個人養老金制度可行及可持續發展研究

【關鍵詞】個人養老金；個人退休賬戶（IRAs）；多支柱養老保險體系【中圖分類號】C913.7 【文獻標志碼】Adoi：10.16405/j.cnki.1004-129X.2025.03.008【文章編號】1004-129X（2025）03-0112-18

一、問題的提出

建立多層次、多支柱養老保險體系是中國養老保險制度頂層設計的核心內容。早在1991年中國政府就在《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》中提出：“隨著經濟的發展，逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度。”然而，在資源和環境的雙重約束下，我國政府30余年來將養老保險制度改革與發展的重心放在基本養老保險領域，由此帶來了第一支柱基本養老保險“一家獨大”第二支柱企業年金和職業年金發展乏力以及第三支柱個人儲蓄性養老保險發展嚴重滯后的局面。當前我國養老保險制度存在嚴重的結構失衡問題，不僅給第一支柱基本養老保險制度帶來了巨大的支付壓力，而且難以滿足數以億計老年人日益增長的養老保障需求。為了補齊多層次、多支柱養老保險體系的最大短板，2022年國務院辦公廳以及人社部和財政部等5部門先后發布《國務院辦公廳關于推動個人養老金發展的意見》和《個人養老金實施辦法》，對個人養老金的覆蓋對象、制度模式、稅優政策以及參加流程等諸多方面作出了明確規定，由此引發了社會各界的廣泛關注。人社部的最新數據顯示：截至試點一周年之際的2023年10月底，全國個人養老金的開戶人數突破5000萬，但實際繳存人數不足1/3，且人均繳存額僅有2000元左右，遭遇了“開戶熱而繳存冷”的窘境。

個人養老金成為社會熱點，學術界也開始關注這一新興事物。從現有文獻來看，學者們對個人養老金的探討主要圍繞“是什么、為什么和怎么辦\"等基本問題展開。第一，對個人養老金內涵的研究。雖然學者們認為個人養老金具有廣義與狹義之分，廣義上的個人養老金泛指個人出資購買的具有養老保障屬性的各類養老產品，狹義上的個人養老金則是指能夠享受政府稅收優惠的養老產品。3-4]從我國官方文件和稅延型商業養老保險實踐可知享受稅收優惠是個人養老金的核心特征，[5]故而學者們大多采用狹義概念。第二，對建立個人養老金的主要原因方面的研究。學者們研究發現我國建立個人養老金主要出于兩方面的考慮，一方面是現實所迫。七普\"數據顯示我國60歲及以上的老年人口的占比高達 1 8 . 7 % ，距離中度老齡化只有一步之遙，而我國養老保險體系存在嚴重的結構不平衡問題，雖然第一支柱基本養老保險覆蓋了10億以上的勞動者，但第一支柱基本養老金的替代率明顯偏低，8同時第二支柱企業（職業）年金只覆蓋了7200萬左右的城鎮職工，覆蓋范圍小且擴展覆蓋面困難，顯然僅靠第一和第二支柱難以應對快速人口老齡化帶來的嚴峻挑戰，發展第三支柱個人養老金成為當務之急和理性之選。9-0]另一方面是大勢所趨。自從世界銀行在《防止老齡化危機》中著重提出要建立三支柱養老保險體系后，個人養老金作為第三支柱的典型代表受到越來越多國家的重視與認可，1尤其是在全球經濟疲軟、人口老齡化加劇和政府財政吃緊等多重因素的約束下，建立個人養老金、凸顯個人養老責任逐步成為全球各國養老保險制度改革的重要內容。12-14]第三，對發展個人養老金的對策建議方面的研究。學者們主要從理順各責任主體之間的權責關系、[15-16]明確個人養老金的功能定位、[17-18]完善配套的財政稅收優惠政策、[19-20]關照新業態從業人員等特殊群體、21-22建立統一的賬戶管理平臺以及保障個人養老金資金安全及其收益等方面提出具有建設性的對策建議。23-25]此外，還有一些學者關注了美國個人退休賬戶和德國李斯特養老金的發展經驗，尤其是其稅收優惠政策對我國優化個人養老金制度的啟示。26-29]

學者們對個人養老金的一些基本問題進行了深人剖析，值得肯定與贊許。但鮮有學者全面探討典型國家發展個人養老金的實踐經驗，即使有少數學者關注了美國和德國發展個人養老金的實踐經驗，也主要集中于稅收優惠政策借鑒方面，并未探究其個人養老金的建立背景、主要實踐以及政策效果等重要問題。對于我國而言，個人養老金仍屬新鮮事物，要想突破當前“開戶熱而繳存冷”的窘境，建立高質量的個人養老金制度，既要“摸著石頭過河”，更要學習與借鑒典型國家的實踐經驗。放眼當今世界，美國不僅是全球第三個建立第三支柱養老保險的國家，而且個人養老金的發展規模及其在養老保險體系中發揮的重要作用在全球范圍內首屈一指，[30-31引發了諸多國家的高度關注與爭相效仿。本文將全面探討美國個人養老金制度的建立背景、主要實踐、基本特征、實際效果以及政策啟示等重要問題，一方面力圖回應和彌補現有文獻存在的研究缺憾，另一方面對我國個人養老金制度的高質量發展有所裨益。

二、美國建立個人養老金制度的主要原因

任何制度的建立與發展都有其特定的社會背景，且往往肩負著優化或解決社會問題的重要使命。有些問題或許已經出現，有些問題則尚未成型但已有跡可循，這就需要政府增強制度設計的前瞻性和預見性，讓制度走在問題的前面。顯然，肇始于20世紀70年代初的美國個人養老金制度便是如此，它有效地回應了諸多社會問題。

