新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”視域下的環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解制度

引言

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在新時(shí)代持續(xù)革新，堅(jiān)持“以人民為中心”的理念，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同共治與“善治”目標(biāo)，與環(huán)境民事訴訟調(diào)解制度多有契合。目前研究多集中在其對(duì)基層及公檢工作方法的改進(jìn)，對(duì)環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解制度指導(dǎo)的探索較少。為此，本文運(yùn)用實(shí)證研究與案例分析，從新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”出發(fā)，剖析該調(diào)解制度實(shí)踐困境，基于二者價(jià)值契合點(diǎn)，探索優(yōu)化路徑，推動(dòng)“楓橋式”轉(zhuǎn)化，開(kāi)辟制度發(fā)展新徑。

一、我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解制度實(shí)證分析

（一）實(shí)證結(jié)果

1.原告類型

85件環(huán)境民事公益訴訟中，以檢察機(jī)關(guān)為原告的有67件，社會(huì)組織17件，行政機(jī)關(guān)1件。檢察機(jī)關(guān)仍然是當(dāng)前提起環(huán)境民事公益訴訟的主力軍。

2.訴訟請(qǐng)求

在85起調(diào)解案件中，42件提出“承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用”的訴求，其中有1件以“生態(tài)修復(fù)或承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用”為訴求。有15件提出“生態(tài)修復(fù)”的訴求。提出“賠禮道歉”的案件有45件。提出“支付相關(guān)費(fèi)用”訴求的有46件。

3.調(diào)解協(xié)議內(nèi)容

協(xié)議內(nèi)容多數(shù)與訴訟請(qǐng)求相對(duì)應(yīng)，少數(shù)案例出現(xiàn)了替代性復(fù)綠（1件）、以役代償（1件）、補(bǔ)辦行政許可（1件）等新增款項(xiàng)。亦有適當(dāng)減少賠償金額的情況。

4.公告載體

85份調(diào)解書中，37份未說(shuō)明公告載體。人民法院公告網(wǎng)公開(kāi)的調(diào)解書有39份。于人民法院報(bào)公開(kāi)的調(diào)解書有6

份，法院公告欄公開(kāi)的調(diào)解書有8份，少數(shù)調(diào)解書于法院門戶網(wǎng)站、地方報(bào)紙、新華網(wǎng)、微信公眾號(hào)公開(kāi)。

5.訴訟時(shí)效

85份調(diào)解書中，除去訴訟時(shí)間不明的9件外，有41起調(diào)解案件在3個(gè)月內(nèi)審結(jié)。16起在6個(gè)月內(nèi)審結(jié)，訴訟效率高。6個(gè)月一1年內(nèi)審結(jié)的案件有13起，4起案件在1—3年內(nèi)審結(jié)。1件超過(guò)3年審結(jié)。

6.關(guān)于執(zhí)行的說(shuō)明

未進(jìn)行說(shuō)明的文書有15份，部分款項(xiàng)已完成執(zhí)行的有16件。全部款項(xiàng)已完成執(zhí)行的有11件。未對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行說(shuō)明但在“指明付款期限”的調(diào)解書有26份。“指明檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督生態(tài)恢復(fù)工作”的調(diào)解書有19份，其中1份在詳細(xì)設(shè)了監(jiān)督程序的同時(shí)制定協(xié)議履行報(bào)備制度。

7.對(duì)調(diào)解協(xié)議的審查

85份調(diào)解書中，16份調(diào)解書并未提及審查。38份以“法院審查無(wú)異議”概括審查意見(jiàn)。30份調(diào)解書在說(shuō)明法院審查無(wú)異議的同時(shí)，附加相關(guān)部門審查無(wú)異議的說(shuō)明。1份調(diào)解書詳細(xì)說(shuō)明了法院的審查意見(jiàn)。

