新質生產(chǎn)力發(fā)展的法治賦能路徑研究

[中圖分類號]D920.1；D927 [文獻標識碼]A[文章編號]1672-1071（2025）02-0087-10

2023年9月7日，習近平總書記在新時代推動東北全面振興座談會上提出了“新質生產(chǎn)力”這一全新概念，強調：“積極培育新能源、新材料、先進制造、電子信息等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，積極培育未來產(chǎn)業(yè)，加快形成新質生產(chǎn)力，增強發(fā)展新動能。”[1]2024年7月18日，黨的二十屆三中全會通過《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》，不僅明確提出“健全因地制宜發(fā)展新質生產(chǎn)力體制機制”[2]10“加快形成同新質生產(chǎn)力更相適應的生產(chǎn)關系”[2]1，而且對新質生產(chǎn)力的功能定位和內涵因素做了初步勾勒[2]10-1]。由此，加快發(fā)展新質生產(chǎn)力，進而助力開創(chuàng)我國高質量發(fā)展新局面、推進和拓展中國式現(xiàn)代化，成為我國重大戰(zhàn)略部署和全新工作任務。法治是治國理政的基本方式，基于現(xiàn)代國家必須是法治國家、國家走向現(xiàn)代化必須同時走向法治化這一認識，探索新質生產(chǎn)力發(fā)展的法治賦能路徑，成為一個重要且具有深遠意義的時代命題。

一、新質生產(chǎn)力發(fā)展與法治賦能的邏輯關系

（一）三個維度理解“新質生產(chǎn)力”

1.直觀理解新質生產(chǎn)力

“新質生產(chǎn)力”簡言之就是具有新的品質內涵的生產(chǎn)力，包含三個關鍵詞：“新”“質”“生產(chǎn)力”。“新”，即“剛出現(xiàn)的或剛經(jīng)驗到的；性質上改變得更好的”[3]844，這是新質生產(chǎn)力的鮮明特點。“質”，即“性質;本質;質量”[3]979，指明新質生產(chǎn)力的關鍵在于質態(tài)。“生產(chǎn)力”作為中心詞，表明新質生產(chǎn)力本質上是一種具體形態(tài)的生產(chǎn)力，即在水平層次上大幅躍升的新質態(tài)的生產(chǎn)力。生產(chǎn)力是“人類在生產(chǎn)過程中將自然物改造成為適合自已需要的物質資料的力量，包括具有一定知識、經(jīng)驗和技能的勞動者，以生產(chǎn)工具為主的勞動資料，以及勞動對象”[3]678。組成新質生產(chǎn)力系統(tǒng)的要素同樣包含勞動者、勞動資料和勞動對象，并且應當是新質勞動對象、新質材料資料物質、新質勞動者三要素交織融合。正如習近平總書記所指出的，新質生產(chǎn)力“以勞動者、勞動資料、勞動對象及其優(yōu)化組合的躍升為基本內涵，以全要素生產(chǎn)效率大幅提升為核心標志，特點是創(chuàng)新，關鍵在質優(yōu)，本質是先進生產(chǎn)力”[4]。

2.具象理解新質生產(chǎn)力

產(chǎn)業(yè)，即“土地、房屋、工廠等財產(chǎn);構成國民經(jīng)濟的行業(yè)和部門;現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)\"[3]78。產(chǎn)業(yè)作為生產(chǎn)力的重要表現(xiàn)形式、承載行業(yè)、推動力量和深度關聯(lián)互補融合因素，在歷經(jīng)蒸汽時代、電氣時代之后進人信息化時代和網(wǎng)絡化時代的今天，已成為推動生產(chǎn)力發(fā)展的重要載體、有力抓手和焦點所在，成為國家綜合實力和競爭力的關鍵性、決定性因素。從新質生產(chǎn)力的產(chǎn)業(yè)外延表現(xiàn)形式來研究和考察，代表新質生產(chǎn)力的產(chǎn)業(yè)形態(tài)至少應當包括：新能源、新材料、先進制造、電子信息等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)[4]，未來產(chǎn)業(yè)[4]，數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群[4，綠色制造業(yè)、綠色服務業(yè)、綠色能源產(chǎn)業(yè)等綠色低碳產(chǎn)業(yè)和高效生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)集群[4]，用新技術改造提升了的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)[4]，其他具有“高端化、智能化、綠色化”[5]鮮明特點的產(chǎn)業(yè)。

3．質性理解新質生產(chǎn)力

（1）新質生產(chǎn)力的品質源泉在于依托科技創(chuàng)新，與新人才、新技術支撐下的創(chuàng)新引領和創(chuàng)新驅動深度關聯(lián)，尤其注重以巔覆性技術和前沿技術來支撐、激活、催生和促進形成。（2）新質生產(chǎn)力呈現(xiàn)出鮮明濃厚的“新”字烙印，即新產(chǎn)業(yè)、新動能、新模式。（3）新質生產(chǎn)力體現(xiàn)“新質”與“產(chǎn)業(yè)”的緊密結合，秉持“加強科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合”[5]，“關鍵在于堅持科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新一起抓”[6。從產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)形態(tài)上看應當是新產(chǎn)業(yè)，從產(chǎn)業(yè)功能價值上看必定是新動能，從產(chǎn)業(yè)效應發(fā)揮的路徑方式上看大概率是新模式，從產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的支撐要素上看，新人才、新技術不可或缺。（4）發(fā)展新質生產(chǎn)力應當秉持因地制宜和統(tǒng)籌兼顧的原則。因地制宜，就是堅持從實際出發(fā)，先立后破、因地制宜、分類指導，根據(jù)本地的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎、科研條件等有選擇地推動新產(chǎn)業(yè)、新模式、新動能發(fā)展；統(tǒng)籌兼顧，就是“不是忽視、放棄傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，要防止一哄而上、泡沫化，也不要搞一種模式”[5]