（一）迫在眉睫：人口老齡化程度持續加深

美國早在20世紀40年代就已邁入老齡化社會，但在嬰兒潮與移民潮的加持下，其得以在老齡化社會的道路上閑庭信步。然而，嬰兒潮結束后的僅10年間，美國的婦女總和生育率就從1965年的2.91驟降至1975年的1.77（見表1）。與此同時，隨著生活水平的不斷提高和醫療衛生技術的日益進步，1950—1975年美國的人均預期壽命從68.2歲逐步增加到72.6歲。在婦女總和生育率持續降低和人均預期壽命不斷提高的雙重影響下，美國開始在人口老齡化的道路上疾走如飛，老年人口占比和社會撫養比分別從1950年的 8 . 1 4 % 和 1 4 . 2 % 增加至1975年的 1 0 . 5 1 % 和 1 9 . 7 % （見表1），給老年、遺屬及殘障保險（OASDI）的可持續性發展帶來了嚴峻挑戰。雖然從短期來看，美國政府可以充分利用近20年的嬰兒潮創造的豐沛勞動力分攤老年、遺屬及殘障保險（OASDI）基金的精算赤字，32]但這一做法無異于揚湯止沸，治標不治本。因為1965年之后不僅嬰兒潮帶來的人口紅利逐步消失，而且在四五十年后嬰兒潮一代將集體進入退休倒計時，屆時養老金的領取隊伍將快速壯大，33]決策者們將不得不同時面臨納稅人口持續減少和養老金領取人數急劇增長兩大難題。于是，日漸嚴重的人口老

齡化危機成為美國政府建立個人養老金制度的重要驅動力。

（二）后繼無力：現收現付制弊端日益凸顯

為了應對1929—1933年的經濟大蕭條，1935年美國通過《社會保障法案》建立了老年、遺屬及殘障保險（OASDI），這是美國政府主導的第一支柱養老保險，也是覆蓋面最廣的養老保險制度。這項養老保險制度于1937年正式啟動，1943年開始發放退休金，其采取的是近期橫向收支平衡的現收現付籌資模式，雖然沒有大規模的資金沉淀可以避免通貨膨脹的襲擾，但是面對福利剛性特征和人口老齡化不斷加深帶來的基金支出大幅度增加時，除了提高繳費率和加大政府財政支持外別無選擇。如表2所示，1945一1975年老年、遺屬及殘障保險（OASDI）基金的資金結余逐年增加且數額可觀，基金收人與資金結余的增幅分別達到41倍與6倍，但與213倍的基金支出增幅相比就相形見拙。因此在老年、遺屬及殘障保險（OASDI建立

的第6年，《摩根索修正案》就將繳費率由1937年的 2 % 提高至1949年的 6 % ，這才勉強將老年、遺屬及殘障保險（OASDI）的基金赤字推遲至1980年。34]然而，即使老年、遺屬及殘障保險（OASDI）的繳費率不斷提高，也難以阻止基金出現穿底的悲劇。有專家預測老年、遺屬及殘障保險（OASDI）基金將于2029年破產，35]屆時美國政府將會面對巨大的資金缺口與空前的財政壓力。顯然，由老年、遺屬及殘障保險（OASDI）現收現付制弊端帶來的可預見的財政問題成為美國政府建立個人養老金制度的有效催化劑。

（三）雪上加霜：保險待遇給付與個人養老儲蓄雙重不足

由社會養老保險的功能定位不難發現第一支柱養老保險待遇只能給老年人提供基本的養老保障，要想在退休后享有體面且有尊嚴的老年生活，老年人還必須在工作期間進行必要的養老儲蓄。然而，從20世紀60—70年代的情況來看，美國退休人員不僅面臨老年、遺屬及殘障保險（OASDI）待遇給付不足的情況，而且幾乎沒有必要的養老儲蓄。如表3所示，雖然老年、遺屬及殘障保險（OASDI）的待遇水平從1960年的月給付69.5美元上升至1975年的207.18美元，但其僅占年人均消費支出的4 5 . 5 % 和 5 2 . 1 % ，顯然難以保障退休人員的基本生活。1960—1975年美國的年人均可支配收人與年人均消費支出幾近持平，個人儲蓄率一直徘徊在 10 % 的歷史低位，這就意味著絕大多數個人和家庭沒有進行預防性儲蓄的意識和習慣，只要遭遇家庭變故或者意外開支，就有可能使個人和家庭面臨財務危機，遑論為未來的養老提供重要保障。為退休生活提供重要保障的兩大主力軍均表現欠佳引起美國民眾對退休后生活質量急劇下降的巨大焦慮，也給美國政府傳遞了巨大的壓力。如何在逐步提高老年、遺屬及殘障保險（OASDI）待遇水平的同時，建立簡便易行的儲蓄計劃激勵民眾進行必要的養老儲蓄就成為美國政府面臨的重要問題。老年、遺屬及殘障保險（OASDI）待遇給付不足和老年人自身儲蓄不足成為美國政府建立個人養老金制度的重要助推器。

資料來源：Bureau of Economic Analysis：NIPA Handbook：Concepts and Methods of the U.S.National Income and Product Accounts， https：//www.bea.gov/resources/methodologies/nipa-handbook;Bureauof Economic Analysis：Personal Income，https：//www.bea.gov/data/incomesaving/personal-income.

