民間河長治水實踐的社會動員機(jī)制探討

河長制是源于中國水鄉(xiāng)地區(qū)的一種治水機(jī)制創(chuàng)新。2007年太湖藍(lán)藻爆發(fā)并引起供水危機(jī)后，無錫市于當(dāng)年8月進(jìn)行流域治理機(jī)制上的創(chuàng)新嘗試，進(jìn)而催生河長制。這一流域治理的地方創(chuàng)新迅速被各省市效仿，成為地方政府環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的一個“熱詞”。基于地方多年的實踐經(jīng)驗，中共中央、國務(wù)院辦公廳于2016年12月印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，“河長制\"作為水環(huán)境治理的新舉措開始在全國推行，標(biāo)志著河長制這一源自水鄉(xiāng)的治水實踐正式上升成為全國性的治水方略。2017年，習(xí)近平總書記在新年賀詞中宣布“每條河流要有‘河長'了”，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了河長的重要性。河長制的實施有效改善了水環(huán)境質(zhì)量，并取得了明顯的治水成效。至2019年，中國已在31個省份設(shè)立四級河長30多萬名。與此同時，河長制向農(nóng)村延伸，設(shè)立了村級河湖長90萬名。這標(biāo)志著河長制在中國的全面建立，實現(xiàn)了河流管護(hù)責(zé)任的全面覆蓋。

水安全作為涉及國家長治久安的大事，①是國家生態(tài)文明體制建設(shè)中的關(guān)鍵一環(huán)。2022年，黨的二十大作出推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略決策，將“促進(jìn)人與自然和諧共生”作為中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，提出“統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理”。 年7月，黨的二十屆三中全會作出“進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化”的決定，強(qiáng)調(diào)“必須完善生態(tài)文明制度體系”“健全生態(tài)環(huán)境治理體系”。③這意味著生態(tài)文明體制改革成為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措，而水環(huán)境治理體制機(jī)制的創(chuàng)新正是其中不可或缺的組成部分。

農(nóng)村水環(huán)境屬于公共資源治理范疇，具有典型的集體行動屬性，除了需要政府層面的重視和支持之外，公眾參與也很關(guān)鍵。當(dāng)前已有研究對公眾參與環(huán)境治理進(jìn)行了諸多理論層面的探討，尚需在具體實踐層面進(jìn)一步深化。基層是水環(huán)境治理體系的最后一道防線，切實完善基層水環(huán)境治理體系，對于打通河湖治理最后一公里具有非凡的意義。而“民間河長\"對于增強(qiáng)河長制的社會性以及倡導(dǎo)社會力量參與治水，將起到積極的推動作用，是彰顯中國制度優(yōu)勢的一項治理創(chuàng)新實踐，可為全球水環(huán)境治理提供中國案例和中國經(jīng)驗，值得關(guān)注和探討。

一、民間河長的內(nèi)涵及其發(fā)展

目前學(xué)界對河長制的研究成果相當(dāng)豐富，對于指導(dǎo)河長制的實踐以及豐富相關(guān)理論都具有重要的借鑒意義。各地依托“河長制\"因地制宜展開實踐，“民間河長\"的治水實踐得到政府的積極推動。但是現(xiàn)有研究主要集中在行政河長層面，關(guān)于民間河長的相關(guān)研究存在一定不足。行政河長制全面推行以后，基于治水這一村莊的公共性問題，普通村民的生態(tài)共識被激發(fā)從而加人到治水行動當(dāng)中，內(nèi)生出“民間河長”，對改善水環(huán)境具有明顯的效果。有學(xué)者從廣義角度上認(rèn)為，民間的愛水人士與河湖環(huán)保人士都可稱作民間河長，其中沒有河長頭銜但是切身參與到河湖保護(hù)當(dāng)中的民間治水力量也被囊括在內(nèi)。狹義層面上的民間河長則主要指與行政河長相對應(yīng)、具有河長稱謂的民間治水力量。還有學(xué)者認(rèn)為，自上而下的行政河長制易產(chǎn)生權(quán)力依賴性以及應(yīng)付型治水現(xiàn)象，不利于河湖治理的長期穩(wěn)定發(fā)展，因此提出構(gòu)建“雙軌河長制”，希望借助民間河長在群眾基礎(chǔ)等方面的天然優(yōu)勢展開治水實踐，以彌補(bǔ)行政河長的不足，維系河長制的長效運行與穩(wěn)定。①