（二）法治賦能新質生產(chǎn)力發(fā)展的理論基礎

“法律是治國之重器。”[7]1“法治是人類政治文明的重要成果，是社會治理的基本手段。”[7]122“法治是國家核心競爭力的重要內容。”[7]117 法治賦能新質生產(chǎn)力發(fā)展，就是為新質生產(chǎn)力躍升和新質生產(chǎn)力產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為科技人才創(chuàng)新、科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新融合、引領催生新產(chǎn)業(yè)新動能新模式等發(fā)展新質生產(chǎn)力必經(jīng)的環(huán)節(jié)，提供法治化支持機制，發(fā)揮法治的保障機制和功能。推進法治賦能新質生產(chǎn)力發(fā)展，完善新質生產(chǎn)力發(fā)展法治保障機制，是堅持習近平法治思想的系統(tǒng)思維方法的具體體現(xiàn)，也是法治服務高質量發(fā)展的重要路徑，主要包括以下機制和功能：

1.動力機制：保護引領功能

（1）從制度靜態(tài)表現(xiàn)形式角度看。法律以其靜態(tài)式、系統(tǒng)化、制度化、規(guī)范化體系，形成對新質生產(chǎn)力發(fā)展所涉領域、要素、環(huán)節(jié)的全面、穩(wěn)定、可預期、可信賴的正向制度保護，各項工作具備有法可依、依據(jù)明確、權利主張行使合法合規(guī)的制度前提，有條件形成基于規(guī)則的秩序化的形式結構以及全社會“運用一般性規(guī)則、標準和原則的法律傾向”[8]227。（2）從制度實質內容導向角度看。一方面，以法律規(guī)定明確對知識產(chǎn)權和科技創(chuàng)新發(fā)展、產(chǎn)業(yè)企業(yè)合規(guī)發(fā)展等在制度層面的鼓勵、引領和有力保護，比如，保護創(chuàng)新創(chuàng)造不斷涌現(xiàn)，保護新質產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，保護市場主體公平競爭，保護科技人才等創(chuàng)新要素合理流動和高效配置;另一方面，正向引領和促進全社會形成保護創(chuàng)新、遵法守法的規(guī)范行為和濃厚氛圍，從而形成源自法律制度層面的內生動力促進機制和內生保護引領功能。

2.預防機制：規(guī)制控約功能

（1）從約束規(guī)制角度看。法律的任意性規(guī)范允許當事人選擇，注重當事人意思自治。法律的約束性規(guī)范則以“應當”“必須”“不得”等強制性用語，對權利主體在享有、行使權利的同時必須為和不可為的行為、事項、領域等內容明確進行約束性規(guī)制，也對權利負有保障義務的權利相對方、公權力主體以及其他關聯(lián)主體的行為做出約束性規(guī)制。這些法律的約束性規(guī)范形成了制度層面保護新質生產(chǎn)力發(fā)展的預防機制和規(guī)制功能。（2）從實踐控約角度看。法制的生命在于法治化實踐。針對前述約束性規(guī)范內容，行政執(zhí)法體制架構上往往配套一定的執(zhí)法機構體系，通過動態(tài)、規(guī)范、長效的執(zhí)法監(jiān)督檢查活動，規(guī)范新質生產(chǎn)力發(fā)展實踐，保護相關各方權利，形成動態(tài)實踐層面保護新質生產(chǎn)力發(fā)展的反向預防機制和控約功能。

3.救濟機制：矯正糾偏功能

法治社會堅持有權利就有救濟、有規(guī)制就有懲治、有違法必有追究的基本精神。立法普遍設定“法律責任”專門章節(jié)，確保行政執(zhí)法和司法實踐為新質生產(chǎn)力發(fā)展構建形成有效的救濟體系。（1）從法律救濟途徑方式角度看。明確規(guī)定權利主體可以尋求的法律救濟途徑，比如向有關部門投訴、舉報或請求救濟，申請調解、仲裁或提起訴訟，等等；明確權利主體可以預期的具體救濟方式，比如請求停止侵害、消除影響、恢復原狀、解除合同、繼續(xù)履行、賠償損失，等等。這些在法律制度層面構建形成解決糾紛和保護權利的有效機制。（2）從行政執(zhí)法懲治糾偏角度看。很多法律特別是行政法和經(jīng)濟法，對侵權違法等行為及其責任主體，規(guī)定了以行政管理和行政執(zhí)法方式懲治違法、追究責任、矯正行為和整飭社會秩序的制度機制。行政管理機關特別是行政執(zhí)法力量的介入，有助于救濟權利主體、懲治違法行為、推動社會秩序糾偏，形成高效率、低成本、便捷化的救濟、懲治和糾偏機制和功能。（3）從司法救濟矯正角度看。司法作為救濟權利、維護公平的“最后一道防線”，發(fā)揮著無可替代的作用。司法不僅通過民事和行政解紛止爭，彰顯以司法程序推進實體正義的重要保障功能；而且依托刑事司法，懲治各類犯罪行為、彌補權利受損后果、維護社會公平正義和基本秩序，彰顯出更大的震懾威力、預防效果和救濟機制、糾偏功能。

二、法治賦能新質生產(chǎn)力發(fā)展的主導性路徑

（一）堅持全領域法治賦能

1.統(tǒng)籌構建新興領域與傳統(tǒng)領域的法治賦能機制

黨的二十大報告和二十屆三中全會《決定》都明確提出“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法”[9]41，[2]30。法治助力發(fā)展新質生產(chǎn)力，既要完善傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展領域立法，進一步強化法治保障賦能機制；更要關注新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展領域法治保障賦能問題。比如，加強信息技術領域立法，及時跟進研究數(shù)字經(jīng)濟、大數(shù)據(jù)、云計算等相關法律制度，以及與之緊密關聯(lián)的互聯(lián)網(wǎng)金融、無人駕駛、人工智能等相關法律制度，重點是推進前瞻性研究，補齊基本立法體系和重點問題的法律規(guī)制短板，執(zhí)法司法上及時建立回應機制和遵照法律基本原則精神依法合規(guī)制定舉措，全面構建起相應的法治賦能機制。再比如，加強構建與碳達峰碳中和緊密關聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律制度體系，重點是整合現(xiàn)有地方性法規(guī)①、各類規(guī)章以及以國家和省級規(guī)范性文件為主的軟法制度，積極提升法律位階，在“編纂生態(tài)環(huán)境法典”[2]39的同時，積極推進綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進方面的行政法規(guī)和專項法律制定工作，或者在生態(tài)環(huán)境法典中構建完善促進綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律條款。