三、美國建立個人養老金制度的主要實踐

在多種因素的強力推動下，美國政府在20世紀70年代初建立了以個人退休賬戶（IndividualRetirement Accounts，以下簡稱IRAs）為主要內容的個人養老金制度。經過半個世紀的積極探索，美國建立了從最初的傳統IRAs到羅斯IRAs再到簡化IRAs、薪資抵扣簡化IRAs以及簡單IRAs的五種IRAs，逐步成為全球個人養老金制度發展的樣板國家之一。

（一）“搭好框架”一 建立普適的個人退休賬戶

美國最早的個人退休賬戶是傳統IRAs，以1974年《雇員退休收入保障法案》（ERISA）的頒布為建立標志，其在建立伊始就被賦予了兩項重要使命：一是作為享有稅收優惠的養老金儲蓄工具，給予未被雇主提供的退休保障計劃覆蓋的勞動者稅收優惠;二是扮演轉移接續的角色，為享有雇主提供退休保障計劃的勞動者變換工作或者退休時，接收其在原單位所積累的養老資產。最初的傳統IRAs的繳費限額為1500美元或收入的 1 5 % ，以兩者中的較低者為準。3傳統IRAs實行個人免稅供款，在符合提取條件時取款才會被扣稅，屬于 模式，也有人將其描述為\"frontloaded”，即稅優前載式。傳統IRAs一經推出便大受歡迎，第二年的繳款總額就達到14億美元，3有學者認為前載式的稅優模式不僅能為參保者帶來切實的稅收優惠，也可以給予其心理上的滿足感，這是當時其他儲蓄工具所不具備的獨特優勢。38然而，傳統IRAs的參保條件并非一成不變，從建立伊始直至最終確立，其經歷了兩次重大變革。

20世紀80年代初美國個人儲蓄率不升反降，甚至一度跌至個位數，這引起了美國政府的擔憂。為了提高連年下降的儲蓄率，1981年美國國會通過了《經濟復蘇稅法》（ERTA），開啟了傳統IRAs的第一次變革。ERTA規定不論勞動者是否享有雇主提供的退休計劃，凡是70.5周歲以下的個人都可以免稅供款，該法案將傳統IRAs變為“通用\"賬戶。普遍適用\"原則喚醒了大眾的參與熱情。有專家建議即使提前取款會受到懲罰，再小心謹慎的投資人也應該把握機會建立傳統IRAs賬戶。39]于是，1982—1986年傳統IRAs的年均繳款總額高達344億美元。然而，參保者一窩蜂涌向傳統IRAs令美國財政部猝不及防，不僅使其出讓了超過預期6倍多的稅收優惠成本，38而且直接引發了參保規則的第二次變革。

面對傳統IRAs的繳款大漲態勢，美國國會無法判斷這是增加了美國民眾的自我儲蓄，還是淪為了高收入群體的避稅工具。于是1986年美國國會通過了《稅收改革法案》（TRA），根據參保者的收入限制其參與資格。TRA規定只要夫妻中有一方參與了雇主提供的退休保障計劃即視為夫妻雙方都參與，相當于廢除了“普遍適用\"原則，且只有收入低于一定區間的家庭才可以向傳統IRAs繳費，由此不僅縮小了參保人群的范圍，而且精準打擊了高收入群體利用傳統IRAs避稅的投機行為。因此，TRA頒布后的第二年，傳統IRAs的繳款額便從1986年的378億美元銳減到141億美元，38直至20世紀90年代中期，傳統IRAs的繳款額都未再回到此前的巔峰狀態。但傳統IRAs具有轉移接續的獨特優勢，使其仍然成為美國家庭中持有比例最大的個人退休賬戶。40]

“普遍適用\"原則失效導致傳統IRAs的繳款額斷崖式下跌，美國國會意識到傳統IRAs所采取的EET稅收優惠模式對低收入群體的激勵性并不強，其主要瞄準的是中高收入群體。但低收入群體才是最應從IRAs中受益的群體，他們不僅缺少雇主提供的退休保障計劃，而且當前的制度安排也使他們無法享受第三支柱的稅收優惠，這與IRAs的建立初衷背道而馳。基于此，美國國會在1997年通過《納稅人減免法案》設立了羅斯IRAs（Roth IRAs），其采取TEE的稅優模式，即參保者向該賬戶繳款不享受稅收優惠，但對投資收益和符合條件的提款免稅，也有人將其稱之為\"backloaded”，即稅優后置式，此種稅收優惠模式不僅可以讓低收入參保者享受到比傳統IRAs更大的優惠，而且可以將傳統IRAs的資產轉移至羅斯IRAs。[41]于是，羅斯IRAs開設的第一年不僅收獲了86億美元的繳款，而且傳統IRAs的持有者創紀錄地將393億美元資產轉移到羅斯IRAs。[42]事實上，除稅收優惠模式外，羅斯IRAs與傳統IRAs在參保年齡限制以及提款條件等方面都存在明顯的區別（見表4）。

（二）“添磚加瓦”— 兼顧小微企業參保群體

在傳統IRAs經歷變革之際，美國國會也在緊鑼密鼓地為小微企業的雇員及自營職業者制定符合他們需求的個人退休賬戶。小微企業員工眾多但個人退休賬戶的覆蓋率一直較低，為了有效滿足這部分群體的養老需求，同時幫助小微企業留住人才，提高企業競爭力以及降低小微企業主建立個人退休賬戶的管理成本，43]美國國會相繼創建了簡化IRAs（SEPIRA）、薪資抵扣簡化IRAs（SAR-SEPIRA）與簡單IRAs（SIMPLEIRA），這三類IRAs雖然都是針對小微企業設立的個人退休賬戶，但它們各不相同，各有千秋。