作為非正式的民間治水力量，民間河長的廣泛設(shè)置主要是以動員社會力量參與水環(huán)境治理，以及破解河湖治理長效機(jī)制不足等問題為出發(fā)點，在調(diào)動民間治水力量、解決河湖治理最后一公里問題以及彌補(bǔ)行政河長無暇兼顧水環(huán)境日常管護(hù)等方面發(fā)揮了積極的作用。與此同時，基層也通過越來越多的方式推動公眾參與，以提升治水效率。但是不同地區(qū)水環(huán)境治理呈現(xiàn)出不同的特點，其治理效果也可能會因水環(huán)境治理主體、治理資源、政府重視程度等方面的差異而有所不同。②作為農(nóng)村水環(huán)境污染的直接受害者以及治理成效的直接受益者，村民天然具備水環(huán)境治理的內(nèi)生動力，因此可以通過一定的動員手段，提升公眾參與水環(huán)境治理的積極性，進(jìn)而實現(xiàn)全民治水的目標(biāo)。

關(guān)于如何激勵動員公眾參與水環(huán)境治理，有的學(xué)者借用“框架分析理論\"提出“共識動員”的概念，即政府通過社會治水行動之間達(dá)成共識，從而形成治水的上下合力。④還有學(xué)者指出，通過培育非正式制度以及塑造良好的制度環(huán)境對農(nóng)戶進(jìn)行激勵動員，可增強(qiáng)農(nóng)戶參與環(huán)境治理的集體行動能力。③另有學(xué)者指出，通過黨建引領(lǐng)的方式發(fā)揮群眾動員力及矛盾調(diào)和力，可以打通治水“最后一公里\"難題。由此可見，學(xué)界相關(guān)研究成果已較為豐富，但是大多關(guān)注單一層面的動員，缺乏從具體案例出發(fā)研究不同的主體所采取的差異化動員方式，同時缺乏對民間河長得以推行的村莊社會基礎(chǔ)進(jìn)行分析。鑒于此，本文擬通過實地調(diào)查案例，探討民間河長治理實踐的社會動員機(jī)制。作為非官方任命的民間河長，既不具備行政上的身份，又不受上級部門考核的約束，在村莊社會當(dāng)中如何推動其運行和發(fā)展，解決這一問題的關(guān)鍵之處在于能否因地制宜構(gòu)建適合民間治水主體參與的動員機(jī)制，從而塑造適合當(dāng)?shù)睾雍卫淼募顒訂T模式。

二、民間河長的實踐過程與治理效能

（"一"） 民間河長的實踐過程

近年來，安徽省遵循習(xí)近平總書記的囑托，將巢湖的綜合治理和生態(tài)保護(hù)放在重要位置，致力于將巢湖打造成為合肥最好的名片。在此背景下，巢湖沿線的水環(huán)境治理受到了政府的重視，通過開展一系列整治行動有效推動了河道治理。S鎮(zhèn)位居巢湖沿線，其水環(huán)境質(zhì)量與居民生活息息相關(guān)，因此當(dāng)?shù)氐闹嗡畬嵺`經(jīng)歷了一定的變遷，即在河長制全面推行以前地方上就已經(jīng)自發(fā)展開了治水實踐，而后在國家的宏觀政策背景下民間河長得以常態(tài)化運行。

首先是地方自發(fā)型治水實踐。S鎮(zhèn)隸屬于安徽省L縣，地處縣城東北部，下轄10個村委會和1個社區(qū)居委會，總?cè)丝?萬多人。該鎮(zhèn)地勢西高東低，西靠龍池山脈，東南為白湖低洼區(qū)，北有巢湖，屬典型的丘陵地帶。北亞熱帶濕潤氣候使得當(dāng)?shù)責(zé)o霜期長，年均降水量可達(dá) 1 2 0 0 m m 左右，水陸資源豐富，地貌利用結(jié)構(gòu)為“三山六水一分田”。L縣在國家全面推廣河長制以前，三級河長治水過程中就已經(jīng)陸續(xù)產(chǎn)生了民間河長，如“黨員河長\"“村嫂河長”\"鄉(xiāng)賢河長\"等。在L縣的L鎮(zhèn)，2016年就已經(jīng)有20多支村嫂護(hù)水隊，1000多名義務(wù)監(jiān)督員。村嫂們每天組織巡河勸導(dǎo)，有效減少了不文明行為。2016年國家全面推行河長制以后，2017年3月《安徽省全面推行河長制工作方案》發(fā)布，全面設(shè)立民間河長。省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村五級河長制的建立，實現(xiàn)了省內(nèi)河流和湖泊管理的全覆蓋，民間河長在其中起到了承上啟下的重要作用。

