融入良知：突破良法善治的理性化局限

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1001-2435（2025）03-0100-11

Key words：good law;good governance;conscience; rationalisation; national governance

Abstract：National governance is closelyrelated torationalisation，andboth goodlaws and therealisationof good governance reflectthe characteristicsofrationalisation.However，thereare limitations of rationalisation in good lawand good governance，whichare manifested in the formalism and lackof initiative，stereotyped application of norms，and unidirectional evaluation standards，etc.，whichare mainlycausedbythe \"cageefect\" broughtaboutbytherationalisation of national governance.Conscience should be incorporated into the pursuit of good law and good governance， which is thekeytobreaking through the limitations ofrationalisation.Specificaly，conscienceshould beregardedas the inherent driving force andapplicable principleintheimplementationof goodlaws，leaving room forconscience to playitsroleunder performance evaluation.Inshort，the incentiveroleofconscience intherealisationof goodlawand good govermance should be fully considered，while the incentive for individual interests should be kept withina moderate range.

無論是西方還是中國，現代化必然伴隨著理性化進程，特別是國家治理現代化尤其離不開理性化。可以說，理性化和國家治理現代化相伴相生、不可分離。但是，當理性化落實到制度和思想行為層次之時，其內部存在著一種深層次的沖突，即效率追求和良知追求的矛盾，理性化的過度追求容易使良法善治出現理性化局限。效率和良知的矛盾并非不可調和，良知亦可發揮激勵作用以促進效率，從而實現真正的良法善治。

一、良法善治與理性化

（一）國家治理與理性化

理性的核心要義在亞里士多德那里表現為不違背邏輯定律，特別是矛盾律。①隨著西方啟蒙運動的推進，理性在現代社會發揮著越來越重要的作用，以至于成為現代性的基本要素。在康德看來，理性運用是啟蒙的前提和認識普遍性道德法則的基礎；黑格爾則將理性視為人類精神意識的最高表現與成就。在這種思想背景下，韋伯從社會視角看待理性，視“理性化”為現代社會及其現代性的標志性符號。②在韋伯那里，理性可區分為目的理性和價值理性，目的理性就是“根據目的、手段和附帶后果作為他的行為的取向，而且同時既把手段與目的，也把目的與附帶后果，以及最后把各種可能的目的相比較，作為合乎理性的權衡”。③本文中理性的概念即采韋伯所說的目的理性，它有著通過計算來支配行動的傾向。當目的確定之后，理性計算便成為實現目的的工具。這種理性也是經濟學意義上的追求最大效率的理性，按照諾貝爾經濟學獎和圖靈獎獲得者赫伯特·西蒙的觀點，“理性決策的任務就是選出能夠產生最優的一系列結果的策略”。④為了選擇最優方案，人們就必須考慮實現方案的效率問題，以最少的成本（最少的時間、最少的經費、最少的人力、最簡單的方式）來達成預期目的。在這個過程中，理性選擇體現了目的和手段的關系。就個人而言，目的是存在層級結構的，“某些目的必須依賴于其他一些更遠大的目標才能發揮作用。這個事實導致目標的層級式結構，每一層相對于其下層都是目的，相對于其上層又是手段。通過目的的層級結構，行為得以保持完整性和一致性”。③理性保持了一個人行為的一致性，使最終目的的實現具有了可靠性。這種手段和目的的層級關系也是組織行為的特征。

國家治理和理性的密切關系在于，國家治理也體現出手段和目的的層級關系。國家可以選擇自己的總體目標以及為實現目標而需要的手段，從而保持國家行為的一致性。為了達成目標，國家總是會選擇最優的手段，因此總是體現出不同程度的理性。國家理性和目的的關系密切，這在不同的政治思想家那里呈現出不同的狀態。在柏拉圖那里，國家理性是為了實現城邦的正義，需要社會實現護國者、輔助者、農民和工匠的分工，并實現哲學家的統治；在商鞅那里，是為了實現秦國的霸業，需要實現以法治國和以農戰為核心的制度安排；在馬基雅維利那里，是為了實現意大利的統一和富強，政治需要注重實力而擺脫道德；在霍布斯那里，是為了讓國家成為利維坦，主權者需要被授予無制約的權力；在另外一些啟蒙思想家那里，是為了實現自由、平等、財產權的目的，需要實現權力分立、保障自由和人權的制度設置。就社會主義國家而言，國家理性體現為實現社會主義目的之下的制度設置。中國共產黨領導下的中國特色社會主義制度不僅有著共產主義遠大理想，同時樹立了中華民族偉大復興的總體目標，國家理性則體現為從目的到手段相統一的制度安排。國家為了實現其目的，必然需要對實現手段進行理性的選擇，即通過什么樣的制度可以最有效地實現目的，必然需要講究制度的治理效能問題，需要計算成本和收益。通過分析推理、理性選擇而建立起來的一層層目的和手段相統一的國家制度，必然是一個精巧的理性產物，如同復雜機器的運行一樣，它需要越少的耗費，越少的摩擦，越多的潤滑，從而才能實現最終的目的。國家治理體系也在國家理性之下逐級展開。就中國而言，國家治理需要國家理性的指引，國家治理體系和治理能力現代化就是在建構新的國家理性。⑥