（二）問(wèn)題分析

1.群眾參與不足

文書公開(kāi)與調(diào)解協(xié)議審查制度是保障人民權(quán)益關(guān)鍵程序。公開(kāi)是制約公權(quán)力濫用、保障人民監(jiān)督的基石[1。在人民法院公告網(wǎng)公益訴訟欄檢索，2024年3月一12月1日有750篇文書，北大法寶“近一年”僅12篇環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解書，表明調(diào)解文書公開(kāi)不足，影響公眾監(jiān)督。諸多調(diào)解書未明確調(diào)解協(xié)議公告載體，公開(kāi)平臺(tái)與方式單一，多在人民法院公告網(wǎng)，少數(shù)在主流媒體與微信公眾號(hào)。調(diào)解配套制度應(yīng)先保障公眾知情權(quán)，此為參與權(quán)前提。現(xiàn)行公告平臺(tái)對(duì)公眾法律素養(yǎng)與參與意識(shí)要求高，易落于形式化。且現(xiàn)有公告反饋以法院聯(lián)系信息為主，機(jī)制單一，“對(duì)異議的處理”規(guī)定亦不明確。

2.環(huán)境領(lǐng)域行政、執(zhí)法、司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善

環(huán)保行政部門與檢察機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)對(duì)推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的證據(jù)、線索移送，助推生態(tài)文明建設(shè)具有重要價(jià)值[2]。檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的線索主要來(lái)源于專項(xiàng)檢查等途徑，而環(huán)保行政部門在收集線索方面更便捷，然而，在不少地區(qū)，兩者之間的信息交流機(jī)制有待提升。因環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)存在數(shù)量少、周期長(zhǎng)、費(fèi)用高等問(wèn)題，各主體在提起訴訟時(shí)面臨困難，難以進(jìn)行科學(xué)論證，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織在提起訴訟時(shí)不得不進(jìn)行選擇性起訴。協(xié)議審查方面，司法機(jī)關(guān)與環(huán)保部門缺乏聯(lián)動(dòng)審查。執(zhí)行監(jiān)督方面，目前明確指定檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的調(diào)解書仍占少數(shù)。監(jiān)督、保護(hù)環(huán)境生態(tài)本就是行政環(huán)保部門的職責(zé)，應(yīng)將調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行監(jiān)督納入相關(guān)行政部門的日常業(yè)務(wù)范圍。

3.調(diào)解協(xié)議審查制度不完善

現(xiàn)行調(diào)解書對(duì)于審查制度普遍忽視。盡管法律框架內(nèi)已確立了調(diào)解協(xié)議的審查制度，但僅籠統(tǒng)以“不違背法律規(guī)定及損害社會(huì)公共利益”為限度，對(duì)于具體審查內(nèi)容與方式未加詳述，導(dǎo)致實(shí)踐中審查執(zhí)行差異明顯。大多數(shù)調(diào)解書僅簡(jiǎn)單陳述審查結(jié)果，未公開(kāi)具體的審查流程，使審查趨于形式化、標(biāo)準(zhǔn)化，削弱了調(diào)解書的公信力。以 （2017）粵01民初215號(hào)調(diào)解書為范例，法院就調(diào)解協(xié)議逐條釋明了審理意見(jiàn)，使審查過(guò)程更加透明化，體現(xiàn)了調(diào)解協(xié)議審查的嚴(yán)謹(jǐn)性與專業(yè)性。對(duì)于審查主體是否包括相關(guān)部門，審查內(nèi)容的范圍及審查意見(jiàn)的釋明程度實(shí)踐中各調(diào)解書差異巨大，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)通過(guò)法律法規(guī)加以規(guī)范。