其次是將村莊精英納入到水環(huán)境治理主體當(dāng)中。由于S鎮(zhèn)所屬L縣在全國廣泛推行河長制以前就有民間力量自發(fā)形成治水組織，也有一定的民間治水經(jīng)驗，因此為民間河長的正式推行奠定了一定的社會基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。近兩年在水環(huán)境治理過程中上級治理要求不斷提升，村社組織的環(huán)境治理壓力也隨之增大。除了在行政要求上由鎮(zhèn)長擔(dān)任S河的總河長，黨委辦成員分別擔(dān)任5條獨立人湖河流的河長，湖長也由鎮(zhèn)級主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任。村莊一級由村書記擔(dān)任總河長，并擁有河長的頭銜。此外為了提升村級治水能力，S鎮(zhèn)開始正式將退休老干部、老黨員這部分村莊精英群體納入水環(huán)境治理主體當(dāng)中。具體來講，就是通過對村內(nèi)河流劃段并進(jìn)一步細(xì)分河道長度，由網(wǎng)格長擔(dān)任河段長，由退休老黨員、老干部擔(dān)任日常的巡河任務(wù)。

最后是推動民間河長的常態(tài)化運行。S鎮(zhèn)境內(nèi)屬于巢湖水系，其中沿巢湖線12公里，在L縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)中位列第一，此外還有5條獨立人湖河流，因此境內(nèi)水資源豐富，水環(huán)境治理受到政府的關(guān)注和重視。S 鎮(zhèn)的民間河長一般由村書記擔(dān)任，聘任老黨員、老干部參與河道的巡查，因此“巡查員\"也被村書記稱為“真正的民間河長”。這部分群體并沒有官方河長的稱謂，但是本質(zhì)上在村級河湖保護(hù)當(dāng)中發(fā)揮了重要的參與作用。如S鎮(zhèn)的XQ村，北臨巢湖，整村沿湖岸線5公里，區(qū)域面積8平方公里。該村擁有三條獨立人巢湖的河流，出于巢湖治理的需要，基本上沒有工業(yè)污染，其污染源主要來自農(nóng)業(yè)的面源污染及季節(jié)性爆發(fā)的藍(lán)藻。XQ村共有3位民間河長，都是由村支書直接指派，包括2個村民組長和1個退休的老支部書記。此外，如C村、S村J社區(qū)都設(shè)有民間河長，同樣也是由村內(nèi)的老黨員、村民組長或退休干部擔(dān)任。

水環(huán)境治理是一項需要持續(xù)投人人力、物力及財力進(jìn)行日常維護(hù)和監(jiān)管的工作，并且無論河長制抑或民間河長制在各地的實踐當(dāng)中都呈現(xiàn)出體制動員下的“運動式治理\"特征。①如果能夠發(fā)揮村社內(nèi)生動力實現(xiàn)社會化動員，就能夠很大程度上降低制度運行成本，并且在水環(huán)境治理上也具有更強(qiáng)的可持續(xù)性。S鎮(zhèn)的民間河長內(nèi)生于村莊水利共同體，這部分群體能干且有責(zé)任心，不僅代表著村莊內(nèi)部的公共利益，同時還與官方治水要求相契合，不僅彌補(bǔ)了官方河長在治水方面的不足，而且二者共同發(fā)揮作用形成了新的雙層治水體系，①不斷地基于村莊社會的現(xiàn)實基礎(chǔ)保障民間治水的長效運行。

（二）S鎮(zhèn)民間河長的治理效能

作為行政河長的補(bǔ)充，S鎮(zhèn)自實施民間河長以來取得了明顯的成效。正式設(shè)立民間河長之前，S鎮(zhèn)就已經(jīng)出現(xiàn)了自發(fā)形成的治水主體，為后期正式設(shè)置民間河長奠定了社會基礎(chǔ)，積累了治水經(jīng)驗。但是自發(fā)形成的治水主體主要是群眾自發(fā)形成的，在規(guī)范性、治水效率等方面存在不足。民間河長的正式設(shè)立，進(jìn)一步填補(bǔ)了不足，在基層治水效率的提升及治理成本的降低方面都起到了推動作用，具體表現(xiàn)在如下幾個方面：

一是基層治水效率的提升。河長制全面實施以來，出于對巢湖的治理要求，沿岸村莊基本沒有工業(yè)污染，這也降低了基層治水的難度，污染源主要來自農(nóng)業(yè)和生活垃圾。對于S鎮(zhèn)來說，民間河長的治水作用主要體現(xiàn)在減少生活垃圾對水環(huán)境的污染，如沿河農(nóng)戶隨意傾倒剩飯剩菜、生活污水、生活垃圾等，家門口的垃圾隨手扔進(jìn)河道，甚至去世老人的衣物等就近在河邊焚燒、丟棄，造成了水環(huán)境的極度惡化，成為人人唯恐避之不及的臭水溝。自村莊經(jīng)過環(huán)境整治以后，展開了大規(guī)模的河道清潔工作，設(shè)有公共垃圾桶，并有專人負(fù)責(zé)傾倒，加上民間河長的巡河行動，居民的環(huán)保意識也進(jìn)一步提升。對于不文明行為，民間河長會入戶做思想工作，實現(xiàn)誰傾倒誰負(fù)責(zé)、誰處理。對于找不到源頭的垃圾，民間河長會及時清理。長此以往，民眾的環(huán)保意識不斷提升。選取居住在河道邊的村干部、老黨員等擔(dān)任民間河長，是因為他們對河道基本情況非常了解，能夠做到及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、上報問題。客觀上環(huán)境的改變及群眾環(huán)保意識的提升，都對提升基層治水效率起到了推動作用。