在繳款主體與繳費方式上，簡化IRAs僅限雇主繳款，雇主可以根據企業經濟效益選擇繳款比例，44該類型適合處于初創期或者轉型期的企業，在為雇員提供保障的同時，靈活的繳費方式也可以減輕公司的財務負擔，而薪資抵扣簡化IRAs與簡單IRAs的資金則來源于雇員選擇性繳款和雇主激勵繳款。45-46]在建立條件上，簡化IRAs對于參加企業的規模、雇員條件以及雇主此前是否擁有退休計劃無任何要求，而薪資抵扣簡化IRAs的建立要求較為嚴苛，規定雇員在過去的5年里至少有3年為現雇主工作過，才允許其建立該賬戶。為了進一步激勵小微企業主為其員工建立個人退休賬戶，幫助小微企業更好地吸引和留住高素質員工，1997年美國政府不再允許開設新的薪資抵扣簡化IRAs，而是選擇了建立手續更為簡便，管理運行成本較低的簡單IRAs，并且規定只有在1997年之前建立了薪資抵扣簡化IRAs，企業規模少于26名雇員，且在參保者中至少有 5 0 % 的雇員選擇繼續繳款的情況下，企業才能繼續經營該賬戶。47簡單IRAs主要適用于規模小于100人的企業，并且要求雇主不能有其他任何退休保障計劃。48]因為簡單IRAs在制度運行和稅收優惠額度等方面頗具優勢，部分支持擴大IRAs參保范圍的人士聲稱建立簡單IRAs將是“賦予數百萬美國人掌管未來的權力”，49]然而事實是否如此，有待進一步驗證。

（三）“雕梁畫棟”— 利用\"慣性\"擴大覆蓋面

有專家認為雖然個人退休賬戶以自愿參保為原則，具有操作簡便易懂和可享受稅收優惠等諸多優勢，但是仍不足以使部分“懶惰”群眾克服慣性支配來參與IRAs。于是，在針對不同群體需求確定好合適的賬戶主體后，美國國會別出心裁，利用公眾的慣性力量進一步擴大IRAs的覆蓋面。

在個人退休賬戶的創建環節，2012—2016年加利福尼亞州、伊利諾伊州、俄勒岡州與康涅狄格州分別開始在薪資抵扣簡化IRAs與簡單IRAs中引入自動注冊機制，50同時也采取了更為便捷的賬戶建立手續來鼓勵自雇者創建個人退休賬戶。51]自動注冊機制要求雇主必須為雇員創建個人退休賬戶并進行繳費，如果雇員不愿意參加IRAs，可以在規定的時間內選擇退出，52]同時各州還根據自身情況規定了 0 % ～ 1 0 % 不等的默認繳費率。53]與自動注冊必須規定默認繳費率一樣，經美國國會批準，美國勞工部引人了自動投資機制，2006年《養老金保護法案》（PensionProtection Act）制定了“合規默認投資選項\"（Qualified Default Investment Alternative，QDIA）。54]該保護法案規定：一方面是計劃發起人必須為未明確選擇投資分配的自動注冊雇員提供指定默認投資選項，另一方面是對于因為某些原因未對其賬戶資金主動做出投資決定的IRAs持有者，計劃發起人可以代替賬戶持有者行使投資決定權，從勞工部法規允許的類型中選擇合格的投資替代方案進行投資。為了提高制度的黏性，美國國會還在2001年的《經濟增長和稅收減免調節法》（EGTRRA）中引人了自動“追繳\"供款機制，[55]規定50周歲及以上的個人每年可以向傳統IRAs或羅斯IRAs額外繳納1000美元。同時IRAs的稅收優惠額度也與通貨膨脹掛鉤，逐年遞增。美國政府對IRAs從注冊、投資到追加繳款等一系列自動化操作的規定都是為了更加準確且高效地提高IRAs的人群覆蓋率與投資回報率。

四、美國個人養老金制度的基本特征與實際效果

美國IRAs在半個世紀的發展歷程中，其賬戶主體不斷延伸，各項規定也在發展中不斷調整和優化，不僅形成了鮮明的制度特征，而且在覆蓋范圍、資產規模、制度黏性以及民眾退休規劃等諸多方面取得了令人矚目的成就。

（一）美國IRAs的基本特征

1.瞄準不同目標群體

創建不同個人退休賬戶（IRAs）瞄準不同的目標群體是美國個人養老金制度走向成功的關鍵一步。雖然美國政府剛開始創建傳統IRAs時，其目標群體主要是未被雇主提供的退休保障計劃覆蓋的勞動者，但是在后續的發展實踐中認識到傳統IRAs主要對中高收入群體具有吸引力后，又創建了在年齡限制和稅收優惠模式等方面與傳統IRAs存在顯著差異且主要面向中低收入人群的羅斯

IRAs，有效地吸引了眾多中低收入人群參保和繳費。此外，面對小微企業員工眾多但其個人退休賬戶參保率一直在低位徘徊的態勢，美國政府又創造性地推出了各具優勢的簡化IRAs、薪資抵扣簡化IRAs以及簡單IRAs來吸引小微企業雇員加人個人退休賬戶。美國政府通過針對不同人群創建不同的IRAs，不僅逐步建立起日臻成熟的個人退休賬戶制度，而且有效覆蓋了不同的收入群體（見表5），滿足了不同收入階層多樣化的養老保障需求。

2.稅收優惠模式多樣

豐富的稅收優惠模式是推動美國IRAs快速發展的關鍵動力。美國IRAs采取了EET與TEE雙管齊下的稅優模式，不僅增加

資料來源：HoldenS，SchrassD.TheRoleofIRAsinUSHouseholds'Saving for Retirement，2O23.ICI Research Perspective， 2024，p.1-28.

