的支持，二者相互補充，共同滿足老年人的照護需求。即使是在提供上門照護的過程中，也需要家庭成員的配合。日本的社會化照護體系比較完善，形成了社區、居家、機構相結合的富有日本特色的養老服務體系。社區照護和上門照護的推進，為家庭養老照護提供了有力支撐，如果沒有比較完善的專業化的社區照護和上門照護，家庭成員的照護壓力更加不可想象。

（二）日本家庭養老照護支持政策的形成邏輯

日本形成了相對完善的家庭養老照護支持政策體系，體現出家庭養老照護支持的日本特色，其形成邏輯主要體現在以下幾個方面。

一是應對老齡化、高齡化與少子化的需要。這是日本制定和完善家庭養老照護支持政策的直接動力。日本家庭養老照護支持政策的完善，最終是為了滿足老年人的照護需求。20世紀70年代以來，日本的人口老齡化進程加速推進，其老齡化速度和程度位居世界前列。老年人口數量大、老齡化速度快、高齡化等特征，引發了日益增長的養老照護需求，給日本的養老照護體系建設帶來挑戰和壓力。日本老年人口的數量處于世界前列，且還將持續增長，比世界上許多國家的總人口數量還要多。日本的人口老齡化速度呈現不斷加快的趨勢，要求加快完善養老照護體系。日本的人均預期壽命不斷延長，高齡人口越來越多，失能失智老人數量不少，這些群體的生活自理能力較弱，健康狀況較差，更是帶來較大的養老照護壓力。日本在強調家庭養老照護責任的同時，注重政府責任與家庭責任的結合，加強對家庭的支持，使之更好地發揮家庭養老照護的作用。尤其是在少子化的社會背景下，勞動力供給不足，平衡勞動者就業與養老照護的矛盾和沖突，在一定程度上有利于增加勞動力供給。

二是政治結構與政黨體制的影響。政黨體制是影響日本經濟社會政策的重要因素，在家庭養老照護支持政策體系中同樣如此。1955年以后，日本保守、革新兩大勢力各黨派分別實現了大聯合，形成了以自民黨和社會黨“保革對立”為主要特征的“1955 年體制\"[13]。20世紀90年代初期日本“泡沫經濟”崩潰，選民對自民黨恢復經濟發展的能力失去信心；加上自民黨在長期執政過程中腐敗現象叢生，造成了自民黨在1993年的選舉中大敗，宣告“1955年體制”結束，形成了自民黨與民主黨兩大保守政黨之間的競爭局面。在人口快速老齡化的背景下，老年人問題、養老保障問題是日本政黨競爭過程中需要面對的重要議題。緩解代際矛盾、滿足老年人的養老需求，成了20世紀90年代以來日本政黨競爭不可回避的問題。在2004年的參議院議員選舉中，在對政府養老金政策的評價中，“評價較高”的選項中有 78 % 的選民是本著對養老金的高度重視去投票的[14]。在政黨競選的過程中，不同政黨均需要提出各種養老政策主張，盡管政黨之間的改革方案和措施有所區別，但均高度重視老年選民，重視養老問題的解決，滿足老年選民的利益訴求，進而獲得選票、贏得執政。

三是緩解經濟衰退過程中的政府支出壓力。20世紀70年代，日本經濟發展面臨嚴峻挑戰，從高速增長走向低速度發展。20世紀80年代后期，日本經濟開始出現泡沫，各項經濟指標惡化。物價下跌，企業利潤減少，出口下降，股市大跌，給日本經濟發展帶來了前所未有的壓力。2009年1月底，日本內閣認為，始于2002年的戰后日本經濟景氣循環到2007年10月達到了高峰，這意味著戰后歷時69個月的最長景氣已經宣告結束[15]。1990—2023年，日本平均實際GDP增速只有 。長期的經濟衰退與低迷增長，使日本財政壓力不斷增加。1979年赤字國債發行量達到152700億日元，政府經常支出對國債的依存度達到 。20 世紀80 年代以來的行政改革主要是通過嚴格控制和節省政府開支、壓縮行政編制、削減社會福利支出和公共投資、調整公共企事業支出和補助金等措施，使財政體制改革與行政體制改革同步推行。日本通過加強對家庭養老照護的支持，充分調動家庭成員的積極性，整合家庭照護資源，在一定程度上減輕了政府的照護壓力與養老壓力。