現代國家治理和傳統國家治理的不同在于，傳統社會是農業社會，也是一個簡單社會，單純、閑暇、靜止、緩慢，而現代社會是復雜社會，繁雜、忙碌、快速、變化，社會高度的分工合作、市場經濟對效率的追求等要求國家治理實現規則的確定性、行為的高效性，這就需要國家治理高度理性化，即從國家理性出發，建立一套相互之間有機聯系、協作統一的制度體系，通過高效運行達到國家的制度目的，達成從目的到手段的內在統一。正如韋伯所言，只有依靠理性國家，現代資本主義才能發展，理性國家是建立在專業官員制度和理性的法律之上的。①福柯也認為現代國家治理和理性緊密相連。在他看來，自18世紀以后，治理術存在著從治理藝術到治理科學的變化，體現出以人口為最終治理目標，發展出一種以理性的有意識的方式進行的有效治理。②

國家治理高度理性化的目標指向就是良法善治的實現。理性化既要落實在良法層面也要落實在善治層面。良法主要體現在理性化的制度和規范方面，善治主要體現在理性化制度和規范的運行方面，二者的結合所要實現的是國家治理效率的最大化。

（二）良法的理性化特征

西方對良法的認知經歷了從自然法學到實證主義法學的轉變。無論是古希臘還是古羅馬，法都被視為是正義的體現。西塞羅認為，法律是“聰明人的理智和理性，衡量正義和非正義的標準”。③古羅馬《法學總論》稱法學是關于正義和非正義的一門科學。這樣的認識影響了整個歐洲的歷史。但近代的實證主義法學試圖祛除法的概念中的主觀價值判斷，把良法的判斷局限于客觀性層面，如有實證主義傾向的霍布斯認為：“我所謂的良法不是公正的法律，因為任何法律都不可能是不公正的。法律是主權當局制定的，這種權力所作所為的一切都得到了人民當中每一個人的擔保和承認。良法就是為人民的利益所需而又清晰明確的法律。”④

我國當代學者大多既從價值性層面又從科學性層面認識良法。李步云認為，良法是具有真、善、美之品格的法：“真”是指法的內容的合規律性，“善”指法的價值的合目的性，“美”是指法的形式的合科學性。③王利明認為，良法應當反映人民的意志和利益，反映公平、正義等價值追求，符合社會發展規律，同時應當反映國情、社情，具備科學、合理的體系。李桂林認為，良法的標準體現三個方面的要求，即合規律性原則、符合正義和公眾利益原則、形式科學性原則。③根據上述學者的觀點，良法的標準可大致歸納為兩個方面：價值理性和科學理性。價值理性關乎法律方向的正確，從源頭上看，和人們的需求、情感等主觀感受相關，而科學理性關乎法律目標的實現，是外在于人的情感，不以人的意志為轉移的規律體現。

無論是價值理性還是科學理性，落實到現實的法律層面，都會帶來法律的理性化，此處的理性就是韋伯所說的目的理性。首先，法律是國家意志的體現，法律的理性化也是國家理性在法律中的落實。其次，法律對確定性和可預測性的追求，要求法律承認人的需要和價值追求，并將其納入確定性的法律概念和規范之中，以實現推理結果的確定性。因此，一旦良法的價值方向進入實證法層面，法律的理性化便體現為目的理性，因為無論從規范體系的構造還是法律方法的構造看，這時的法律都體現了目的和手段的關系，體現了效率追求。

理性化的法律對國家治理的意義在于，首先，只有通過法律的理性化才能將國家理性一層層地融入憲法、法律、法規，并建立起一個法律規范體系，同時克服國家治理行為的任意性和專斷性，使其具有權威性和一致性。其次，只有通過法律的理性化才能使社會生活從整體上呈現出有序化和理性化，緩和社會的矛盾沖突。再次，只有通過法律的理性化才能給社會成員提供明確的行為預期，有效地預測國家、社會和他人的行為以及個體本人行為的法律后果，使個人得以安排自己生活并獲得安全感。概言之，理性化的法律可以最大效率地實現國家、社會和個人的目的。