二是基層水環(huán)境治理成本的降低。通過實地調(diào)查可知，S鎮(zhèn)民間河長的正式設(shè)置，在很大程度上降低了基層社會的治理成本，實現(xiàn)了民間河長與行政河長的互相補(bǔ)充。一方面，村支書作為村級的行政河長，在被賦予該行政身份以前就包攬了村內(nèi)的大小事務(wù)，河長的身份只是將其日常事務(wù)進(jìn)一步明確和細(xì)化，實際上其工作量并沒有大幅度的增加。在訪談中，村級河長并不認(rèn)為河長的身份為其日常工作帶來什么負(fù)擔(dān)，尤其是“走河\"App取消以后，日常的巡河也更加靈活。如S鎮(zhèn)S村的高支書家住河邊，盡管上級政府要求每個月上傳4張巡河的照片，但他每天回家都隨時隨地查看河道的情況。另一方面，由村內(nèi)的老黨員、村民組長、退休干部擔(dān)任民間河長，無需另外設(shè)置民間河長的崗位，不僅村民認(rèn)可度高，而且降低了動員成本。由于民間河長本身對村莊環(huán)境就相當(dāng)熟悉，同時具有一定的群眾基礎(chǔ)，能夠?qū)⒀埠尤谌肴粘Ｉ町?dāng)中，對群眾的不文明行為也能進(jìn)行有效勸導(dǎo)，進(jìn)一步降低了治理成本。

三是治水主體的拓展。這主要體現(xiàn)為政府、市場和社會力量的參與。首先是橫向的跨部門聯(lián)動機(jī)制。安徽省于2017年開始全面實行河湖長制，并在2020年6月推行“河長制 + ”的工作模式，即“河湖長 + 排長 + 民間河長 + 警長 + 檢察長\"的五長聯(lián)動河湖管理模式，該模式為當(dāng)?shù)睾雍L制增添了司法的助力。河流具有跨流域性，因此一條河流的管護(hù)責(zé)任可能會具體落實到流域內(nèi)的不同村莊，河長之間在河道垃圾的清理、信息的反饋方面也有一定的信息溝通機(jī)制。如藍(lán)藻爆發(fā)季節(jié)治理任務(wù)相對較重，村級河長之間會在打撈上進(jìn)行互助，如打撈工具、船具的借用等。其次是市場力量的參與。政府以保潔公司為中介，吸納普通群眾參與水環(huán)境的治理工作，主要負(fù)責(zé)河道的日常保潔。最后是社會力量的參與。在學(xué)校進(jìn)行環(huán)保動員和宣傳，通過開展“小手拉大手\"等活動提升學(xué)生的環(huán)保意識，進(jìn)而帶動家長參與。據(jù)S鎮(zhèn)河長辦金主任介紹，鎮(zhèn)上以縣團(tuán)委的名義成立專門的志愿者服務(wù)隊，開展紅領(lǐng)巾、志愿者活動，通過開展宣傳活動提升群眾參與治水的積極性。

三、S鎮(zhèn)民間河長的社會動員機(jī)制及社會基礎(chǔ)

（一）差異化的社會動員機(jī)制

公眾力量的參與在社會治理乃至國家治理層面都發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。對于河長制的推廣應(yīng)用來說，民眾參與至關(guān)重要。但是，農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)受到諸多因素的影響，同時村民合作行動的產(chǎn)生僅有外部規(guī)制是不夠的，還需要采取一定的動員機(jī)制，以激勵村民參與到河湖治理的行動當(dāng)中。筆者在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，S鎮(zhèn)民間河長主要由村內(nèi)老黨員、退休老干部、網(wǎng)格長等擔(dān)任，平常由村級河長調(diào)動安排完成日常巡河工作。S鎮(zhèn)民間河長并不是依靠行政動員被動執(zhí)行，行政河長在進(jìn)行動員時則會針對不同的對象采取相應(yīng)的激勵動員策略，主要分為正向激勵和負(fù)向激勵兩種。與行政河長相比，民間河長采取的激勵策略以正向激勵為主，包括經(jīng)濟(jì)激勵和榮譽激勵。