四是適應家庭結構與家庭觀念的變化。受儒家文化的影響，日本傳統社會中的家庭觀念較強，家庭居住模式以多代共居為主，家庭養老成為主流。隨著日本經濟社會變革的推進，家庭結構與家庭觀念也隨之發生較大變化，家庭意識趨于弱化，家庭的養老功能受到沖擊，家庭結構日趨小型化、核心化，甚至出現大量獨居（單人戶）家庭。在現代化進程中，隨著人們價值觀和生活方式的變化，日本的家庭觀念發生了深刻變革，家庭成員之間的關系日益平等化，也日益松散化。隨著經濟結構的轉型和城市化進程的加速，核心家庭已成為日本現代家庭的主流形態，以夫妻為中心，由父母和子女組成，家庭成員關系更為簡單，家庭功能也更加單一化和分化①。在日本傳統社會中，養父母是以孝為基礎的家庭道德的要求，更是子輩繼承財產和權力的基礎，女性多數不用外出工作，可以全職在家照顧家人。20世紀90年代以后，日本經濟遭受重創，以“終身雇傭、年功序列”為核心的穩定雇傭體制也逐漸解體，雇傭的不安定化和社會福利的削減導致僅靠男性一人很難養家，雙薪家庭的比例呈現增加趨勢②，越來越多女性選擇工作，呈現“去主婦化”趨勢，傳統的家庭養老模式和女性照護老人的模式也隨之受到沖擊。長期和終身雇傭文化下出現的長時間勞動工作模式，形成了長時間超負荷工作和加班的生活常態，而家庭中的家務、育兒、照顧老人都需要大量時間和精力，造成女性更加難以平衡家庭和工作關系[18]，使日本政府不得不重視由于經濟社會變革和家庭結構、家庭形態變化所帶來的養老照護危機。

五是老齡社會治理中政府與家庭、社會合作共治。日本的人口老齡化十分嚴重，并將繼續加深，這不僅是一個人口問題，也會影響到日本的政治格局和經濟發展，如果處理不好，可能帶來嚴重的社會危機。在推進老齡社會治理的過程中，日本注重發揮政府的主導作用，同時充分調動其他主體的積極性，實現合作共治。在日本，每年就有超過3萬人孤獨死亡，其中老年人“孤獨死”事件頻發[19]，一些老年人缺乏陪伴和生活照護，感覺失去了人生意義，出現老年人的自殺、犯罪等問題。根據有關調查，日本老年人的犯罪比例在1997年為1 ： 2 0 ，2019年達到了 1 ： 5 。日本監獄中有大批罪犯年齡超過65歲，且不少人是累犯。2021年，年滿65歲及以上的囚犯占比 1 4 . 4 % ① 。人口老齡化、少子化程度加深，收入差距加大，民眾心理不安感增強等為現實困境。為走出困境，實現“安心”“安全”“共生”的社會藍圖，日本政府在人口、勞動就業、社會保障、社會治理等方面采取了一系列措施。在此過程中，日本積極探索構建集醫療、護理于一體的地域型綜合照護體系，既是一種提供養老服務的方式，也是老齡社會治理的方式，努力實現自助、互助、共助與公助的結合[20]。家庭是老齡社會治理的重要主體，由于社會轉型中日本家庭結構和家庭觀念的變化，家庭關系日益松散，家庭面臨重重壓力，在提供養老照護和滿足家庭成員其他需求方面的作用受到限制。同時，也導致日本傳統的家庭美德和社會凝聚力弱化。因此，日本政府在應對人口老齡化的過程中，注重加強對家庭的支持，平衡家庭成員的就業壓力與照護壓力，維護和促進家庭團結與家庭發展，更好地發揮家庭在老齡社會治理中的重要作用。