注：雇主資助IRAs包括簡化IRAs、薪資抵扣簡化IRAs以及簡單IRAs。

了參保者的選擇，而且擴大了制度的普適性。在多樣化稅優模式的推動下，美國IRAs實現了面向全體勞動者。最初傳統IRAs采取了EET模式，吸引了收入穩定且處于較高水平的參保者，為有能力參保的群體提供了重要的儲蓄保障路徑。但從限制參保條件到“普遍適用\"原則的過程可知，EET模式對處于低稅收甚至是零稅收等級的中低收入者而言激勵效果非常有限，而他們恰恰是制度目標覆蓋的重中之重。于是1997年建立的羅斯IRAs另辟蹊徑地采取了TEE模式，對于初入職場的年輕參保者，或處于較低稅收等級的參保者而言，他們可以選擇稅后繳款，通過繳納較低的稅額，享受資金在賬戶內復合免稅增長并在領取階段獲得稅收抵免優惠，此舉對他們而言更具性價比。TEE模式重新吸引了中低收入者的注意，也在一定程度上喚起了制度重點關注群體的參與積極性。EET與TEE的

雙向激勵滿足了不同人群的多樣化需求，有效提高了美國民眾的參保熱情與繳費欲望，使稅收優惠政策更具普惠性，進而擴大了制度覆蓋面。

3.繳費限額動態調整

實現制度公平是美國IRAs建立的初衷，而效率是公平得以維持的基礎，IRAs實行的繳費限額動態調整機制則較好地體現了效率與公平的有機結合。半個世紀以來，IRAs以通貨膨脹率和工資增長率為主要依據不斷調整個人享受稅收優惠的繳費限額。由表6可知，傳統IRAs與羅斯IRAs的歷年繳費限額都在不斷增長。同時，基于對養老保障需求的迫切程度以及個人投保能力與

資料來源：IRS：Publication590-A（2022），Contributions to IndividualRetirementArrangements（IRAs），https：//www.irs.gov/ publications/p590a#en_US_2022_publink100074297.

年齡在很大程度上呈正相關的客觀規律，傳統IRAs和羅斯IRAs都增設了“追加繳款\"規定，從2002年開始，為50周歲及以上的參保者提供傾斜性繳費額度，即這些投保者每年可額外享受500美元或1000美元的繳費限額（見表6）。與制度效率在發展中不斷優化相伴隨，公平也一直貫穿制度的發展始終。為了避免IRAs淪為“富人俱樂部\"和擴大老年貧富差距的助推器，IRAs將享受稅優額度與個人收入、第二支柱參保情況以及婚姻狀況相掛鉤，傳統IRAs與羅斯IRAs據此設置了階梯稅率，在不同收入水平參保者之間實行繳費限額動態調整機制，使得高收入群體只能享受較低甚至是零稅優額度，由此有效地實現了制度的公平與可持續發展。

4.資金政策靈活便利

美國個人退休賬戶的資金能達到如此龐大的規模，第二、三支柱間的轉移接續功能功不可沒。2001年頒布的《經濟增長和稅收減免調節法》放松了第二支柱養老金計劃與第三支柱個人退休賬戶之間資金轉移的限制，不僅允許享有雇主提供的退休計劃的雇員在退休或變換工作時將其為退休所積累的儲蓄轉移至傳統IRAs中，而且其他類型的賬戶持有者也可以將賬戶內的資金轉移到羅斯IRAs。勞動者的養老儲蓄在第二、三支柱之間的流暢轉移不僅可以為勞動力的自由流動保駕護航，而且能夠增強IRAs的吸引力，促進其可持續發展。與此同時，IRAs在資金提取上充分考慮了參保人的現實需求。雖然為了防止參保者提前支取賬戶資金而影響退休生活，傳統IRAs與羅斯IRAs均規定在59.5周歲之后才可以領取養老金，否則將會被處以 10 % 的附加稅罰款，3但是為了滿足參保者的意外支出和大額資金使用需求，美國國會為提前取款設立了額外免罰條件，包括符合條件的首次購房、大額醫療費用與高等教育費用等重要事件。42免罰事項不僅可以在一定程度上解決參保者的

燃眉之急，也使民眾可以更加安心地參保和繳費。

5.投資配套措施完善

IRAs已覆蓋相當一部分美國家庭，其資產規模遠超其他儲蓄工具，如果說享有稅收優惠政策是IRAs順利實施的前提條件，那么擁有完善的投資配套措施便是其持續發展的重要保證。IRAs賬戶資金實行市場化運作，賬戶投資工具與產品種類豐富（見表7），除了投資負面清單上的資產類別無法投資之外，其他類別均可自由選擇。56事實上，資金投資的專業性較強，對參保人的金融素養要求較高，而大部分參保者往往缺乏相關的金融知識，這無疑對民眾“保命錢”的安全性造成了巨大的威脅。為此，美國政府一方面對賬戶托管機構設置了嚴格的準入門

檻，在考察其保障資金安全能力、專業投資能力的同時，還對其資質設有嚴格要求;另一方面，政府還鼓勵專業咨詢公司發展，為參保者的投資組合、資金間轉移接續以及退休策略規劃出謀獻策。此外，在投資產品選擇方面，美國政府為參保者引人了默認投資選擇，旨在為投資能力有限的個人及自動注冊的參保者提供效率最大化的選擇，其中目標日期基金成為大眾首選。美國政府同樣重視對個人金融素養的培訓提升，57其不僅要求各大托管、咨詢服務公司為參保者提供相關產品介紹的印刷宣傳冊，同時要求雇主為其員工提供金融知識宣傳讀物，美國國稅局也會定期發行投資科普類讀物，為美國民眾提供多種渠道了解金融知識，提升金融素養。憑借完善的投資配套措施，IRAs的參保者無論是否懂得金融投資知識，其賬戶資金都能在一定程度上進行有效投資。