一是經(jīng)濟(jì)激勵下的群眾動員。群眾動員形成于中國共產(chǎn)黨開展革命時期，在國家現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中進(jìn)一步發(fā)展成為社會動員。無論是群眾動員還是社會動員，都是一種組織化過程。①在國家鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要求的背景下，群眾動員能夠在一定程度上將國家和村莊社會相銜接。群眾是在村莊這一場域當(dāng)中被定義的，而農(nóng)村的群眾動員所要面對的則是不規(guī)則的村莊社會和追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的理性小農(nóng)。基于理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，農(nóng)戶在作出行為決策時往往會首先考慮個人利益，因此經(jīng)濟(jì)激勵也是政府進(jìn)行社會動員比較常見的方式。

通過調(diào)查得知，S鎮(zhèn)民間河長需要付出時間和精力開展日常巡河、河道垃圾清理等工作，基本上沒有報酬。普通群眾在缺乏經(jīng)濟(jì)激勵的條件下很難主動承擔(dān)民間河長的職責(zé)，正如某訪談對象所說：“只有生活沒壓力，平常又沒事干的退休老干部才去做，平常不給錢誰給干。\"因此，動員普通村民參與河湖治理的激勵形式也通常以經(jīng)濟(jì)激勵為主，將村民個體行動與相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，以此提升其參與水環(huán)境治理的積極性。如2022年7月當(dāng)?shù)厮{(lán)藻爆發(fā)以后，村里以每天100元的價格臨時雇傭了5個人進(jìn)行打撈，持續(xù)20天左右。

此外，村集體經(jīng)濟(jì)比較富裕的村莊會給予民間河長象征性的補(bǔ)貼。如S鎮(zhèn)S村每年約有40多萬元的集體經(jīng)濟(jì)收人，為了提升民間河長的治水積極性，會通過相應(yīng)賬戶給予民間河長每月三四百元的補(bǔ)貼，并會根據(jù)工作量進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。在處理突發(fā)性水環(huán)境整治工作時，還會以小工的形式雇傭民眾參與到河道整治當(dāng)中，每人每天100元，并根據(jù)工作完成質(zhì)量發(fā)放四件套等物質(zhì)獎勵。此外，針對生活困難有經(jīng)濟(jì)壓力的普通村民，由保潔公司安排清潔任務(wù)并發(fā)放工資。一個村通常有十幾個保潔工，主要是由村里65歲以下身體條件尚可的貧困戶擔(dān)任，還針對貧困戶或者脫貧戶設(shè)置公益性崗位。因此，經(jīng)濟(jì)激勵的方式，在一定程度上推動了普通民眾參與治水。

二是榮譽激勵下的干部動員。馬斯洛需求層次理論指出，人不僅有生理需要、安全需要、社交需要，還有更高層次的對于尊重和自我實現(xiàn)的需要。①榮譽激勵就屬于典型的精神激勵范疇，衍生于人的榮譽需要。一般通過發(fā)放榮譽證書、獎杯獎?wù)隆⑹谟铇s譽稱號等方式，對行為主體進(jìn)行肯定性的評價。在民間河長的推行過程中，除了針對普通群眾采取經(jīng)濟(jì)激勵的措施之外，從村民個體道德需求方面出發(fā)進(jìn)行榮譽激勵，也能夠在很大程度上提升民間河長的積極主動性，從而強(qiáng)化個體的模范帶頭作用。

S鎮(zhèn)設(shè)置村級“紅管家\"進(jìn)行河道的管護(hù)，一般由退休老干部、老黨員擔(dān)任。選用退休老干部擔(dān)任民間河長，一方面是由于這部分群體對政策的理解相對更加深人，另一方面則是由于退休干部一般經(jīng)濟(jì)條件較好，生活壓力和負(fù)擔(dān)相對更小，也有更多的閑暇時間完成常規(guī)性的巡河任務(wù)。因此，對于生活中沒有經(jīng)濟(jì)壓力的退休老黨員、老干部、老教師、退伍軍人等，一般采取榮譽激勵的方式動員其擔(dān)任民間河長，分段承擔(dān)村莊河道的管護(hù)任務(wù)。如S鎮(zhèn)的C村周老書記退休后擔(dān)任紅管家，負(fù)責(zé)兆河的日常巡護(hù)和管理，而他的父親本身也是前任村支書，即使沒有額外報酬，也積極擔(dān)任民間河長、紅管家等，他認(rèn)為這是一名黨員應(yīng)有的覺悟。針對擔(dān)任民間河長的退休老干部，村黨支部會給予榮譽層面的嘉獎，如賦予“優(yōu)秀民間河長\"稱號，并發(fā)放榮譽證書。因此，對于退休干部而言，他們會更加注重個體榮譽感以及自身價值的實現(xiàn)，民間河長的身份則為他們提供了實現(xiàn)自身價值的機(jī)會。