四、日本家庭養老照護支持政策的啟示

日本在家庭養老照護政策支持方面的許多實踐做法值得中國學習借鑒。結合中國實際，可以從以下幾個方面推進家庭養老照護支持政策的完善。

（一）盡快建立全國統一的長期護理保險制度

自2000 年起，日本建立并實施了介護保險制度，并不斷改革完善。介護保險制度對于緩解家庭照護壓力，尤其是經濟壓力發揮了重要作用，通過多種方式為老年人提供專業化的居家照護服務，體現了政府責任、社會責任和家庭責任的結合。隨著中國人口老齡化的加速推進，老年人口的數量越來越多，高齡老人、失能老人、失智老人也越來越多，照護壓力越來越大。因此，應該盡快建立全國統一的長期護理保險制度，緩解家庭養老照護的經濟壓力和服務壓力。自2017年起，中國在一些省市開始推進長期護理保險制度試點，2020年9月，擴大試點范圍。但是，到目前為止，中國的長期護理保險制度依然試而未定，制度設計中還有若干問題沒有解決。因此，未來需要盡快總結評估各地試點探索的經驗，強化頂層設計，明確長期護理保險的制度模式與功能定位，優化長期護理保險制度設計，明確責任分擔機制，強化籌資機制、給付機制、監管機制設計。需要考慮不同家庭的籌資能力與需求意愿，從推進共同富裕的角度完善長期護理保險的收人再分配機制，加強對中低收人家庭和農村家庭的支持。在完善制度設計的同時，進一步完善長期護理保險的管理運行機制，優化需求評估與對象識別機制，提升經辦服務能力。需要加快形成與之相適應的長期護理服務體系，滿足不同家庭老年人多層次、專業化的長期照護需求。

（二）大力發展專業化的社區居家養老服務

日本大力發展專業化的多功能、小規模的社區居家養老服務，構建地域綜合服務體系，為老年人的在地養老、減輕家庭成員的照護負擔發揮了重要作用，這一點值得中國學習。居家養老照護是絕大多數老年人的首要選擇，大力發展社區居家養老服務既能更好地滿足老年人的需求，也能減輕家庭的照護壓力，是養老照護體系建設的基礎和重點。根據老年人照護的需要，尤其是針對失能失智老人的照護需求，要大力發展專業化的醫養結合養老服務。居家照護與機構照護相結合，大力發展照護型社區養老機構和日間照護中心，鼓勵專業化連鎖機構的服務向社區居家延伸，發展家庭護理床位。在未來的養老服務體系建設中，應該進一步將養老服務資源向社區和家庭延伸，整合利用社區養老服務設施資源，加強社區環境改造和住房適老化改造，為家庭養老照護創造條件。

（三）優化家庭養老照護的住房支持政策

日本的住房建設與住房保障政策為家庭照護提供了條件。在中國住房保障制度建設過程中，應該充分考慮人口老齡化背景下的住房需求，為家庭養老照護提供住房條件。總體而言，對家庭養老照護的住房支持重點包括四個方面：一是加強購房稅收支持，減輕購房負擔。對于有一定經濟基礎的老年人子女，在購買或改善住房時加強稅收支持，加大購房稅收減免力度。尤其是在當前房地產市場條件下，既可作為刺激住房需求的手段，也有利于為家庭養老照護提供住房支持。二是完善住房建設，改善住房條件。鼓勵開發面積適宜、價格合理、戶型多樣的住房，優化住房室內結構，在考慮老年人和年輕人生活習慣和住房需求的同時，兼顧養老照護需要。既保證老年人和年輕人有一定的獨立空間，又有適當的公共空間，便于交流互動和養老照護。三是加強住房適老化改造。既包括室內的適老化設施改造，方便老年人飲食起居；也包括樓棟、社區的適老化改造，增強老年人出行的便利性、安全性、舒適性。四是加強保障性住房建設，為低收入家庭養老照護創造住房條件。加強公共租賃住房建設，放寬租賃門檻，確保常住人口平等享受住房保障。加強農村住房改造，改善農村老年人的住房條件。