2.同步構建經(jīng)濟領域與其他領域的法治賦能機制

一方面，突出與新質生產(chǎn)力發(fā)展緊密關聯(lián)、深度融合的經(jīng)濟領域的法治賦能機制建設，重點抓好產(chǎn)業(yè)體系、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、市場體系、市場主體、科技創(chuàng)新、金融財稅、對外開放、信息平臺、招商引資和項目建設等方面立法體系的豐富完善工作。另一方面，同步推進營商環(huán)境建設、知識產(chǎn)權保護、公平競爭審查、社會信用體系、城市公共服務、交通樞紐體系、區(qū)域一體化、司法服務等方面制度法律化，重點在系統(tǒng)化建構、法治化提升、有力化保障上擴面、提質、增效，“增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，提高法律法規(guī)的可執(zhí)行性、可操作性”[10]305。

3.融合構建生產(chǎn)力發(fā)展與體制機制改革的法治賦能機制

既要注重推進生產(chǎn)力發(fā)展方面的法治化，更應注重推進體制機制等生產(chǎn)關系方面改革拆除堵點、打破藩籬、消除障礙的法治化。“生產(chǎn)關系必須與生產(chǎn)力發(fā)展要求相適應。發(fā)展新質生產(chǎn)力，必須進一步全面深化改革，形成與之相適應的新型生產(chǎn)關系。”[4]從優(yōu)化新質生產(chǎn)力發(fā)展環(huán)境立法內容上看，加快完善與深化經(jīng)濟體制、財稅金融體制、教育科技人才體制、統(tǒng)一大市場體系、自貿(mào)區(qū)和園區(qū)管理體制、招商引資機制、政府服務清單機制等方面改革相適應的立法制度，以立法形式和法治化思維打通束縛新質生產(chǎn)力發(fā)展的堵點卡點，推動各類先進優(yōu)質生產(chǎn)要素向發(fā)展新質生產(chǎn)力順暢流動。從立法本身上看，“要明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化”[10]305。

（二）堅持全要素法治賦能

1．人：人才機制法治化提升

人是新質生產(chǎn)力發(fā)展的主體和支撐要素，是構建新質生產(chǎn)力發(fā)展法治賦能機制必須面對的首要問題。習近平總書記多次強調匯聚人才之于新質生產(chǎn)力的重要意義，比如，“要按照發(fā)展新質生產(chǎn)力要求，暢通教育、科技、人才的良性循環(huán)，完善人才培養(yǎng)、引進、使用、合理流動的工作機制。要根據(jù)科技發(fā)展新趨勢，優(yōu)化高等學校學科設置、人才培養(yǎng)模式，為發(fā)展新質生產(chǎn)力、推動高質量發(fā)展培養(yǎng)急需人才。”[4]推進新質生產(chǎn)力發(fā)展，加快構建人才要素支撐的法治化機制，可以遵循“優(yōu)化制度環(huán)境、依法引育使用、釋放創(chuàng)造效應”的路徑，持續(xù)優(yōu)化提升促進人才建設的法律制度環(huán)境，持續(xù)深入推進人才引進、培育、使用等體制機制法治化改革。系統(tǒng)集成推進高層次創(chuàng)新人才資金支持、人才服務、子女人學、知識產(chǎn)權保護、科研條件提供、職稱榮譽傾斜等方面制度化、規(guī)范化、法治化建設，同時關注、研究和規(guī)制推動人才配置上跨區(qū)域流動有序化、跨領域流動合理化、跨學歷層次由高向低非理性流動經(jīng)濟化矯正等重要問題，釋放人才建設法治化對新質生產(chǎn)力發(fā)展的支撐牽引效應和創(chuàng)新創(chuàng)造價值。

2.財：多元投人法治化探索

資金是新質生產(chǎn)力發(fā)展不可或缺的要素，涵蓋貨幣形態(tài)之財和可以評估作價的勞動、知識、技術、管理、資本和數(shù)據(jù)等眾多非貨幣形態(tài)之財。實踐中應當健全新質生產(chǎn)力法治化多元投入保障機制，可以遵循“政府基金引導、社會多元參與、強化金融賦能”的路徑。（1）完善政府投資基金。政府投資基金是政府投資市場化、專業(yè)化、法治化運作模式的重要實踐探索。財政部《政府投資基金暫行管理辦法》（財預[2015]210號）第2條定義為：“由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關產(chǎn)業(yè)和領域發(fā)展的資金。\"政府投資基金通過支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉型升級等領域，對新質生產(chǎn)力發(fā)展有直接助力效應，同時還發(fā)揮著鼓勵和引導社會資本以市場化機制參與投資的撬動功能。因此，應注重結合高質量發(fā)展實踐中的新問題，不斷完善法制化體系和法治化實踐。（2）細化社會多元參與。2023年12月29日《公司法》完成第六次修改，新《公司法》第48條第1款明確“股東可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產(chǎn)權、土地使用權、股權、債權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產(chǎn)作價出資”。由此可見，可用作出資的財產(chǎn)范圍擴大到多元形態(tài)的非貨幣財產(chǎn)，為社會多元財產(chǎn)參與新質生產(chǎn)力發(fā)展提供了直接法律支持。當務之急應該推動全面落實、細化操作和高效運行，并對實踐中的新情況及時做出完善立法制度回應。圍繞促進社會資本投資新質生產(chǎn)力發(fā)展，“健全涉企收費長效監(jiān)管和拖欠企業(yè)賬款清償法律法規(guī)體系”[2]8，“探索建立個人破產(chǎn)制度”[2]10，“健全投資者保護機制”[2]20，等等，通過完善系列配套法律支持機制，增強社會參與動力。（3）優(yōu)化金融資源配置。金融是新質生產(chǎn)力發(fā)展的血脈。法治化推進金融賦能新質生產(chǎn)力發(fā)展，應當持續(xù)完善現(xiàn)有融資法律制度，重點在高新技術產(chǎn)業(yè)企業(yè)和科技型成長型中小企業(yè)融資問題上，總結推廣臺州等地改革試點成功經(jīng)驗，形成一套能夠有效解決融資難、融資貴等問題的法律制度機制。完善機制，為投早、投小、投硬科技的長周期耐心資本營造耐心政策環(huán)境，助力新質生產(chǎn)力發(fā)展。扎緊法治監(jiān)管籬笆，遏制金融欺詐等突出問題，“制定金融法，完善金融監(jiān)管體系，依法將所有金融活動納入監(jiān)管”[2]20，為新質生產(chǎn)力發(fā)展構建堅實、安全、持久的法治化資金保障機制。