法律的理性構造主要包括兩個方面：一是法律規范及其體系的理性構造。從法律規范角度看，任何法律規范都存在著假定條件、行為模式和法律后果等邏輯要件，以此把社會行為納入法律調整的范圍。從規范體系角度看，法律規范之間組成了一個邏輯清楚、協調統一、完善的體系，把包羅萬象的社會事實納人其中。法律規范及其體系的理性構造意味著國家意志從目的到手段的層層落實，推動了國家總體目標協調一致地實現，滿足了國家目的實現中的效率要求，同時也適應了社會對確定性利益的計算和分配的需要，體現了法律的可計算性和可預測性。二是法律方法的理性構造。“對于任何具體的事實，都必須采用法邏輯的手段，從適用的抽象的法的原則中得出判決。”①理性的法律規范及其體系要求法律適用也必須是理性計算的，才能最終提供法律的確定性和可預測性。正如川島武宜所說：“某個具體問題的解決是不伴有任何倫理的價值判斷的‘概念’計算的，是把條文之‘公理’和‘系’適當地組合而進行數學證明的幾何學的練習問題。”②通過法律實施的理性化，法律確定性得到保障，國家的目的得以高效率實現。

（三）善治的理性化特征

善治概念的流行始于20世紀90年代。世界銀行為了確保其發展援助能夠得到有效實施，用善治的概念對受援國的治理績效進行評估，并作為發展援助的條件。世界銀行不僅強調善治的經濟維度和國家有效利用援助的能力，同時也通過關注公共行政、法治、治理透明化和責任來強調治理改革的非政治性途徑。2005年5月發布的研究報告所提出的指標包括六個維度：表達和責任性、政治穩定和暴力、政治有效性、監管質量、法治以及腐敗管控。③從世界銀行角度看，善治的概念是有關治理績效的評價，是出于資金運用效率的考慮，所以它的思路還是經濟學上的成本和效率的考察。中國學者把善治的理論運用于公共管理領域。俞可平認為，善治是使公共利益最大化的公共管理過程。他提出善治的六項基本要素，即合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效。④

良法是善治之前提，良法善治意味著通過良好的法律實現良好的治理。要實現善治，不僅需要良好的法律，還需要滿足落實良法實現的條件。“徒法不能以自行”，良法善治需要相應體制和機制把人組織起來，落實組織和個體的責任，以推動法律的實現。這就涉及法律實現的效率問題：一方面要考慮如何組建政府，另一方面要考慮如何調動人的積極性。

科層制（官僚制）是執行法律的最佳體制。科層制能夠實現國家治理組織的高度理性化，其組織的行為傾向以效率及其績效強化為首要標準，它通過職務等級制、遵循固定規則、工作分工以及擁有高度職業技能的官員來提高政府行動的效率。職務等級制可以保證體系內部意志統一，以集中力量實現目的;固定規則可以使系統日常運轉達到可預測性和穩定性；工作分工可以提高工作效率；職業技能避免了官員在系統內部出現人為失誤。官僚系統使國家機構的運行像一個精密的機器，正如韋伯所說，一種充分發達的官僚體制機制與其他形式的關系，恰恰如同一臺機器與貨物生產的非機械方式的關系一樣。它能做到精確、迅速、明確、精通檔案、持續性、保密、統一性、嚴格的服從、減少摩擦、節約物資費用和人力，比其他形式更能達到最佳效果。③

為了提高治理效率，還必須調動主體運行理性組織的內在動力。善治意味著存在一套利益激勵機制，持續不斷地提供組織運轉的動力。要想激發人們在這套理性機器運行中的積極性，就需要以個人利益或組織利益來激勵個人和組織的行為。這套激勵機制有法律層面的激勵，也有非法律層面的激勵。科層組織內部對政府的績效評估和對官員的績效考核是非法律層面的激勵，其結果決定了官員的獎懲、升降等切身利益。法律層面的激勵體現為法律對個人行為的法律評價，其結果決定了對個人有利或不利的法律后果。通過利益激勵機制，可以實現個人利益、組織利益和國家利益一致化，使國家目的得以最大效率地實現。

根據法律經濟學的觀點，理性利己的人性是法律能夠運作的必要條件。無論是執法、司法還是守法過程中，為了高效率地實現個人利益，人們經常面臨著在多個備選的行動方案中進行選擇，以圖達成以最少的成本達到最佳結果。法律的實施正是依賴法律后果所帶來的利益激勵，通過責任的配置和賠償（懲罰）規則的實施，內部化個人行為的外部成本，誘導個人選擇社會最優的行為。①由于國家理性的存在，法律不僅要伸張社會正義，更重要的是，它是國家意志的體現，是國家目的的規范化表達。因此，從根本上看，善治所依賴的利益激勵目的在于調動個體的積極性，使之參與到國家目的實現的進程之中。然而國家理性和個人理性并非總是一致的，因為集體利益的最大化并不等于每個個體利益的最大化。按奧爾森的觀點，在集體利益實現的過程中，由于個人理性的存在，每個成員都有著“搭便車”的行為傾向。要解決這種利益沖突關系，奧爾森認為必須有一種動力機制——有選擇性的激勵，通過“賞罰分明”對每個成員區別對待。②因此，善治的利益激勵可以被視為協調個人理性和國家理性的一種賞罰機制，它把個人理性和國家理性牢牢地結合成一個統一體，共同服務于國家的目的。