（二）美國IRAs的實際效果

對于IRAs而言，增強美國民眾信心，成為重要的養老儲蓄工具，為他們的養老做好準備便是其建立的初衷與使命。58]經過半個世紀的發展與完善，IRAs無論是在資金規模和覆蓋范圍，還是在制度黏性和退休策略規劃方面都取得了較大的成就。首先是資金規模大。截至2021年末IRAs資產總額已達16.55萬億美元，占美國民眾退休總積累資產的 3 9 . 2 % ，而20年前其總占比僅為 2 3 % 。[40]其次是覆蓋范圍廣。根據美國投資公司協會（ICI）的數據，截至2023年6月持有傳統IRAs和羅斯IRAs的家庭分別為4110萬戶和3190萬戶，占比分別達到 3 1 . 3 % 和 2 4 . 3 % ，而持有至少一種IRAs的家庭占

比則高達 4 2 . 2 % （見表8），由此可見IRAs覆蓋了超過2/5的美國家庭，其在美國民眾退休儲蓄中的重要性不言而喻，從而有效扭轉了美國民眾對第一支柱的過度依賴態勢。再次是制度黏性強。IRAs的成功并非曇花一現，賬戶持有者持續繳費以及較

少的提前取款都表明參保者對IRAs的青睞與忠誠。數據顯示（不論是傳統IRAs還是羅斯IRAs）超過 6 5 % 的繳款者會在第二年度繼續繳款。59除了滿足要求最低分配進行取款之外，傳統IRAs持有者極少從賬戶提取資金，且大多數的提取都與退休有關。對于羅斯IRAs持有者而言，無強制性提款要求使他們更少發生提款行為。數據顯示2018年在18＼～59周歲的羅斯IRAs持有者中只有 3 . 1 % 的人提前取款，60＼～69周歲的持有者中只有 6 . 9 % 的人進行了提款，而70周歲及以上持有者的提款比例只有6 . 8 % 。60]最后是激發了民眾的退休規劃意識。得益于IRAs的發展，美國民眾開始更加理性地制訂退休規劃。大多數擁有傳統IRAs的家庭都表示有制定退休規劃的想法。61]對此，他們主要采取了以下措施： 7 2 % 的家庭審查了他們的資產配置， 6 9 % 的家庭制訂了退休收入計劃， 6 6 % 的家庭確定了他們的退休費用， 6 1 % 的家庭預留了應急基金， 5 7 % 的家庭決定了何時領取社會福利待遇。IRAs不僅為美國家庭提供了養老儲備工具，而且使大部分家庭提前做好了退休規劃。

雖然IRAs取得了上述巨大成就，但在縮小低收入者與高收入者的養老金差距方面卻不盡如人意，甚至加劇了財富不平等。根據美國投資公司協會（ICI）的數據，2020年擁有IRAs的家庭平均收入為140100美元，家庭收入中位數為100000美元，而美國家庭的平均收入為98300美元，家庭收入

中位數為65000美元，其收人差距可見一斑。40]如圖1所示，2023年最高收人家庭持有IRAs的比例高達 7 3 % ，而最低收入家庭的持有比例只有區區14 % ，二者之間的差距達到驚人的5 9 % ，且持有IRAs的比例隨著家庭收入的提高而增加。因此，有學者直言不諱地指出美國IRAs是一場“偉大”

的欺詐，IRAs采取的擴大參保者資格和提高參保收入限制等一系列改革絕非為了增加中低收入者的退休收入保障，其核心與靈魂都是為了讓高收入者合法擠占更多的稅收補貼，變相地增加他們的財富，使富者在貧者愈貧的基礎上越來越富。49]

五、對我國個人養老金制度發展的重要啟示

如前所述，雖然以IRAs為主要內容的美國個人養老金制度可能在一定程度上拉大老年收入分配差距，但是瑕不掩瑜，經過半個世紀的探索，美國IRAs在資金積累、覆蓋人群以及制度吸引力等方面取得了巨大的成就，逐步建立起了日臻完善的個人養老金制度。進一步分析可知這主要得益于IRAs極為精巧的制度設計，數十年來美國聯邦政府不僅陸續推出多項IRAs計劃及其配套稅收優惠政策，在為更多國民提供減稅福利的同時助力他們增加自身養老儲蓄，而且靈活設定資金存儲規則使參保人愿意繳費、多繳費，還通過動態調整繳費和減稅額度的方式使福利供給符合國民的需求，完善的投資配套措施有效打消了公眾參保繳費的后顧之憂，激勵著參保人愿意長期持續繳費，使IRAs的吸引力在長達半個世紀的運行過程中有增無減。總體來看，日臻完善的制度設計既使IRAs制度落地即見效，又得以維持長久的制度吸引力，并逐漸成為保障美國公民老年經濟生活的重要支柱，實現了制度的“可行\"與“可持續發展”。

與之相比，我國直到2022年才建立個人養老金制度，且在稅優模式、繳費限額、資金管理以及配套措施等方面仍存諸多局限，63-66]顯然與美國比較成熟完善的個人養老金制度存在明顯的差距。同樣值得關注的是，從中美兩國建立個人養老金制度的現實背景來看，與20世紀70年代的美國相比，當前我國的人口老齡化程度及其帶來的基本養老金給付壓力有過之而無不及。截至2022年底我國60周歲及以上人口占總人口的比例達到 1 9 . 8 % ，遠高于IRAs初創時期美國 1 0 . 5 % 的老齡人口比例。進一步來看，高達 2 1 . 8 % 的老年人口撫養比也使我國基本養老保險面臨收支失衡風險，中央財政用于基本養老保險的補貼與日俱增。而從個人退休儲蓄情況來看，在基本養老保險舉步維艱、企業（職業）年金持續疲軟的情況下，我國居民的退休儲蓄水平同樣難言可觀。 ? ? 2 0 2 4 中國居民退休準備指數調研報告》顯示目前我國居民退休準備指數低至5.53，8這與IRAs實施初期美國居民養老儲蓄嚴重不足的窘境如出一轍。美國作為全球個人養老金領域的典型國家之一，其發展和完善個人養老金制度的主要實踐和成功經驗很可能成為破解我國個人養老金制度發展困境的一把鑰匙。