3．地：用地指標法治化運用

土地是產(chǎn)業(yè)和項目形態(tài)新質生產(chǎn)力發(fā)展直接關聯(lián)的重要空間載體要素。一方面，必須正確看待土地法制精神。為切實保護耕地、節(jié)約集約用地、控制用地總量，土地指標依法實行國家土地利用管理制度。這既是對土地利用上的必要約束規(guī)制，也是對新質生產(chǎn)力發(fā)展用地的重要制度保障。另一方面，必須明確思路依法助力新質生產(chǎn)力。具體落實上，可以遵循“依法使用指標、用好保障政策、穩(wěn)慎規(guī)范改革”的路徑。（1）恪守嚴格依法前提。即嚴格按照土地復墾開發(fā)利用相關法律規(guī)定，在分配、管理和利用土地指標上，堅持耕地占補平衡、建設用地增減掛鉤制度，不能踩越法律紅線、隨意違法變通，這也是法治化用地保障新質生產(chǎn)力發(fā)展的前提。（2）用好統(tǒng)籌保障機制。即適應土地指標與具體項目掛鉤的制度邏輯，用好國家和省重大項目指標“一事一議”統(tǒng)籌機制，盡可能將新質生產(chǎn)力大項目提前納入國家和省統(tǒng)籌大盤子：用好自然資源部確定的重大項目外其他項目“增存掛鉤”統(tǒng)籌機制，處置挖潛存量土地促進新增建設用地計劃指標或掛鉤工礦指標，保障新質生產(chǎn)力發(fā)展用地。（3）拓展改革探索空間。堅持“在法治下推進改革”[7]65大原則，積極爭取國家級改革試點，通過國家授權在試點區(qū)域和試點期限內暫停與改革相沖突法律的實施，為法治化合規(guī)化推進土地利用探索性改革創(chuàng)造條件，打開以改革創(chuàng)新保障新質生產(chǎn)力發(fā)展的新的制度空間。

4.知識產(chǎn)權：三重進路法治化完善

“知識產(chǎn)權具有要素資源和法權雙重屬性，是發(fā)展新質生產(chǎn)力的第一要素。”[]“知識產(chǎn)權是催生新質生產(chǎn)力發(fā)展的內在要求和重要著力點。”[12]29作為創(chuàng)新與法律組合衍生的結果，知識產(chǎn)權是具有關鍵性、內核性保障意義的要素，保護知識產(chǎn)權就是保護新質生產(chǎn)力發(fā)展。推進知識產(chǎn)權法治建設保障和促進新質生產(chǎn)力發(fā)展，應當“加大知識產(chǎn)權改革，通過完善知識產(chǎn)權法律法規(guī)、加強知識產(chǎn)權保護和管理，打破束縛創(chuàng)新活力的體制機制障礙，為新質生產(chǎn)力的發(fā)展提供堅實的法律保障”[12]4]。具體而言，可以從私權保護、國家治理和國際協(xié)調等方面著手[13]，遵循“強化私法保護、完善國家治理、平衡內外法治”的路徑。（1）強化私權保護。注重民法基本思維，完善法律適用規(guī)則，善于運用“法律規(guī)則—習慣——原則”的邏輯，合理利用民法基本原則闡釋裁判理由，解決知識產(chǎn)權保護中因技術更新快帶來的法律規(guī)則滯后的客觀實際。特別是“要健全大數(shù)據(jù)、人工智能、基因技術等新領域新業(yè)態(tài)知識產(chǎn)權保護制度”[14]，以原創(chuàng)性、顛覆性科技創(chuàng)新技術及其應用賦權保護為重要內容，加快完善知識產(chǎn)權法律制度。突出系統(tǒng)性，堅持硬法體系和軟法體系相結合、救濟性制度規(guī)范和預防性制度規(guī)范相結合，重塑知識產(chǎn)權保護法律規(guī)范體系[15]62。（2）完善國家治理。以新發(fā)展理念為重要標準，以科技創(chuàng)新成果轉化運用為重要導向，以知識產(chǎn)權代理、運營、評估等實務行業(yè)及其高端適配人才繁榮發(fā)展為重要目標，加快更新知識產(chǎn)權治理和發(fā)展理念[16]。突出協(xié)同性、融合性、拓展性，統(tǒng)籌考慮知識產(chǎn)權私權保護和公共利益維護雙重目的，科學構建知識產(chǎn)權保護與反壟斷的實踐衡平機制，整合重塑知識產(chǎn)權行政執(zhí)法、司法救濟、跨界聯(lián)動、社會支持等體系[15]62-64，以法治方式配置和保障知識產(chǎn)權國家治理資源，為新質生產(chǎn)力發(fā)展構建科學合理的體制機制安排。（3）平衡內外法治。正視知識產(chǎn)權保護國內外法治統(tǒng)籌推進的客觀需要，看到知識產(chǎn)權保護發(fā)達國家與發(fā)展中國家的地域法律差異及其對新質生產(chǎn)力競爭發(fā)展可能帶來的影響，“必須把握原則、堅守底線，決不能把改革變成‘對標'西方法治體系、‘追捧’西方法治實踐”[17]571-572。科學建構各種平衡機制，在保障國家安全和新質生產(chǎn)力發(fā)展需要的前提下，尋求國內外知識產(chǎn)權法治的互利共贏。