二、良法善治的理性化局限：表現和成因

（一）良法善治理性化局限之表現

1.形式主義和主動精神的缺失

為國家目的和效率最大化實現而建立起的一層層目的和手段相統一的治理體系，一方面使個體不得不受制于理性化的束縛，成為理性機器的零部件，另一方面則可能發生手段對目的的替代，出現“初心”喪失的現象。科層制下的等級制、分工制和流程管理使得每個人直接對上級負責，只需要考慮上級的意見和內部的規則，專注于自己負責領域的工作質量。只有每個人把自己作為系統運行的零部件，才能提高工作效率，也才能實現自己的利益，而無須考慮和承擔整體行動結果的道德責任。由于服從上級的組織內部規則被視為正當性的源泉和保證，進而變成最高的美德，這就否定了個人良知的權威性。③默頓認為科層制的負功能在于，對效率的追求產生出一種本末倒置：過分強調行為規范的具體細節而忽視了最終奮斗目標，使工具性價值轉化成為最終價值。④究其原因就是，理性化帶來的國家目的的層級結構使得任何一個下級目的都是上一級目的的手段，使得下級機構把手段當成了最終目的。而這些手段的實現由于利益激勵機制而同自我的利益掛鉤，從而被等同于自我利益，致使真正的最終目的被忽略掉了。

這種理性化體制最大限度地提升了政府的行動效率，使下級一級級地服從上級，上級命令最大限度地被下級執行，從而使政府成為一個整體。法治將人們多樣化的行為納入一種統一的規則之中，以消除人們之間的交往障礙和摩擦，提升社會運行整體協調性和效率。越是刻板、一致、少摩擦，就越有效率。但是，在這種效率至上的追求中，科層制也有其弊端，那就是誕生出官僚主義和形式主義。③法治則顯現出這樣一種弊端：人們的行動僅僅是為了讓法律滿意。概言之，理性化導致了形式對實質的掩蓋。

在這種理性化體制之中，個人基于自我利益、執行效率和對責任的局部感，很難產生主動的工作精神，相反在難以量化考評之處容易出現懶政怠政。當工作出現失誤之時，為了自我利益，往往會推卸責任，而不是主動承擔責任。這是因為過度依賴利益激勵機制而缺乏了基于工作本身，如工作意義、興趣、成就感等內在激勵①。縱有良法，但缺少了內在激勵，法律目的無法通過執法、司法和守法得到很好的實現。

2.規范的刻板適用

良法善治需要使人服從規則的指引。法律制度的目的就是使人類行為服從于一般性規則的指導和控制，②為了實現法律的可計算性和確定性，需要奉行一種非人格化的統治，行為時“不看人辦事”，排除愛、憎和一切純粹的、從根據上說一切非理性的、不可預計的感覺因素。③但是，在服從一般性規則的同時，也產生了鮑曼所說的“官僚體系之對象的非人化”，即“作為對象的人已經被簡化為純粹的，無質的規定性的量度，因而也失去他們的獨特性”。④對特殊性的忽視導致人情味的缺失，其冷漠的作風容易引發與公眾的沖突。③

導致這種現象的原因在于法律的理性化特點。法律的理性化實際上是把社會生活中多樣化的主體、客體、事件和行為通過概念概括使之確定化并納入法律關系之中，使法律主體、客體和權利義務相勾連，形成模式化的法律規范，以實現把大千世界林林總總的復雜關系納入一個人為構建的理性體系之中進行調整的目的。但法律規范對社會生活的概括總是只能考慮典型情形，難免會出現立法者無法預見的復雜情形；法律概念也總是無法和社會生活中的各種主體、客體和行為之間產生出完美的對應關系。在法律實施之中，法律推理邏輯方法的運用需要服從法律效率和確定性的追求，這就會導致只關注法律規范所要求的事實而忽略其他事實，即把復雜的問題簡略化處理以求得確定性和高效率。這就難免弱化了對特殊性的關注，導致“冷漠執法者”現象的發生。

比如有這樣一例案件，有村民為了方便自家和其他村民出行，自費7萬元修路，把八百多米長的土路進行了加寬修通，這一具有公益性的舉動被當地林業公安認定屬于擅自改變林地用途，進而對此做出了行政處罰，責令6個月內恢復原狀，罰款4萬多元。當事人向法院提起行政訴訟，申辯自己修路是因家庭困難，為發展經濟，運輸肥料和水果，為防火便利而加寬道路。但法院認為這些不能成為免除行政處罰的理由。而據相關報道，該村民加寬道路時并未砍伐任何林木。根據《中華人民共和國森林法實施條例》，在該案中無論是執法機關還是司法機關做出的法律判斷似乎并無不妥，但他們機械地執行法律，并未從立法目的、案件的特殊情況以及當事人的實際困難人手從而更有溫度地去實施法律。這樣一來，個體的道德直覺被法律判斷取代，個體所應承擔的道德責任被推卸給法律制度來承擔。在制度運行效率之追求中，不僅當事人作為法律適用之對象被“非人化”處理，而且法律適用者也變得“非人化”了。