（一）明確制度目標群體

任何一項制度切實可行的先決因素在于有明確的目標群體，個人養老金制度也概莫能外。如上所述，美國個人退休賬戶（IRAs）之所以能夠吸引不同收入階層參保和繳費，一個關鍵因素是美國政府針對不同目標群體創建了各具特色與優勢的五大IRAs，有效地兼顧了不同收入群體的情況。然而，從我國當前個人養老金制度的目標群體來看，《國務院辦公廳關于推動個人養老金發展的意見》和《個人養老金實施辦法》規定的都是“在中國境內參加城鎮職工基本養老保險或者城鄉居民基本養老保險的勞動者”，看似明確，實則不然。因為我國擁有多達9億的龐大適齡勞動者群體，他們是一個高度異質性的群體，在個人養老金領域的需求存在明顯的不同。如果說個人養老金對于高收入群體的養老保障來說是錦上添花，那么對于低收人群體的養老保障而言則是雪中送炭。事實上只用一種個人養老金制度有效覆蓋9億勞動者既不可能，也不現實。最有可能的一種結果是只有部分人群，如中高收入者從中受益，另一種最壞的結果是大部分人群都無法從中受益。因此，參照美國的經驗，為了使我國個人養老金制度更加切實可行，未來成為保障廣大勞動者退休生活的重要支柱，應當進一步明確目標群體，針對不同收入人群設計不同的個人養老金制度，使其能夠惠及盡可能多的勞動者。不過，在制度設計過程中要充分考慮不能進一步拉大老年人養老金收入差距這一基本原則，否則將對個人養老金制度的可持續發展乃至共同富裕目標的實現產生不利影響。

（二）豐富稅收優惠模式

稅收優惠政策是推動個人養老金制度實質性落地、撬動公眾參保繳費最直接且最有利的政策杠桿。2022年財政部和國家稅務總局發布的《關于個人養老金有關個人所得稅政策的公告》中明確我國個人養老金采取EET的稅收優惠模式。雖然這一模式對個人養老金參與者有較強的激勵作用，但主要適用于工作穩定且收人可觀的正規就業群體。目前我國靈活就業人員已達2億余人次，且高達9 0 % 的勞動者的月收入低于5000元，僅有6512萬勞動者的月收入達到個稅繳納門檻，9這些規模龐大的低收入群體在未來養老方面面臨著第一支柱繳費基數低且第二支柱無參保資格的雙重困境。顯然，提高這些群體的參保意愿是我國個人養老金制度可持續發展的根本保障。參照美國IRAs實行兩種稅收優惠模式齊頭并進的成功經驗，我國個人養老金制度應該盡快拋棄單一的稅優模式，形成EET與TEE并駕齊驅的格局，賦予制度更強的激勵性與普惠性。需要注意的是美國以直接稅為主，任何關于稅率的調整都會影響上億民眾的收入分配。而我國稅制體系以間接稅為主體， 9 0 % 的勞動者都尚未達到個稅起征點，且靈活就業人員收人不穩定，參加個人養老金往往心有余而力不足，僅依靠稅收遞延的政策優惠很難提高制度的吸引力。因此，我國還可以根據人均收入標準或其他參考標準劃定低收人人群，為其建立全程免稅的EEE稅優模式，盡可能讓規模龐大的低收入人群從中受益。

（三）建立繳費限額動態調整機制

作為實現共同富裕的重要制度安排，我國個人養老金制度不僅要“可行”，更要實現可持續、高質量發展，這需要兼顧公平與效率，既要關注養老金的絕對差距，也要重視其相對差距。《個人養老金實施辦法》規定，每人每年的繳納上限為12000元，且明確指出繳費額度上限會適時調整，但并未提出何種措施來避免個人養老金制度成為高收人群體的稅收洼地。參照美國IRAs的繳費限額動態調整經驗，在充分考量財政承受能力的基礎之上，我國個人養老金制度應當建立繳費限額動態調整機制，在提高稅收優惠限額的同時限制參保者的收入水平，實行階梯式稅收優惠額度。既要對高收入群體的參保進行適度限制，也應驅動低收入群體的參保熱情。我國目前實行統一的繳費限額，但它對于不同收入群體的激勵性截然不同。因此，為了提高低收入群體的參保積極性，建議允許年收入低于一定金額的參保者享受依據經濟發展狀況動態調整的\"定額稅收優惠 + 直接補貼\"雙重激勵政策，從而使得個人養老金制度對不同勞動群體都具有較高的吸引力。