5.政策：支持政策法治化制定

政策是新質生產(chǎn)力發(fā)展的增量要素和極具吸引力的要素。很多新質生產(chǎn)力項目目的地的比較選擇，最終決定天平傾斜方向的“砝碼”就在于政策。盡管招商引資項目建設已經(jīng)初步由完全靠送地、返稅等硬政策比拼，逐步轉入到更加注重產(chǎn)業(yè)鏈配套環(huán)境考量、營商服務軟環(huán)境條件的新階段，但不可否認的是，招商引資政策激烈“內卷”，廠房代建、裝修補貼、設備補貼以及政府基金配比、光伏指標補貼等方面競相提升價碼，加之相互“挖墻腳”等惡意競爭，導致項目落地代價增大，成本平衡周期拉長，給地方財政帶來沉重壓力。政策助力新質生產(chǎn)力項目招引建設，應當遵循“公平競爭審查、整飭招商秩序、引導內涵招商\"的路徑。（1）嚴格公平競爭審查，解決非理性招引問題。認真落實《公平競爭審查條例》，規(guī)制和清理當前不計成本式加碼補貼、不講公平競爭式引誘等不合理政策措施，推動新質生產(chǎn)力項目招引建設理性化和科學化。（2）重塑招商引資秩序，解決“內卷”無序問題。制定出臺招商引資專項行政法規(guī)和規(guī)章，用法治化思維和手段改革重塑招商引資機制，全覆蓋清理整頓惡意競爭、無序競爭、“內卷”競爭等各種違法違規(guī)亂象。（3）依法引導內涵招商，解決要素低效配置問題。完善招商引資軟法制度體系，引導新質生產(chǎn)力項目招引建設更加注重優(yōu)化生產(chǎn)力布局、完善產(chǎn)業(yè)鏈配套、凸顯區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群和發(fā)揮營商服務軟環(huán)境指標功能，最大限度促進要素集約化整合與高效率配置。

6.機遇：發(fā)展時機法治化把握

機遇是新質生產(chǎn)力發(fā)展的稀缺性要素和爆發(fā)性要素，機遇意味著發(fā)展先機、意味著趕超捷徑、意味著動能與活力、意味著未來與希望。然而，實踐證明，如果沒有以法治理念為核心的系統(tǒng)化思維、方法與行動，就難以把握好機遇。法治化把握機遇，應當遵循“系統(tǒng)篩選分析、民主論證決策、規(guī)范高效落實”的路徑。（1）發(fā)現(xiàn)機遇層面，完善信息篩選法制。搜集、整理和分析信息對發(fā)現(xiàn)機遇尤為關鍵。系統(tǒng)化完善政府信息公開立法、反不正當競爭法關于商業(yè)信息、科技信息立法以及新聞傳播立法等法律制度體系，健全國家政策信息發(fā)布、市場信息公開、新聞信息傳播等機制，統(tǒng)籌推進信息傳播的必要規(guī)制與合理檢索利用體系，為發(fā)現(xiàn)與搶抓新質生產(chǎn)力發(fā)展機遇提供必要的信息支持，在新質生產(chǎn)力發(fā)展上推動“健全預期管理機制”[2118。（2）議決機遇層面，完善民主決策規(guī)則。落實新《公司法》等立法規(guī)范，引導公司等市場主體依法合規(guī)制定章程、民主化科學化治理，推動股東會、董事會、審計委員會等公司內部機構依法研判和議決機遇。完善細化法律、行政法規(guī)、黨內法規(guī)等法制體系，健全各級黨委、政府及其部門針對重大決策、重要政策的民主化集體決策機制，“健全專家參與公共決策制度”[2]18，“健全人大議事規(guī)則和論證、評估、評議、聽證制度健全吸納民意、匯集民智工作機制健全協(xié)商民主機制…健全協(xié)商于決策之前和決策實施之中的落實機制，完善協(xié)商成果采納、落實、反饋機制”[2]28，保證決策的科學性。（3）用好機遇層面，完善規(guī)范高效落實機制。“深人推進依法行政”“健全公正執(zhí)法司法體制機制”和“完善推進法治社會建設機制”[2]30-31，推動各類市場主體依法辦事、政府部門依法行政、執(zhí)法司法依法公開公正、全社會各個領域依法運行，為抓住、用好和落實新質生產(chǎn)力發(fā)展機遇，營造濃厚的法治化環(huán)境。