3.單向度的評價標準

對官員的績效問責是達成治理效率的重要措施，但是，它容易產生“可量化任務”驅逐“不可量化任務”的現象。③有學者指出，晉升激勵下的地方官員只關注那些能夠被考核的指標，而對那些不在考核范圍或者不易測度的后果不予重視。③還有學者研究了中國法院的績效考評制度，認為中國法院采取了“數字化管理”為特征的績效考評制度，并不能有效測度法官的廉潔度、努力度和司法能力等不可量化的東西。③還有學者認為，由于績效考核與法官個人物質利益和精神利益息息相關，這成為法官主要關注甚至是唯一關注的目標，法律的目的是什么反倒顯得不那么重要了。①由于專注于可量化目標是最有效率的，在獎懲方面對自己也是最有利的，利益的驅動使得人們只把目光投向指標和績效。

在理性化的治理目標之下，這種“善治”的價值取向是單向度的。因為，治理績效是通過那些可量化的指標來體現的，它只能衡量客觀世界，而主觀世界的感受是不可量化的。但是，恰恰是那些不可量化的主觀世界的感受是最根本的，決定了“善治”的價值取向。人們主觀上覺得好的東西，決定了人們的價值選擇。比如當面臨瘟疫大流行時，政府將要做出選擇：是經濟效率更重要還是少數人的生命保護更重要？在醫療資源有限的情況下，應當對老年人和青年人同等救治，還是優先考慮老年人或青年人？這種價值選擇來自人們主觀世界中的價值排序。因此，客觀化的治理績效并不是穩定的，它是受制于社會文化和主觀感受的認識。治理績效的量化測評只不過是建立在某種價值偏好上的測評，即使兼顧和平衡了多種價值，仍然是把主觀世界進行外在化，以量化的指標來追求效率的實現，而這種大面積的量化測評可能會產生出負面效應。有學者認為，我國政府績效評估普遍擴散至我國政府治理和社會運行的各個領域和角落，形成了評估型政府的總體性概貌。在公共治理領域引發了一系列負面效應，其中就包括績效考核對短期效果的追求，忽視了長期的隱性的目標。一些難以量化的目標被忽略，②這種忽略可能帶來的是對人們主觀感受的忽略，從而導致治理上的偏失。

（二）“囚籠效應”：良法善治理性化局限之成因

良法善治需要理性化，但過度的理性化則會放大其局限性，造成形式主義和主動精神匱乏、規范的刻板遵守等問題。這些問題的發生主要原因在于理性化可能帶來的人的物化傾向。

在理性化蔓延之處，人可能從理性的主體異化為理性的工具，從而出現“理性囚籠”現象。當整個社會都把理性作為實現欲望的工具的時候，人們也會被這種工具所支配。這種現象是伴隨著社會理性化而來的。資本主義社會的高度發達和社會理性化密切相關。當財富追求成為整個社會的一致性偏好，③而貨幣則使財富成為可精確計算和比較的東西，基于效率的理性決策成為個體的迫切需要。正如西美爾所說：“借金錢的算計性質，一種新的精確性、一種界定同一與差異中的確切性、一種在契約與談判中的毫不含糊性已經滲透到生活里的各種關系中”。④資本主義社會里，對財富的終極追求消解了其他追求的意義，人們的行為從手段到目的出現了一致性傾向，整個社會行為和組織行為出現了高度一致性和規律性，呈現出高度理性化狀態，這正是韋伯所說的理性“囚籠”現象。③

理性“囚籠”意味著，當既定目標下的效率最大化追求成為整個社會的價值追求時，同時也會成為個人無法擺脫的宿命。與此同時，道德心理狀態也會發生轉變，同情、仁慈和利他等感受可能被視為效率實現的阻礙，在理性選擇中成為被放棄的一方。這種放棄最終產生出劣幣驅逐良幣的效應，個人如果不精打細算地追逐個人利益，成為一個精致的利已主義者，則可能成為市場博弈中被淘汰的一方。久而久之，大腦對道德良知的麻木狀態開始形成。馬克思、恩格斯曾經對資本主義社會進行了嚴厲的批判，他們認為，資本主義使人與人之間除了赤裸裸的利害關系，除了冷酷無情的“現金交易”，就再也沒有別的聯系，它把人的尊嚴變成了交換價值，用一種沒有良心的貿易自由代替了無數特許的和自力掙得的自由。川島武宜認為，只有利己心才能適應這個等價交換的資本主義世界，而一些倫理上值得稱道的利他行為只能是搞亂商品等價關系的偶然未知數。①