因此，在民間河長運行的過程中，地方政府應(yīng)因地制宜通過各種方式提升公眾參與河湖治理的積極性。作為非正式性的民間河長，不具備相應(yīng)的行政身份，在缺乏正式規(guī)則嵌人的情況下，難以通過建立正式的規(guī)章制度推動普通群眾主動參與到河湖治理行動當(dāng)中，此時經(jīng)濟(jì)激勵在社會動員過程中能夠發(fā)揮有效的作用。對于有退休干部、老黨員身份的民間河長，經(jīng)濟(jì)激勵卻未必適用，這類群體更在意的是退休以后個體價值的實現(xiàn)，通過賦予其民間河長身份，使他們退休以后仍然能夠切實參與到村莊的管護(hù)當(dāng)中，因此對于他們而言榮譽激勵更加有效。

（二）民間河長運行的社會基礎(chǔ)

在傳統(tǒng)的村莊社會當(dāng)中，基層政府能夠通過一定的制度規(guī)范對村民個體行為進(jìn)行約束或動員，而民間河長在鄉(xiāng)村社會的運轉(zhuǎn)很大程度上則依賴于非正式規(guī)則。在農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)當(dāng)中，農(nóng)民的個體和家庭與村莊息息相關(guān)，且村民之間、村民與村干部之間都有著千絲萬縷的聯(lián)系。與此同時，這種聯(lián)系也對村民的行為產(chǎn)生一定的影響或約束。②村莊社會規(guī)則仍在持續(xù)發(fā)揮作用，由于人情、情感和信任等因素會對村民的行為和意識產(chǎn)生影響，農(nóng)村長期實行的村民自治制度便能夠在村莊動員當(dāng)中發(fā)揮一定的組織優(yōu)勢。因此，村民自治制度及農(nóng)村的熟人社會背景，都構(gòu)成了民間河長得以運行和動員的社會基礎(chǔ)，同時也保障了民間河長運行過程中激勵動員機(jī)制作用的發(fā)揮。

首先是村民自治制度。在解決河湖治理“最后一公里\"問題的過程中，基層群眾作為主導(dǎo)力量，他們的充分參與是民間河長能否有效運行的關(guān)鍵。在我國農(nóng)村長期實行的村民自治制度，恰恰提供了制度保障，喚醒了農(nóng)民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的意識。出于河長制工作的現(xiàn)實需要，基層工作通常千頭萬緒，基層行政層面的河長在發(fā)現(xiàn)問題和處理問題時容易存在疏漏或延遲性等問題，而民間河長的設(shè)置能夠很好地彌補(bǔ)行政河長的不足。能否動員一批具備較高政治素養(yǎng)、較強(qiáng)參與能力的村民參與到民間河長制運行當(dāng)中，顯得尤為重要。①村級組織成員對上級政策有更好的理解力，民間河長身份所賦予的責(zé)任感、榮譽感也使其能夠更好地開展工作，因此相較于普通民眾而言更容易被動員。

其次是農(nóng)村熟人社會的背景。費孝通曾對農(nóng)村熟人社會進(jìn)行了闡述，認(rèn)為“熟悉\"和“自己人認(rèn)同”是熟人社會的基礎(chǔ)。由于我國農(nóng)村是典型的熟人社會，農(nóng)民也會更加在意個人的“面子”“口碑\"等，村莊內(nèi)部成員之間以人情關(guān)系作為行為準(zhǔn)則。②基于農(nóng)村熟人社會的特性，村組織成員在村莊天然具有一定的公信力，擔(dān)任民間河長容易受到群眾的支持，在開展工作過程中也能夠利用其身份所賦予的權(quán)威，結(jié)合農(nóng)村的熟人社會關(guān)系對群眾進(jìn)行規(guī)勸和動員。當(dāng)民間河長遇到破壞河道環(huán)境的行為，如開墾種植、傾倒垃圾等行為時，他們首先會進(jìn)行勸導(dǎo)。由于身處村莊社會這個共同的場域當(dāng)中，村干部在進(jìn)行規(guī)勸時具有一定的優(yōu)勢。此外，由于在熟人社會環(huán)境下農(nóng)戶通過親緣、地緣關(guān)系等相互聯(lián)系，同村人之間的個體行為也會呈現(xiàn)出較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性和網(wǎng)絡(luò)特性，在對待河道管護(hù)、環(huán)境保護(hù)等村莊公共性問題上，村民的行為態(tài)度會受到村莊社會規(guī)范的制約，同時為獲得集體認(rèn)同而表現(xiàn)出行為上的一致性。熟人社會中農(nóng)戶的行為和決策過程會受到周圍環(huán)境和外部評價體系影響的，因此，民間河長在河道管護(hù)當(dāng)中針對不配合改正的群眾，通過多次做工作，基本上也能夠說服其改正。這種非正式的、依賴村莊社會基礎(chǔ)開展河湖管護(hù)工作，也能夠在更大限度內(nèi)降低溝通協(xié)商成本。