（三）堅持全流程法治賦能

1.事前完善程序保障科學化謀劃

（1）依法研究評估。謀劃新質生產(chǎn)力項目，應當健全完善前置評估程序機制，細化具體操作制度，突出操作可行性研究。前置評估主要包括項目本身評估，如投資必要性評估、建設條件評估、技術評估、經(jīng)濟數(shù)據(jù)評估、財務效益評價等內容;項目關聯(lián)評估，如環(huán)評、能評、風險評估等內容，未經(jīng)評估流程不得審批立項。（2）依法審查消患。健全完善合法性審查和公平競爭審查全覆蓋 + 前置化法律制度程序機制，推動“雙審查”由政策措施向項目單體延伸、由抽象性審查向具體性審查拓展、由一般制度化預防向實際法治化監(jiān)督發(fā)展，真正解決審查流于形式、停留于表面、具體操作落實異化等問題，推動項目論證真正納入到法治化軌道上來。（3）依法審批立項。健全完善新質生產(chǎn)力項目依法前置化規(guī)劃立項機制，堅持做到規(guī)劃管控在前，不盲目上馬、立項在先，不草率上馬。即便是臨時決定的新質生產(chǎn)力大項目好項目，也要及時補充規(guī)劃立項、推進前置程序管理，從而為項目依法審批、協(xié)同服務、有效監(jiān)管和高質量實施，構建起堅實的制度防護和保障機制。（4）依法改革提效。建立流程改革的法治化 + 效能化機制，在法治工作指導下改革，實現(xiàn)高效化服務。比如，一些地方針對項目建設推行拿地即開工服務機制改革，在流程上嚴格遵守各項法律規(guī)定、履行各項法定手續(xù)，充分體現(xiàn)法治化規(guī)制和保障，且盡可能地使多項制度流程高度集中化、無縫銜接化、實施扁平化，實現(xiàn)拿地即開工制度改革的效能化預期結果。

2.事中合法合規(guī)保障高質量發(fā)展

（1）合法性審查。針對新質生產(chǎn)力項目推進過程中可能存在的合法性風險，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，探索推動合法性審查機制由事前向事中事后拓展延伸，由前置程序機制轉變?yōu)槿鞒坛绦驒C制。發(fā)揮合法性審查機構的專業(yè)優(yōu)勢以及第三方專業(yè)機構和專家資源庫的專業(yè)咨詢功能，專業(yè)化應對各種法律風險，為新質生產(chǎn)力發(fā)展提供高質量、全流程、法治化服務保障。（2）合規(guī)性指導。落實黨的二十屆三中全會《決定》“加強企業(yè)合規(guī)建設和廉潔風險防控”[2]8規(guī)定精神，探索完善企業(yè)合規(guī)服務制度機制，圍繞推進企業(yè)和項目合規(guī)，探索形成能動化司法指導服務、市場化律師咨詢服務、專門化企業(yè)法務自我服務等多元法律服務體系。在法治精神框架內穩(wěn)妥開展關涉法律糾紛的合規(guī)性化解，推動合規(guī)指導管控前移至預防階段，充分體現(xiàn)為新質生產(chǎn)力服務、為市場主體服務、為營商環(huán)境服務，創(chuàng)造性構建服務新質生產(chǎn)力發(fā)展的法治化預防性機制。（3）企業(yè)ESG體系建構。新時代發(fā)展應當堅持科學發(fā)展，堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。黨的二十屆三中全會《決定》還明確提出：“完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，弘揚企業(yè)家精神，支持和引導各類企業(yè)提高資源要素利用效率和經(jīng)營管理水平、履行社會責任，加快建設更多世界一流企業(yè)。”[2]8因此，應當加快探索推行企業(yè)合規(guī)升級版的環(huán)境、社會和公司治理ESG體系，法治化引導市場主體綠色化、低碳化、協(xié)調化、可持續(xù)發(fā)展，強化社會責任，推進治理現(xiàn)代化，進而牽引帶動新質生產(chǎn)力在新理念、高質量、現(xiàn)代化軌道上加快提升。（4）社會化支持。健全完善促進新質生產(chǎn)力發(fā)展的社會化支持機制，形成正向的支持、參與、推動新質生產(chǎn)力發(fā)展的社會合力，建立社會化跟蹤問效機制和監(jiān)督保障機制，針對阻礙新質生產(chǎn)力發(fā)展的違法、違紀、違規(guī)行為，完善法律制度，鼓勵、引導、推動全社會協(xié)同發(fā)力，釋放社會監(jiān)督效果。

3．事后規(guī)制市場保障公平化競爭

（1）反市場壟斷。推進新質生產(chǎn)力發(fā)展，應高度重視維護市場經(jīng)濟秩序，著力構建全國統(tǒng)一大市場。尤其要把反對市場壟斷、強化反壟斷執(zhí)法、規(guī)制市場失序和不公平競爭放在重要位置，通過構建反壟斷法治保障機制，一方面，發(fā)揮市場競爭化、有序化、公平化導向，保護中小企業(yè)發(fā)展，維護市場創(chuàng)新環(huán)境，以新質生產(chǎn)力市場主體的創(chuàng)新活力促進和保障新質生產(chǎn)力的創(chuàng)新發(fā)展；另一方面，促進國家產(chǎn)業(yè)安全發(fā)展，催發(fā)新質生產(chǎn)力發(fā)展的新形態(tài)、新動能和新活力。（2）反不正當競爭。推進生產(chǎn)力發(fā)展，也應關注和重視企業(yè)參與市場競爭行為的合法性和正當性，這也是促進新質生產(chǎn)力可持續(xù)發(fā)展的一個重要因素。針對網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)、算法等領域新型不正當競爭糾紛，持續(xù)完善反不正當競爭法律制度和相關配套制度，加強市場監(jiān)督管理行政執(zhí)法規(guī)制力度，引導新質生產(chǎn)力主體摒棄不正當競爭意識和行為，重點提升核心競爭力，依法合規(guī)參與市場競爭，積蓄長遠持續(xù)發(fā)展能力。（3）反對貿(mào)易保護。針對當前國際經(jīng)貿(mào)領域保護主義抬頭的客觀情況，統(tǒng)籌推進國內法治、涉外法治和國際法治，倡導和推行市場化公平競爭，為新質生產(chǎn)力發(fā)展創(chuàng)造國際化良好法治環(huán)境。加大對外交流，積極對接涉外法律制度和國際貿(mào)易規(guī)則，先從法律制度層面減少貿(mào)易沖突。同時建立對等涉外法律制度，為不可回避的貿(mào)易反制提供法治支持。積極參與國際貿(mào)易規(guī)則制定工作，從根本上維護總體國家安全觀。