（四）放寬賬戶資金使用條件

資金使用政策是決定個人養老金賬戶資金規模的關鍵要素，只有靈活的政策才能迅速壯大個人養老金資金池，使個人養老金制度在可行的基礎上更加契合公眾的現實需求。美國IRAs能在短期內積累巨額的資金規模，與其實行允許第二、三支柱資金轉移接續和關照參保人的重大現實需求的靈活性資金使用政策息息相關。有鑒于此，我國政府也應當適度放寬個人養老金賬戶資金的使用條件，具體說來：一是關注和重視第二、三支柱養老保險之間的融合與對接。雖然目前只有7200萬左右的職工擁有第二支柱企業（職業）年金，但個人養老金可以為這類群體跳槽或者失業時承接養老儲蓄。二是賬戶資金提取充分考慮參保者的重大現實需求。雖然人社部和財政部等五部委在2024年12月12日發布的《關于全面實施個人養老金制度的通知》中增加了“參加人患重大疾病、領取失業保險金達到一定條件或者正在領取最低生活保障金的\"兩種提前領取情形，但是參保者在長達十幾年甚至數十年的參保年限中往往會遭遇其他重大現實需求，由此不難發現我國個人養老金賬戶資金仍然屬于“強鎖定\"模式，資金在賬戶內封閉運行，只有到達領取年齡、出國、完全喪失勞動能力或國家規定的其他情形等少數特殊情況才能領取。這對于參保者而言是一種變相限制，嚴苛的待遇領取條件使已開戶者或尚在觀望人群望而卻步。為了減少參保者讓渡當期消費所帶來的“被剝奪感”，應該在資金提取方面更有“人情味”，進一步增加提前領取情形，譬如允許參保者在面臨大額教育支出和購買首套住房等重大現實需求時免稅提取部分賬戶資金，然后在一定年限內逐步償還，70甚至未來可以考慮允許參保者隨時提前領取賬戶資金，但需退回已享受的稅收優惠金額，從而有效解除賬戶資金流動性差給民眾參保帶來的嚴重羈絆。

（五）完善投資配套措施

對于或多或少缺乏專業金融知識的大多數民眾而言，是否具備完善的投資配套措施不僅是其參加個人養老金與否的重要考量，更是影響參保者長期繳費意愿，進而決定個人養老金制度能否實現可持續發展的關鍵所在。因為賬戶內的資金只有實現保值增值才有意義，這就需要借助專業的金融知識和金融服務。美國IRAs能夠在短期內覆蓋超過2/5的家庭，與其擁有完善的投資配套措施密不可分。事實上，當前我國個人養老金制度遭遇大多數人“參而不繳\"的尷尬局面，除制度本身存在缺陷外，缺乏完善的投資配套措施也是重要原因之一。參照美國的經驗，為避免資金投資表現成為制約個人養老金制度可持續發展的桎梏，我國政府應當逐步完善個人養老金的投資配套措施。為此，可以考慮從以下幾方面努力：一是在嚴格把關金融機構資質的基礎上，支持金融機構充分發揮自身優勢，憑借其豐富的銷售渠道以及先進的金融理念與技術，及時開發適合不同投資者需求與年齡偏好的金融產品;二是鼓勵金融機構開展個人金融知識普及，為參保者提供線上或線下金融知識和投資技巧培訓，提高參保者的金融素養;三是發展專業咨詢服務，引導和支持金融機構開設專門的投資顧問部門或投資咨詢公司，向參保者提供專業的投資咨詢與金融服務，為其個人養老金賬戶資金的保值增值提供重要的技術與服務支撐，從而促進個人養老金制度可持續發展。

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Abstract：Establishing personal pension is notonly the core content of the third pillar pension insurance system，but also an important measure to actively respond to population aging. Although China's personal pension system has taken initial shape，transitioning from pilot programs to full implementation，itremains a new concept for both the government and society at large.To break through the current dilemma of \"hot account opening but cold contributions\" and establish a high-quality personal pension system，it's necessary to learn fromand draw on the practical experiences of typical countries as \"crossing the river by feeling the stones\".Asone of the model countries in the global personal pension field，driven by multiple factors such as deepening population aging，the increasing drawbacks of pay as-you-go pension systems，and severe inadequacies in retirement security for retirees，the US government established a personal pension system primarily based on Individual Retirement Accounts （IRAs） in the early 197Os.After half a century of hard work，the US government has adopted such important practical measures as establishing universal Individual Retirement Accounts（IRAs），taking into account small and micro enterprises，and using \"inertia\" to expand the coverage of the system.Not only havefive IRAs been established，from the original traditional IRAs to the Roth IRAs to the SEP IRAs，the SAR-SEP IRAs and the SIMPLE IRAs，but the personal pension system has matured. It is mainly reflected in five aspects：targeting diffrent target groups，diversified preferential tax modes，dynamic adjustment of payment limits，flexible and convenient fund policies and improvement of investment supporting measures.As a result，the American personal pension system has made great achievements in terms of population coverage，asset scale，institutional stickiness and people'sretirement planning.It notonly covers more than 2/5 American families，but also its total assets account for 3 9 . 2 % of the total accumulated retirement assets of American people，and more than 6 5 % of account holders are wiling to continue to pay contributions.It also inspires people's awareness of retirement planning，which gradually becomesan important pilar to protect the economic life of American citizens inold age，and realizes the \"feasible\"and \"sustainable development\" of the system.Stones form other hills may serve to polish the jade of this one.The successful experience of the United States offers the follwing important insights for developingand improving China's personal pension system：first，define the target group of the system，design diferent personal pension systems for different income groups，so as to benefit as many workers as possible;Second，diversify tax incentives by introducing other significant tax incentive models like EET and EEE in addition to the single TEE model to increase participation among middle-and low-income groups;Third，establish a dynamic adjustment mechanism for contribution limits to prevent the personal pension system from becoming a tax haven for high-income individuals ; Fourth， relax the restrictions on the use of account funds，so that the personal pension system can beter meet the real needs of the public on the basis of feasibility;Fifth，improve investment support measures to provide essential technical and service support for the preservation and appreciation of personal pension account funds，thereby ensuring the sustainable development of the personal pension system.

Key Words： Personal Pension，Individual Retirement Accounts（IRAs），Multi Pillar Pension Insurance System