社會的理性化可能導致理性“囚籠”，而致個體出現良知遮蔽現象。值得注意的是，國家治理的理性化也有可能帶來“囚籠”效應。比如，法家從理性人角度出發，把最大限度地追求利益視為人的本性，通過“刑賞”的利益激勵機制，來實現君主的霸業。“人君而有好惡，故民可治也。人君不可以不審好惡。好惡者，賞罰之本也。夫人情好爵祿而惡刑罰，人君設二者以御民之志，而立所欲焉。”①商鞅把國家利益和個人利益進行捆綁，目的在于使國家利益得到順利實現。當個人欲望和君主欲望達成一致時，個人也就成了君主驅使的工具。牟宗三把法家的治道稱之為物化的治道，認為在該治道之下，人民成了“物民”，是機械系統中的一個螺絲釘。②

社會主義國家在實現國家治理現代化的過程中，需要認真對待理性化的局限。一方面，要認識到理性化存在著正面的積極效應，國家和社會的整體利益要通過理性化的制度體系才能更有效地實現。目標和手段的考慮中，只有理性化才能做出全局性考慮，才能選擇最佳手段從而高效地實現目標。另一方面，也應當注意防范理性化的局限，發揮個體在良法善治中的主動性和積極性。

三、突破理性化局限：良知在良法善治中的融入

（一）堅守良知：突破理性化局限之關鍵

良知不能簡單地理解為道德意識。道德意識有可能來自后天習得的道德觀念，由社會意識對個體的影響而成，而良知則是道德的直覺，存在于先天的人性傾向之中。正如孟子所言：“不慮而知者，其良知也。”（《孟子·盡心上》）王陽明則把良知視為心之本體，為“自然靈昭明覺者也。”（《悟真錄之七·大學問》）不僅中國文化把良知視為道德的直覺，西方文化亦如此。據瑞士哲學家耿寧的考證，歐洲各種語言中表示“良心”的詞語，都來自對拉丁語或希臘語的“良心”一詞的翻譯，而拉丁語的“良心”一詞則可追溯到希臘語。英語“conscience”便是來自拉丁語“conscientia”一詞。耿寧認為表示良心的歐洲詞語相當于中文的“良知”一詞。③在基督教哲學家那里，除“conscientia”一詞外，還有另一源自古希臘語的詞“syndresis”，它代表更高的普遍意義上的良知，是上帝賦予人的、先天即存在于每一個人心中，無須經過學習和訓練就能得到。④

人性中有兩種傾向，一種是自我保存和自利之傾向，另一種則是對他人的同情心、同理心等非自利之傾向，或稱良知。這兩種傾向存在對抗關系：良知得到養護而壯大，則利欲之心得到壓制；利欲之心得到激勵而壯大，良知則易沉淪。王陽明認為：“七情有著，俱謂之欲，俱為良知之蔽。”（《傳習錄下·已下門人黃雀曾錄》）良知因欲望而被遮蔽。如果不斷通過利益激勵來推進目的的實現，就會因欲望不斷得到刺激而壓制良知的呈現，使人陷入理性化的囚籠之中。如果僅僅利用人們趨利避害的心理，影響人們的理性選擇，使人最大限度地與國家理性保持一致，并不能消除人們理性利己的傾向。因為它不過是驅使人們以一種自利的追求去遏制另一種自利的追求。對抗理性計算和效率最大化追求的唯一武器只能是人性中的良知傾向，而不是理性選擇本身。

人性中的兩種傾向應當處于平衡狀態，各自發揮自身的作用。如果為實現國家理性，過度利用利益激勵，助長人性中理性利己之傾向，這必然會壓制個體良知，從而導致國家目的實現中的理性化局限。要在良法善治中突破這種局限，一方面需要為良知松綁，減少良知的成本負擔，更多地以內在激勵來取代利益激勵；另一方面則是在良法善治中融入良知，來防范單純利益激勵之偏失。

（二）良知作為良法實施中的內在驅動

法律的運行不能僅僅靠對主體的利益激勵來驅動，無論是立法、執法、司法、守法還是法律監督，利益驅動下的法律運行，會導致行為主體道德動機的削弱和正義感的喪失，從而導致法律目的在實踐中的偏離。

法律的運行天然地需要主體自我利益來驅動。從立法看，相互沖突的不同利益群體的利益主張通過討論、辯論和最終投票的方式得出一個相對公平的結果，以實現立法中的正義。在法律實施中，各利益主體必須最大限度地爭取利益，才能爭取到權利。比如，在民事訴訟中雙方當事人在為權利而斗爭的激勵之下，往往會夸大對方的過錯，否認或淡化自己的過錯，從而為自己爭取到權利。這是因為法律主要是根據主體的利己之心而搭建的理性系統，是通過利益的對抗、制約和協調最終形成的系統性正義，在這個系統中，主體如果不主張自己的權利，就無法實現自己的權利。