4.后續(xù)執(zhí)行保障力度不足

實(shí)證分析顯示，部分調(diào)解書執(zhí)行情況不明，小部分以支付款項(xiàng)為主且依賴當(dāng)事人自覺(jué)完成履行，還有相當(dāng)部分未說(shuō)明執(zhí)行監(jiān)督情況，雖有支付期限卻難以追蹤。“生態(tài)修復(fù)”成為常見(jiàn)責(zé)任方式，少數(shù)新增替代性復(fù)綠等款項(xiàng)，執(zhí)行追蹤更難，需完備監(jiān)督方案。有“生態(tài)修復(fù)”條款的調(diào)解書中，多數(shù)指定檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督，保障責(zé)任落實(shí)。例如，金華市某生態(tài)文化服務(wù)中心訴濟(jì)源市某鎳業(yè)公司案，該案制定具體修復(fù)方案，探索履行報(bào)備制度，強(qiáng)化法院監(jiān)管，為其他環(huán)境民事公益訴訟案件在執(zhí)行監(jiān)督、責(zé)任落實(shí)等方面提供了良好范例，有助于推動(dòng)整體環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解工作執(zhí)行環(huán)節(jié)的規(guī)范化與有效性提升。

二、新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)” 與環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解制度的內(nèi)在同一性分析

（一）以人民為主體，實(shí)現(xiàn)人民利益的價(jià)值導(dǎo)向

人民主體是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心價(jià)值所在，并貫穿其發(fā)展歷程，與環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解制度價(jià)值取向契合。環(huán)境民事公益訴訟糾紛涉及廣泛群體，關(guān)乎民眾環(huán)境、健康與生存等基礎(chǔ)權(quán)利，公眾參與原則貫穿調(diào)解全過(guò)程[3]。調(diào)解對(duì)保障人民利益體現(xiàn)在：實(shí)證顯示，其能提升訴訟效率，加速糾紛解決與環(huán)境修復(fù)，防止公眾環(huán)境利益損失擴(kuò)大；此外，調(diào)解基于當(dāng)事人合意，是較“經(jīng)濟(jì)”的解決方式，責(zé)任條款依當(dāng)事人履行能力設(shè)定，體現(xiàn)以人為本理念。雖有學(xué)者質(zhì)疑這是對(duì)案外利益人的犧牲，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，具有實(shí)際履行性的責(zé)任方式能及時(shí)處理環(huán)境問(wèn)題，避免久拖不治，總體保護(hù)了利益相關(guān)者。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”以人為本，解決民眾切身利益問(wèn)題，與環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解價(jià)值取向相同。

（二）以矛盾糾紛前端化解為目的，推進(jìn)糾紛解決多元化

新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為基層糾紛前置解決指引方向，力求將人民內(nèi)部矛盾化解于萌芽、基層[4。環(huán)境民事公益訴訟作為新興領(lǐng)域，調(diào)解制度融合傳統(tǒng)與現(xiàn)代，兼具歷史智慧與新時(shí)代需求，盡顯“新”意。該制度凸顯非訴訟理念，傳承現(xiàn)代民間糾紛多元解決機(jī)制，其多樣性與豐富性顯著，如部分案件憑借新型責(zé)任形式促成和解，開(kāi)拓糾紛解決新途徑。既重視矛盾預(yù)防與前端調(diào)解，又以法治為根基，于基層發(fā)力，這一制度在環(huán)境民事公益訴訟里的應(yīng)用，不僅是對(duì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的踐行，也為環(huán)境糾紛處理提供了創(chuàng)新模式[5]。

（三）以“剛?cè)岵?jì)”為治理理念，創(chuàng)新糾紛解決機(jī)制

新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”以良政善治為目標(biāo)，秉持“三治融合”。處理人民內(nèi)部矛盾，法治的“剛性”需與德治、自治的“柔性”相結(jié)合。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”使公權(quán)力不僅僅是通過(guò)冷冰冰的法律規(guī)定來(lái)要求人的行為，其在依法處理糾紛時(shí)更注重在當(dāng)事人思想、心靈方面下功夫、做文章，追求雙方能夠真正理解、認(rèn)同法律，真正做到案結(jié)事了。調(diào)解制度于環(huán)境民事公益訴訟的應(yīng)用充分體現(xiàn)了這一理念。在協(xié)議執(zhí)行監(jiān)督方面，“定期履行報(bào)備”方式保障調(diào)解協(xié)議落地。在司法與檢察機(jī)關(guān)引導(dǎo)下，不少涉事企業(yè)主動(dòng)繳費(fèi)建基金，是以“德治”促“自治”的最佳范例[。