因此，針對村莊中的普通群眾和退休老干部群體，基于角色差異有針對性地分別采取經(jīng)濟(jì)激勵和榮譽激勵的方式，獲得了良好的動員效果，充分調(diào)動了村民參與水環(huán)境治理的積極性。與此同時，除了經(jīng)濟(jì)激勵和榮譽激勵之外，村莊社會基礎(chǔ)是民間河長得以正常運行的重要條件。一方面，村民自治制度能夠為調(diào)動村民社會參與奠定一定的制度基礎(chǔ)。另一方面，熟人社會的特性使村民在村莊內(nèi)部、人與人之間結(jié)成各種關(guān)系，即村莊社會關(guān)聯(lián)。①民間河長在地緣關(guān)系、血緣關(guān)系和互惠關(guān)系等結(jié)成的社會網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中更容易發(fā)揮動員作用，能夠利用非正式關(guān)系展開水環(huán)境的管護(hù)，但是也要注意在農(nóng)村這個以關(guān)系而非契約為本位的社會環(huán)境當(dāng)中，關(guān)系治理是否會影響到民間河長制的運行效果。因此，在民間河長制運行當(dāng)中，激勵動員機(jī)制與村莊社會基礎(chǔ)二者之間相輔相成，可起到互相補(bǔ)充的作用。一方面，村干部基于村莊社會基礎(chǔ)，能夠?qū)Σ煌纳鐣黧w進(jìn)行激勵動員；另一方面，村莊社會基礎(chǔ)能夠保障激勵動員工作順利推進(jìn)，降低了制度運行成本。

四、民間河長治理實踐的困境及優(yōu)化路徑

盡管民間河長在實踐當(dāng)中取得了良好的成效，但是筆者在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)仍存在一些問題。首先在治水的專業(yè)性方面，環(huán)境治理本身是一個專業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域，需要有一定的專業(yè)知識、信息以及發(fā)現(xiàn)和處理問題的能力。S鎮(zhèn)很多民間河長拋開其村十部、老黨員的身份，本質(zhì)上也是普通群眾，平常所做的工作也主要是以發(fā)現(xiàn)問題為主，不能夠解決的則上報。因此，民間河長在治河的作用方面也僅僅是清除表面可視化的垃圾，對于更加復(fù)雜的如水中深度污染物的發(fā)現(xiàn)和處理都很難涉及，這就可能需要借助專業(yè)化的設(shè)備工具。其次在村民內(nèi)部之間，除了受到經(jīng)濟(jì)激勵的普通民眾和受到榮譽激勵的退休老干部參與到水環(huán)境治理當(dāng)中之外，大多數(shù)村民的參與空間還有待提升。最后在政社聯(lián)動方面，政府僅僅依靠民間河長進(jìn)行日常管護(hù)，聯(lián)動學(xué)校、社會組織和市場力量參與協(xié)作治水不足。因此，建議從以下幾個方面改進(jìn)：

首先，要善于運用系統(tǒng)性思維推動水環(huán)境有效治理。水環(huán)境治理是一項復(fù)雜的、多層次的系統(tǒng)性工程，不僅屬于自然生態(tài)范疇，更與社會、人文息息相關(guān)。民間河長由于治水能力和專業(yè)性知識不足，在治水過程當(dāng)中發(fā)揮的作用是有限的。一方面，受知識水平、水環(huán)境治理意識等方面因素的影響，民間河長在日常管護(hù)當(dāng)中很難面面俱到。另一方面，由于水環(huán)境治理的特殊性，水質(zhì)的檢測需要借助專業(yè)的儀器，水中污染物的處理也需要船只等設(shè)備打撈，這些客觀存在的問題僅僅依靠村社組織、民間河長的力量難以解決。因此，上級河長制部門需要強(qiáng)化系統(tǒng)性治水思維，既要有物理層面的水環(huán)境修復(fù)，還要認(rèn)識到社會層面的整體性治理理念和合作理念同樣重要。首先要加強(qiáng)對民間河長的培訓(xùn)，提升其認(rèn)識問題、發(fā)現(xiàn)問題的能力。其次要加強(qiáng)同社會化組織如保潔公司治理主體的合作，通過相互配合完成河湖清潔。最后還要在技術(shù)層面提升水環(huán)境治理的科學(xué)化、專業(yè)化水平，利用遙感技術(shù)、大數(shù)據(jù)建設(shè)河道監(jiān)測平臺、公眾反饋平臺、信息共享平臺等，實現(xiàn)水質(zhì)的實時監(jiān)測、檢測、反饋，對河流狀況、治理計劃、水質(zhì)檢測數(shù)據(jù)等實現(xiàn)信息共享，做到水環(huán)境治理的透明化。