（四）統籌考慮對老年人與家庭照護者的支持

在家庭養老照護支持政策體系中，應該充分考慮老年人及家庭成員的需求，將支持老年人與支持家庭成員相結合，強調對家庭整體的支持。統籌考慮老年人及家庭成員的需求，有利于營造和諧的代際關系，加強代際互助，增進家庭團結與社會團結。對家庭照護者的支持最終是為了更好地滿足老年人的需求，在制定和實施家庭養老照護支持政策的過程中，需要立足于老年人的需求以及家庭成員在提供照護過程中存在的困難，給予相應支持。家庭養老照護支持政策體現了對老年人直接支持與間接支持的結合。目前中國的社會保障政策及其他公共政策缺乏充分的家庭視角，難以適應家庭養老照護的需要。因此，在制定公共政策尤其是社會保障政策的過程中，應該強化家庭整體視角，充分考慮老年人及家庭成員的需求，維護包括老年人和家人的身心健康，滿足全體家庭成員的各類需求。應該從發展的視角來審視家庭養老照護支持政策。尤其是在未來勞動力供給不斷減少的過程中，應該將家庭養老照護支持政策既作為重要的社會政策，也作為重要的人力資本投資政策，努力實現就業與照護的平衡，提升勞動者的身心健康和人力資本水平，在滿足養老照護需求的同時，促進家庭成員的發展。

（五）建立家庭照護者綜合援助體系

日本構建了全方位的家庭照護者援助體系，為減輕家庭成員的照護壓力、提升家庭照護者的身心健康發揮了積極作用。因此，中國在應對人口老齡化、完善養老服務體系的過程中，既要強調家庭成員的養老照護責任，積極滿足老年人的照護需求；也要強化對家庭照護者的支持，尤其是針對長期照護失能失智老人的家庭成員，應該給予更多的關心和支持。可以借鑒日本的經驗，在社區建立家庭照護者中心，為家庭照護者提供各類咨詢，尤其是心理咨詢，減輕照護者的焦慮情緒和心理壓力，提供照護技能指導，提升其照護技能水平。社區可積極組織開展一些活動，為家庭照護者搭建溝通交流平臺，相互分享照護經驗和想法，探討解決照護問題的方法。大力發展老年社會工作者隊伍，發揮老年社會工作者的專業優勢，加強對家庭照護者的關懷與幫助，了解家庭照護者的情緒與困難，為其提供適當的指導和幫助。應該積極發展失能失智老人照護者的“喘息”服務，使家庭照護者及時得到適當休息，避免其出現身心問題。此外，還應該發揮企業和單位的作用，對家中有老人需要長期照護的勞動者要嚴格落實休息休假制度，同時實施彈性工作制，幫助勞動者實現就業與照護的平衡，加強對勞動者的人文關懷，給予適當的慰問和幫助。

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[責任編輯 劉俊華]

Japan's Family Elderly Care Support Policies and Their Formation Logic

LONG Yuqi

（School of Management，Capital Normal University，Beijing 1ooo89，China）

Abstract： Family care is an important component of Japan's elderly care system. The rapid aging of population，declining birth rates，and smaller family sizes have had an impact on Japan’s family care system. Japan has introduced a series of family elderly care support policies，mainly including establishing a care insurance system，developing socialized care services，promoting housing construction， and building a comprehensive support system. Japan's family elderly care support policies balance caregivers and care receivers，balance the contradiction between employment and family care，combine general support with personalized support，and combine socialized care with family care. The formation of Japan's family elderly care support policies is in response to the needs of aging，seniorization，and low birth rates， influenced by political structure and party system，which is conducive to alleviating government expenditure pressure during economic recesson. In order to adapt to changes of family structure and family values，it reflects the cooperation and co governance of government， family，and society in the governance of an aging society. China should learn from Japan's experience，establish a long-term care insurance system，develop community-based elderly care services， optimize housing support policies，take into account the needs of the elderly and family caregivers， and establish a comprehensive assistance system for family caregivers.

Key words：Japan;family elderly care；family care；family support；policy