但是，法律的實現又不能完全依賴于利益。法律實施者不能因為法律符合自我利益才實施法律，守法者不能因為法律符合自己利益才遵守法律。人們更多地會從正當性角度去認識法律的權威性，而不僅僅因為害怕法律的制裁才服從法律。我們可以看到，有些人因宗教信仰或良心名義違法，寧愿坐牢或犧牲自己，此時法律的利益激勵就失去了作用。從這個意義上講，人性并非如同經濟學所認定的那樣完全是理性利己的，人也是一個有著豐富多彩的主觀世界的生物，有著自己的道德信念和道德感受。當法律僅以利益去激勵人的行為的時候，它帶來的是牟宗三所說的“物化的治道”，并不符合真實的人性。因此，我們不僅要看到利益是法律的一種激勵機制，還要看到道德良知也是一種激勵機制，而這種激勵機制對法律運行而言可能更為重要。

作為法律實施者，不少時候應當超越自我的利益來實施法律，才能實現法律的正義。當法律的目的和自我利益相糾纏時，應當從良知的角度出發來推動法律的實現。比如，在迅速破案可得到嘉獎的利益激勵之下，警察應當通過自己的良知，堅決抵制刑訊逼供，嚴防冤假錯案的發生。在科層制政府之中，官員的行動可能存在著三種矛盾：服從上級指令和服從法律的矛盾、服從上級指令和服從良知的矛盾、服從法律和服從良知的矛盾。如果官員的行動僅僅從自我利益角度衡量，則很可能會選擇服從上級，以形成利益圈子來規避法律。此時，良知的作用將十分重要，因為法律雖然不能做到絕對地公正和完善，在絕大多數時候，服從良知和服從法律并不是矛盾的。雖然有的時候，法律和良知可能會出現一定的沖突，但是法律實施者完全可以在二者之間進行一定的協調。

總而言之，法律運行不僅需要依靠利益驅動，也應依靠良知來驅動。只有良知的驅動才能造就主動的精神，才能真正把法律視為一種權威，把守法作為一種信念，同時把法律的服從作為道德上的義務。要做到這一點，法律制度中需要有一種善良動機保護機制，以免除良知行為的相應責任。在法律運行中，通過減輕良知的內在和外在壓迫，減少良知的外部成本的方式，保護良知不受外部利益等壓力的干擾，使人們能夠放心大膽地遵從內心，做出與自己良知相符的行為。

（三）良知作為良法實施中的適用原則

理性化是法律的基本特征，它有著實現法律可預測性和確定性的重要作用。但是理性化的法律在適用過程中往往存在著不適應千變方化的人類事務的問題，這就需要在法律適用中發揮人的能動作用，通過良知的運用妥當地適用法律，使法律更完美地調整社會關系。

第一，從良知角度去發現事實、理解事實。法律推理中，我們一般把作為小前提的法律事實理解為“法律規范所規定的，能夠引起法律關系產生、變更與消滅的客觀情況或現象”。①這種理解容易導致人們忽視案件事實的復雜性，而只提取法律規范所需要的事實。但是，法律規范總是抽象的、概括的，案件事實總是具有無限豐富的可能，當法律適用者過濾掉那些不同的反映案件特殊性的事實，而只采納為法律規范所需要的事實時，雖然法律適用效率提高了，但人們看不到每個案件事實背后獨有的內在邏輯，也看不到當事人生活經歷和情感狀況，無法設身處地地理解行為的發生。從這種被簡化的、符合法條所需要的、干巴巴的事實之中得出的法律后果，并不能充分反映豐富且變動中的真實世界的常情常理。因此法律適用者在發現事實、理解事實時，不能只拘泥于法律規范之要求，同時也要從良知角度，站在當事人視角，以公正旁觀者的態度進行感知并做出判斷，從而實現個案之公正。

第二，從良知角度去理解法律、解釋法律。法律適用者所理解和解釋的法律，并非只具有唯一固定不變之含義，而是如加達默爾所言，法律文本的正確理解一定要在任何時候，即在任何具體境況里，以不同的方式重新被理解。“僅當本文每次都以不同的方式被理解時，本文才可以說是得到理解。”②按加達默爾的意思，法律原文及其應用是一個統一的過程，不能孤立地脫離具體應用去理解法律原文，“解釋的任務就是使法律具體化于每一種特殊情況”。③由于法律解釋的這種特點，在每一個具體境況中的法律應用，都不應當脫離良知的指導。因為良知的發生具有情境性、親歷性的特點，它可使法律適用者不把法律主體看成抽象個體，而是將他們看作有血有肉的鮮活個體，通過移情去感知他們的情感，具體問題具體分析地解釋法律，并使之符合常情常理，在此基礎上的法律理解和解釋才是貼近社會需求、符合個案正義的理解和解釋。