其次，要鼓勵普通民眾參與到水環(huán)境的協(xié)同治理當(dāng)中。河湖治理作為環(huán)境治理當(dāng)中的關(guān)鍵一環(huán)，是一個復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)工程，僅僅依靠行政力量開展河湖保護(hù)與治理工作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。民間河長的實施盡管取得了良好的治水成效，但是對于公眾的動員能力是有限的，普通民眾參與水環(huán)境治理仍然有很大的發(fā)展空間。與農(nóng)村水環(huán)境息息相關(guān)的村民主體，既是受污染水環(huán)境的受害者，也是高質(zhì)量水環(huán)境的受益者，村民的行為在很大程度上能夠影響到水環(huán)境的治理效果，因此可以通過村莊非正式制度進(jìn)一步鼓勵村民參與治水。在農(nóng)村這一特殊的場域中，盡管當(dāng)下已經(jīng)從熟人社會向半熟人社會過渡，但非正式制度仍然構(gòu)成影響農(nóng)民行為選擇的重要因素。水環(huán)境治理過程涉及不同的利益相關(guān)者，他們對治水的態(tài)度也有所不同，因此需要綜合考慮村莊的價值理念、傳統(tǒng)規(guī)范，將外部的激勵機(jī)制和村莊內(nèi)生約束機(jī)制結(jié)合起來。與此同時，還可進(jìn)一步強(qiáng)化村莊的公共性，如通過舉辦公共活動的形式，為村民提供互動平臺，增強(qiáng)擔(dān)任民間河長的退休老干部和普通村民之間的互動溝通，利用村莊非正式制度機(jī)制推動普通村民主動參與到水環(huán)境的日常保護(hù)當(dāng)中，進(jìn)一步降低水環(huán)境治理成本，提升村民參與度。

最后，要提升全民治水理念。水環(huán)境治理作為一個公共性議題，實現(xiàn)其有效治理也是一個推動實現(xiàn)多元力量協(xié)同參與的過程，地方政府的行動對于吸納社會力量參與治水起著重要的作用。目前，我國社會力量參與治理的機(jī)制與潛力并沒有全面激活，河長制向基層下沉過程中很大程度上處于懸浮狀態(tài)。因此，無論是對于S鎮(zhèn)還是其他進(jìn)行水環(huán)境治理的地區(qū)而言，都需要政府以公共利益為出發(fā)點，基于“人人都是河長\"的全民治水理念，在政策執(zhí)行過程中吸納市場力量、社會組織等參與到治水實踐中。首先要通過加大宣傳，提升公眾參與治水的理念和意愿。如通過線上線下相結(jié)合的方式，宣傳護(hù)水理念，激發(fā)公眾主動參與意識。其次要拓寬公眾參與渠道。如政府層面要開放公眾參與渠道、構(gòu)建公眾參與平臺，利用信息媒介與公眾形成良好互動，增強(qiáng)公眾對河長的認(rèn)同和支持。最后要提升公眾參與能力。政府在強(qiáng)化公眾環(huán)保意識的同時，也要增加政府與居民、社會的良性互動，在互動當(dāng)中提高公眾參與能力。

結(jié)語

河長制的全面推行是河湖治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，在各地的實踐中其治理動力主要源于體制本身，呈現(xiàn)出“運動式治理\"的典型特點。然而，水環(huán)境治理是一項持久性工作，需要進(jìn)行日常維護(hù)和長期監(jiān)管，行政壓力下“運動式治理\"的邏輯容易帶來較高的行政成本以及應(yīng)急式的短期效應(yīng)。作為行政河長的補(bǔ)充，民間河長的推行在水環(huán)境治理中取得了明顯的成效：一方面有效提升了基層治水效率，另一方面有效降低了基層社會治理成本。既能在經(jīng)濟(jì)激勵和榮譽激勵下調(diào)動普通村民以及退休老黨員、老干部參與治水的積極性，也使農(nóng)民的環(huán)保意識得到不斷提升。此外，由于河道的跨界性及屬地管護(hù)原則，為了降低治理難度及提升治水效率，區(qū)域之間的民間河長還會自發(fā)協(xié)調(diào)互助，在一定程度上增強(qiáng)了區(qū)域之間、不同主體之間治水的協(xié)同性。未來需要根據(jù)新時代治水需求不斷進(jìn)行探索和創(chuàng)新，為進(jìn)一步優(yōu)化治水模式、提升治水效能提供理論依據(jù)和指導(dǎo)。

責(zé)任編輯：胡穎峰

責(zé)任校對：徐穎