三、新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)” 視域下環(huán)境民事公益訴訟制度的優(yōu)化路徑

（一）深化人民主體，健全文書公開(kāi)、異議反饋制度

環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解制度應(yīng)以新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為導(dǎo)向，著力解決群眾參與不足問(wèn)題。針對(duì)公告載體的混亂狀況，需通過(guò)立法統(tǒng)一數(shù)量、平臺(tái)并規(guī)范編寫，同時(shí)借助新媒體優(yōu)勢(shì)，效仿部分法院在微信公眾號(hào)公開(kāi)，利用主流媒體與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，拓展至微博、抖音等社交平臺(tái)及地方媒體公告，提升曝光度。此外，要落實(shí)協(xié)議公開(kāi)后的異議反饋制度。當(dāng)前公眾異議反饋機(jī)制缺乏操作性。立法應(yīng)拓寬群眾異議反饋途徑，除電話、地址外，增設(shè)公告平臺(tái)反饋窗口，明確反饋時(shí)間、處理方式與期限，并再次公告異議內(nèi)容及處理結(jié)果。

（二）推進(jìn)行政、司法、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建“共建共享”工作格局

共建共治共享社會(huì)格局的打造，需要形成多元主體良性互動(dòng)的局面。在環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解領(lǐng)域，亦需要構(gòu)建多元主體互動(dòng)的共建共享工作格局，應(yīng)探索建立法院、行政機(jī)關(guān)、調(diào)解組織等多元主體聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)化解機(jī)制，明晰職責(zé)、理順流程，提升主體反應(yīng)力。如廣州市人民檢察院訴陳柱興等環(huán)境污染民事公益訴訟案，在調(diào)查取證時(shí)，環(huán)保和城管部門、環(huán)境監(jiān)測(cè)站參與勘驗(yàn)監(jiān)測(cè)，分析測(cè)試中心司法鑒定所與環(huán)境科學(xué)研究院負(fù)責(zé)鑒定，法院綜合多方意見(jiàn)與結(jié)果調(diào)解成功，實(shí)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題高效科學(xué)解決。各法院當(dāng)效仿此例，積極動(dòng)員各方力量參與其中，推動(dòng)環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解工作順利開(kāi)展。

（三）踐行路徑創(chuàng)新，革新工作方法

堅(jiān)持新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”需把握路徑創(chuàng)新的實(shí)踐特質(zhì)。在調(diào)解協(xié)議達(dá)成中，應(yīng)推進(jìn)調(diào)解與履行方式創(chuàng)新。當(dāng)前已有役代償、替代性植樹(shù)復(fù)綠等新型擔(dān)責(zé)探索，法院考慮當(dāng)事人能力降低賠償額，雖提升可執(zhí)行性有利于環(huán)境修復(fù)，卻引發(fā)損害案外人利益爭(zhēng)議。對(duì)此法院需創(chuàng)新責(zé)任方式擬定方法，區(qū)分案件適用類型，平衡“公益”與“私益”。如“破壞動(dòng)植物資源”案件，不應(yīng)僅以動(dòng)植物經(jīng)濟(jì)價(jià)值簡(jiǎn)單相加確定賠償金額，這種方式雖降低司法評(píng)估成本，但與實(shí)際環(huán)境生態(tài)損失脫節(jié)，有損協(xié)議科學(xué)性，須革新賠償金額算法，從而使調(diào)解協(xié)議更科學(xué)合理，兼顧各方利益。