第三，在法律適用中對良知做出正確判斷。無論是理解事實還是理解法律，我們都難以擺脫前見對正確判斷的影響。比如，法官個人的生活經歷往往可能給自己帶來一些偏見。當某法官形成了對某類人的厭惡之后，這種偏見會遮蔽良知的感受，在處理相關案件時，會把偏見當良知，做出不公正的判斷。因此，在法律適用中，要正確地認識良知，可借鑒傳統儒家“正心”的修身方式。《大學》中講“修身在正其心”：“身有所忿憶，則不得其正；有所恐懼；則不得其正；有所好樂；則不得其正；有所憂患，則不得其正。”（《大學·第八章》）法律適用者應當在社會生活以及司法實踐中學會反躬自省、涵養良知。江必新曾總結法官良知養成的四種方法：推己及人的判斷善惡之法，養守戒慎的良知形成之法，反躬自省的矯正固化之法，形成文化的擴展推廣之法。④這些方法有助于法律適用者在日常生活中涵養良知，并在具體境況中對良知的生成有正確的判斷，自覺地抵制利益、偏見和激情的干擾，使法律適用過程達成和良知的一致性。

（四）績效考評之下留足良知發揮的空間

在法律實施過程中，為了實現治理效率，行政機關、司法機關、監察機關等法律實施機關為了落實責任，都以績效考評來獎勤罰懶。績效考評往往是以上級下達的一系列可量化指標作為考評標準，由此構成了“上級部門布置任務—下級部門完成任務—上級部門進行考評”這樣一種封閉循環的體系，其中部門利益和個人利益構成了這個封閉系統運行的內在動力。在這個循環中，完成指標成為下級部門和個體最重要的任務，其他則是可以忽略不計的。但是越是到基層，越是會遇到各種具體而特殊的情況，需要處理的問題千差萬別，而上級部門的指標則難以預見到每個地方面臨問題的不同差異，因此完成指標可能無法回應各個地方面臨的真實問題。此外，有些地方完成指標更為困難，客觀標準不能評價主觀努力，付出的主觀努力并不能轉化為客觀評價。為了完成指標，更容易出現形式主義和弄虛作假等問題。因此，績效考評要打破其內在封閉性，不能僅以量化指標作為考評的唯一標準。舉例而言，教師的績效考評，不能僅以上課課時多少作為評價標準，還應綜合上課的態度、質量、師德師風等多方面，才能做出完善的評價。而某些評價如師德師風又很難量化。要進行完善的評價，需要打破這種學校和教師之間的封閉體系，需要引入學生這一維度的主觀評價，并在師德師風方面實行一票否決。

有學者指出，我國目前的績效評估主要是內部控制模式為主，缺乏獨立、客觀的第三方評價，具有較強的封閉性，主張應推動我國政府績效評估目標定位從“內部控制型”到“外部問責型”的轉換，推進以政府信息公開為基礎的公眾評價。①由于外部評價并不局限于某一指標，而是更傾向于針對本地具體而真實的問題處理，因此更能推動政府以及公務員從實際出發、從問題出發、從服務人民的角度，來執行法律、解決問題，實現良法善治。官員們有了更多的自主發揮的空間，便不再糾結于指標考核的壓力，于是擁有了更多的良知發揮的空間。我們黨非常重視干部的作風建設，習近平總書記指出，反對形式主義，要著重解決工作不實的問題，要真正把心思用在干事業上，把功夫下到察實情、出實招、辦實事、求實效上。反對官僚主義，要著重解決在人民群眾利益上不維護、不作為問題，教育引導黨員、干部深入實際、深人基層、深入群眾、堅持民主集中制、虛心向群眾學習，真心對群眾負責，熱心為群眾服務，誠心接受群眾監督。°由于績效考核和自我利益密切相關，如果各級干部都把應對績效考核放到第一位，把職務晉升擺到人民利益之上，那么那些難以指標量化的工作就會被放到次要的位置。因此，應當轉變考核方式，減輕內部考核壓力，給人們良知的發揮預留空間。

四、結語

國家治理效能的提升是以效率為基礎的，但效率絕不能僅僅依靠對理性人的利益激勵來實現。個體的效率最大化不可能總是與國家治理效率最大化完全一致。形式主義和主動精神的喪失、規范的刻板運用以及對考評之外的職責漠不關心等，都顯示出個體基于自利目的的效率追求與國家治理效能全然相悖。在良法善治的追求中，對個體的利益激勵應保持在適度的范圍之內，在法律實施和績效考評中，不能僅靠利益激勵來調動人的積極性，應充分認識到內在激勵的重要性。從心理學角度看，外在獎賞會降低人的內在動機，削弱了人的勝任感和自我決定感。③要使個體在國家治理中發揮出主動性、積極性，煥發出真正的責任意識，不僅要靠理想信念來凝聚人們的精神，而且要靠個體在行動的具體過程中秉持良知，從而才能克服自利基礎上的效率追求，進而突破良法善治中的理性化局限。雖然良知不能使個體得到外在的利益，但卻能帶來社會對個體的肯定以及個體自我的肯定和滿足，進而激勵個體克服私利，邁向真正的良法善治。

責任編輯：張昌輝