三、法治賦能新質生產(chǎn)力發(fā)展的輔助性機制

（一）法治化營商環(huán)境加持機制

一是順應宜商環(huán)境最新變化。傳統(tǒng)營商環(huán)境（DoingBusiness）項目包括10組固定指標，即開辦企業(yè)、辦理建筑許可、登記財產(chǎn)、獲得電力、獲得信貸、跨境貿(mào)易、納稅、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)、保護中小投資者；2項觀察指標，即雇傭員工和政府采購。世行組織2022年2月發(fā)布新的《營商環(huán)境評估體系》（BusinessEnablingEnvironment），以“宜商環(huán)境（BEE）\"項目替代了“營商環(huán)境（DB）”項目，后更名為BusinessReady（B-READY），具體指標轉換為新10組：“企業(yè)準入、經(jīng)營地點、公用事業(yè)連接、勞動力、金融服務、國際貿(mào)易、納稅、爭端解決、促進市場競爭和企業(yè)破產(chǎn)。”[18]優(yōu)化營商環(huán)境應當適應指標新變化，聚焦具體指標和新質生產(chǎn)力發(fā)展的客觀需要，有針對性地推進法治化建設。二是構建法治化營商評價體系。突出法治內涵，在宜商指標體系下，制定其下一層級的子指標體系——法治宜商環(huán)境指標體系。突出系統(tǒng)思維，搭建涵蓋產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟社會全領域、立法執(zhí)法司法全方位、事前事中事后全流程的整體性框架體系，以法治化思維整體化建構營商環(huán)境評價體系。突出法治化落實指標，統(tǒng)籌考慮靜態(tài)制度設計與動態(tài)實踐運行、法制與法治的內在統(tǒng)一。通過構建法治化營商環(huán)境評價體系，推動新質生產(chǎn)力服務環(huán)境制度化、規(guī)范化、具象化。三是健全法治化評估機制。推進體制內指標化考核法治化營商環(huán)境機制的同時，探索建立第三方評估、社會化實證營商環(huán)境等機制，保證評估的客觀性、準確性和有效性。堅持法治化思維推進評估結果運用，以評估促整改、提服務，助力新質生產(chǎn)力發(fā)展。

（二）法治化宣傳邊界把握機制

一是融支持于宣傳。加大對新質生產(chǎn)力及其法治保障機制的宣傳力度，重塑宣傳平臺，創(chuàng)新宣傳形式，建設懂新質生產(chǎn)力、懂法律、專業(yè)素養(yǎng)高的宣傳隊伍。通過法治案例等形式，彰顯宣傳的鮮活性、直觀性、實效性；通過導向鮮明的宣傳，增強全社會依法支持新質生產(chǎn)力發(fā)展的濃厚氛圍。二是以法治促保護。將依法保護貫穿于新質生產(chǎn)力宣傳的同時，以法治思維把握宣傳邊界，堅持依法保密，注意適度謙抑，保證新質生產(chǎn)力宣傳安全化。宣傳涉及國家安全、商業(yè)秘密的技術與產(chǎn)品應繃緊保密思維，宣傳重要產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈上關鍵企業(yè)以及具有核心競爭力的產(chǎn)品技術應強化國際政治意識，防止引起本可避免的國際制裁打壓。三是重程序強責任。健全完善規(guī)范化法治化宣傳管理程序機制，涉及新質生產(chǎn)力關鍵領域、關鍵環(huán)節(jié)、關鍵技術產(chǎn)品等敏感宣傳對象，必須建立和履行嚴格的宣傳前審批和成稿后把關程序，宣傳主管部門盡職依法監(jiān)管，媒體機構建立嚴格的規(guī)范化審批流程。經(jīng)常開展法治宣傳培訓工作，確保新聞記者人人懂法治、人人依法宣傳。

（三）法治化公權力運行提升機制

一是推動靜態(tài)立法向動態(tài)實施提升。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”習近平總書記強調：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”[7]83保障新質生產(chǎn)力發(fā)展的立法價值最終體現(xiàn)在其實施運行上，“把‘紙上的法律’變?yōu)椤袆又械姆?”[17]570，體現(xiàn)在由法制變法治、法律動態(tài)實施給予新質生產(chǎn)力的有力有效具體保障上。二是推動不規(guī)范用權向法治化提升。公權力運行法治化是公權力公信力的前提和保障，也是新質生產(chǎn)力發(fā)展獲得公權力救濟的信賴基礎。當前，推進行政執(zhí)法和司法等公權力運行法治化，應重點解決執(zhí)法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題，強化對權力的制約和監(jiān)督，嚴格執(zhí)法資質，完善執(zhí)法程序，建立健全行政裁量權基準制度，構建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制[10]306。三是推動均勻用力向聚焦新質生產(chǎn)力提升。法治保障機制不應當簡單地面上鋪攤、均勻用力，而應當結合階段性發(fā)展任務和中心工作的需要，聚焦中心工作、突出重點領域、強化關鍵環(huán)節(jié)。當前一項重要任務就是大力發(fā)展新質生產(chǎn)力，行政執(zhí)法機制應當強化保護知識創(chuàng)新，公正司法體系應當完善新質生產(chǎn)力保護，在諸如合同法糾紛、股權債權糾紛、知識產(chǎn)權糾紛等方面，為新質生產(chǎn)力發(fā)展提供實實在在的保障。