（四）貫徹“三治融合”，柔性調(diào)解剛性監(jiān)督

調(diào)解協(xié)議達(dá)成時(shí)，法院應(yīng)持“德治”理念，尊重當(dāng)事人意見(jiàn)，靈活調(diào)整履行期限與方式。因環(huán)境民事公益訴訟具有復(fù)雜性與專業(yè)性，調(diào)查取證需構(gòu)建信息交流平臺(tái)以利協(xié)同。執(zhí)行監(jiān)督方面，應(yīng)強(qiáng)化“三治融合”構(gòu)建“共建共治共享”模式。立法應(yīng)明確法院在調(diào)解書中指明監(jiān)督執(zhí)行的檢察機(jī)關(guān)，界定修復(fù)結(jié)果驗(yàn)收及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，通知相關(guān)行政部門。同時(shí)健全回訪機(jī)制推動(dòng)“法治化”。此外，推廣“協(xié)議履行報(bào)備制度”相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以“德治”促“自治”，讓調(diào)解兼具“柔性協(xié)調(diào)”與“剛性治理”，保障調(diào)解協(xié)議有效推進(jìn)與落實(shí)，維護(hù)環(huán)境公益訴訟的公平公正與高效性。

（五）堅(jiān)定“四防并舉”，落細(xì)落實(shí)文書審查

文書審查制度是環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解“技防”理念的體現(xiàn)，可依“四防并舉”進(jìn)行優(yōu)化：（1）拓展“人防”，增加審查主體。當(dāng)前多數(shù)案件僅法院審查，部分文書報(bào)請(qǐng)有關(guān)部門審查。應(yīng)立法統(tǒng)一規(guī)定，讓有監(jiān)督的環(huán)保責(zé)任部門及相關(guān)部門參與；（2）加強(qiáng)“物防”平臺(tái)支撐。多方審查文書時(shí)，內(nèi)部建立信息傳遞系統(tǒng)，保障審查獨(dú)立并向外部公開(kāi)，頒布法規(guī)明確意見(jiàn)相左時(shí)的處理、審查標(biāo)準(zhǔn)及釋明程度；（3）深化“技防”功能，提高科技支撐。重視審查技術(shù)問(wèn)題，引入專家等技術(shù)人員意見(jiàn)；（4）加強(qiáng)公開(kāi)，筑牢群眾“心防”。落實(shí)信息公開(kāi)，加大調(diào)解文書披露，讓民眾感受調(diào)解公正科學(xué)，形成正確維權(quán)與行使權(quán)利意識(shí)。

結(jié)語(yǔ)

社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下，環(huán)境民事公益訴訟制度興起，然現(xiàn)存調(diào)解制度有待完善，像群眾參與、主體聯(lián)動(dòng)、協(xié)議執(zhí)行監(jiān)督與文書審查等方面。鑒于其與新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的同一性，后者可作理論指引。由此提出涵蓋以人為本、構(gòu)建“共建共享”工作機(jī)制、創(chuàng)新工作方法等多方面的優(yōu)化路徑，以促進(jìn)該制度提質(zhì)升級(jí)，達(dá)成三治融合與共建共享，期望這些路徑能在實(shí)踐中推廣，使調(diào)解更貼近民眾、保障民益，應(yīng)對(duì)新時(shí)代環(huán)境課題。

參考文獻(xiàn)：

[1]卓東燕.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟銜接問(wèn)題研究[D].福州大學(xué)，2022

[2]李德恩，劉士國(guó).基于調(diào)解本質(zhì)回歸的調(diào)解原則之建構(gòu)[J]中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2010，30（02）：133-136.

[3]汪夜豐.檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟現(xiàn)狀考察與實(shí)踐操作[J].中國(guó)檢察官，2017，（21）：68-69.

[4]胡銘，徐翼.新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與立足法治預(yù)防化解矛盾糾紛[J].河北法學(xué)，2024，42（07）：2-17.

[5]徐麗.矛盾在源頭解決糾紛在基層化解[N].天津日?qǐng)?bào)，2023-11-16（002）.

[6]陳文清：堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”提升矛盾糾紛預(yù)防化解法治化水平[J].社會(huì)與公益，2023，（11）：7.

[7]張耀宇.明確“四個(gè)立足”堅(jiān)持好發(fā)展好新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”[N].人民公安報(bào)，2023-11-09（001）.

（作者單位：北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院）

（責(zé)任編輯：宋宇靜）