（四）法治化實踐探索寬容機制

一是倡導法治化容錯糾錯實踐。針對干部在實踐中的失誤和錯誤，堅持“三個區(qū)分開來”：“要把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來：把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來。”[19]在改革創(chuàng)新領域“營造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的良好氛圍”[4]。新質生產(chǎn)力發(fā)展作為以創(chuàng)新為核心的事業(yè)，常常伴隨先行先試、策源創(chuàng)新、破舊立新事項，激發(fā)干部無顧慮、積極主動投身新質生產(chǎn)力發(fā)展十分必要而緊迫。從實際狀況看，容錯糾錯尚屬稀缺性實踐，亟待完善機制進一步落地落實和推廣開來。二是優(yōu)化制度性約束環(huán)境。實踐中構建紀檢監(jiān)察等監(jiān)督約束機制十分重要。若監(jiān)督約束介入的時機、處置的方式等不恰當，則可能存在監(jiān)督約束的走向與“三個區(qū)分開來”的要求發(fā)生制度本意偏離的風險，此時雖可達到監(jiān)督約束目的，卻可能產(chǎn)生不應有的心理負擔，甚至影響社會創(chuàng)新創(chuàng)造，這在新質生產(chǎn)力項目招引和孵化中尤其需要慎重對待。建議在時間階段上做出區(qū)分，事前建立鼓勵倡導型支持機制，事后設計督查問責型約束機制，構建形成以“三個區(qū)分開來”為依據(jù)的雙重雙向規(guī)制機制。三是區(qū)別行政責任歸責原則。“三個區(qū)分開來”與行政責任歸責原則有所區(qū)別。筆者以為，當法律制度規(guī)定明確清晰時，則在定性上依法處置即可，“三個區(qū)分開來”的價值功能在于情節(jié)認定上的寬容機制；當法律制度不明確、法律責任不清晰時，“三個區(qū)分開來”一定程度上可以作為補充歸責規(guī)則。只有厘清這個問題，才能有效消除新質生產(chǎn)力發(fā)展的制度阻力，發(fā)揮出制度應有的法治保障功能。

結語

新質生產(chǎn)力發(fā)展需要法治賦能。實踐表明，新質生產(chǎn)力發(fā)展法治化是個長期課題、久久為功的過程，法治賦能新質生產(chǎn)力發(fā)展是一個全方位、全流程、全要素、系統(tǒng)化的體系。不僅需要恪守法治化理念，也需要持續(xù)化的法治化實踐，在賦予時代精神、融入時代內涵、跟緊時代步伐中，完善法治化機制、彰顯法治化價值、釋放法治化路徑的制度效應和實踐效能。我們應當堅定信心、保持定力、扎實工作，持續(xù)系統(tǒng)地推進立法、執(zhí)法、司法和法治行政、法治經(jīng)濟的改革創(chuàng)新，構建發(fā)展與法治、法治與改革“鳥之兩翼、車之兩輪”有機統(tǒng)一體，推動新質生產(chǎn)力發(fā)展實踐成為彰顯法治化機制功能的典范。

注釋：

① 國務院先后出臺了《2030年前碳達峰行動方案的通知（國發(fā)[2021]23號》等規(guī)范性文件和行政法規(guī)《碳排放權交易管理暫行條例（國令第775號）》；2021年天津市制定出臺了全國首部以促進實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標為立法主旨的省級地方性法規(guī)《天津市碳達峰碳中和促進條例》后，省級地方性法規(guī)和軟法制度陸續(xù)出臺；國家各部委先后出臺一系列帶有規(guī)章性質的通知和方案。總體而言，軟法多、規(guī)范性文件多、地方性法規(guī)多，而行政法規(guī)少，專項法律缺失。

參考文獻：

[1］新華社.習近平總書記首次提到“新質生產(chǎn)力\"[EB/OL].（2023-09-10）[ 2024-04-07].http：//www. news. cn/politics/2023 -09/10/c_1129855743.htm.

［2］中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定[M].北京：人民出版社，2024.

［3］中國社科院語言研究所詞典編輯室.現(xiàn)代漢語小詞典：第5版［M].北京：商務印書館，2007.

［4］新華社.習近平在中共中央政治局第十一次集體學習時強調：加快發(fā)展新質生產(chǎn)力扎實推進高質量發(fā)展[N].人民日報，2024-02-02（01）.

[5］黃慶暢，金正波，劉博通，等．習近平總書記在參加江蘇代表團審議時的重要講話引發(fā)代表委員熱烈反響——因地制宜發(fā)展新質生產(chǎn)力（奮進中國式現(xiàn)代化）[N].人民日報，2024-03-07（05）.

［6］王勃.習近平總書記強調的“新質生產(chǎn)力”[N].學習時報，2024-03-18（A2）.

［7］中共中央宣傳部、中央全面依法治國委員會辦公室.習近平法治思想學習綱要[M].北京：人民出版社，學習出版社，2021.

［8］［美]博登海默.法理學：法律哲學與法律方法[M].北京：中國政法大學出版社，2004.

［9］習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗—在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告（2022年10月16日）[M].北京：人民出版社，2022.

［10]習近平著作選讀：第1卷[M].北京：人民出版社，2023.

［11］易繼明.知識產(chǎn)權是發(fā)展新質生產(chǎn)力的第一要素[J].知識產(chǎn)權，2024（5）：3-28.

[12］謝小勇.知識產(chǎn)權是催生新質生產(chǎn)力發(fā)展的內在要求和重要著力點[J].知識產(chǎn)權，2024（5） ：29-43.

[13］管育鷹.知識產(chǎn)權法治建設的三個維度[J].知識產(chǎn)權，2024（2）：3-20.

［14］習近平.全面加強知識產(chǎn)權保護工作激發(fā)創(chuàng)新活力推動構建新發(fā)展格局[J].求是，2021（3）：4-8.

［15］李昌昊.法治化營商環(huán)境視角的知識產(chǎn)權保護研究[J].大連干部學刊，2024（3）：57-64.

［16]彭學龍，黃術.知識產(chǎn)權助推新質生產(chǎn)力發(fā)展的理論邏輯與實踐進路[J].知識產(chǎn)權，2024（5） ：44-59.

［17］習近平著作選讀：第2卷[M].北京：人民出版社，2023.

[18]張培，付軍鋒，姚璟，等.世界銀行新版營商環(huán)境評估體系指標解讀[J].中國海關，2023（6） ：16-26.

［19］習近平.在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話（2016年1月18日）[N].人民日報，2016-05-10（02）.

（責任編輯：夷希）

（校 對：江 南）