優化工會數字化建設政策法規體系的戰略思考

當前，工會數字化建設正處于持續深化與拓展的關鍵階段，為確保其穩健前行，首要之務在于構建一套“有法可依、有章可循”的堅實框架。政策法規體系作為引領與規范工會數字化建設的核心要素，不僅為工會系統數字化建設實踐探索提供了明確的方向指引，還確保了各項工作的規范性與合法性。然而，工會系統數字化建設相關政策與制度還存在一些亟須解決的問題。筆者通過闡析工會數字化建設政策法規體系的意蘊、發展情況、現狀和存在問題，深人探析其優化路徑，為推進全國工會系統的數字化建設順利進行保駕護航。

一、工會數字化建設政策法規體系的意蘊

本文通過設定“工會信息化政策法規”“工會數字化政策法規”“工會信息化政策”“工會數字化政策”“工會政策法規”“工會政策”“工會法規”等關鍵詞，在“北大法寶”“中國知網”兩大平臺進行搜索，結果發現工會數字化建設政策法規相關研究極少，因而筆者認為有必要系統梳理國家和地方出臺的工會數字化相關政策法規，科學界定其內涵，深人分析健全工會數字化政策法規體系的意義。

（一）工會數字化建設政策法規體系的內涵

政策，從廣義上講，是政策法規的總和;從狹義上講，是不包括法律條文在內的行政決定①本文所指政策法規就是廣義上的政策，它包括了狹義的法律，即全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律文件，以及工會系統制定的一切涉及工會數字化建設的方案、規劃、條例、辦法等。

通過以上概念界定，本文認為工會數字化建設政策法規是指為了指導和支持工會組織運用大數據、云計算、人工智能、區塊鏈、物聯網等新一代信息技術，從而提升工會服務職工的能力和參與社會治理效能而制定的一系列規章制度和政策措施。這些政策法規旨在促進工會組織的數字化轉型，包括但不限于頂層設計、發展規劃、標準制定、數據安全與隱私保護、服務職工、技術支持與人才培養、監管與評估等相關政策法規，這些政策法規不僅有助于工會組織更好地適應數字化時代的要求，還能促進工會工作更加透明、高效、便捷，從而更好地服務廣大職工，維護職工的合法權益。

目前，關于工會數字化建設政策法規體系內涵還沒有明確、統一的認識，尚未引起學界關注和研究，但關于網絡信息政策法規體系與數字政府政策法規體系的內涵研究對工會數字化建設政策法規體系的研究具有很好的參考價值。馬費成等認為，網絡信息政策是國家信息政策的有機組成部分，是針對網絡的特殊性而制定的有關規定、管理和發展網絡信息活動的行為準則和指南②。羅光燦認為，信息政策是國家或社會團體根據一定時期的實際需要制定的，指導、推動、調節、管理有關信息、信息產業、信息活動的具有一定強制性的一系列規定的總和③。雷曉康、付熙雯認為，在我國，數字政府法律體系是關于數字政府建設的黨規國法所形成的一個呈體系化的統一整體當前我國數字政府法律體系主要由法律、行政法規、地方性法規、部門規章、規范性文件等層級性法律形式構成④。數字政府的政策體系可以理解為政府數字化轉型過程中由中央和地方各級權力機關及其他政治組織制定的一整套圍繞政府數字化轉型相關問題的戰略、規劃、方針、法令、措施、辦法、方法、條例等構成的系統結構，是政府為提升其在經濟、文化、社會等領域數字化管理與服務水平而制定的一系列政策的集合⑤。

基于以上界定和信息化領域專家對于網絡信息政策法規體系和數字政府政策法規相關概念和內涵的研究，本文認為，工會數字化建設政策法規體系是一系列與工會數字化建設相關的政策、法律法規、規章、規范性文件所構成的有機整體。上述一系列文件指導和規范工會數字化建設，是工會實現數字化轉型與創新發展的核心組成部分，主要由全國人民代表大會及其常務委員會、中央網絡安全和信息化委員會辦公室、公安部、全國總工會和全國各級工會組織制定的一系列政策、法律、方針、規劃、法規及規章等文件構成。這些文件相互關聯、相互制約，形成了一個動態且不斷發展的有機整體，旨在為全國工會系統的數字化建設提供規范、調節、保障、維護、提高、推動和完善的全方位支持。同時，工會數字化建設政策法規體系是一個持續發展的動態系統。隨著工會數字化建設的深人和時代背景的變遷，該體系將不斷進行調整和完善，以適應新的發展需求和政策目標，始終保持其先進性和有效性。

全國工會系統數字化建設政策法規的制定，為工會工作的數字化轉型提供了頂層設計。這一舉措不僅明確了數字化建設的方向和目標，還加強了各地各級工會在數字化建設中的統一部署、統一貫徹和統一落實。政策法規的出臺，確保了全國工會系統在數字化建設上保持高度一致，形成了“全國一盤棋”的良好局面。通過強化政策執行力，工會數字化建設得以高效、有序地推進，為工會工作的現代化、智能化奠定堅實基礎。

（二）健全工會數字化建設政策法規體系的意義

研究工會數字化政策法規體系的目的，一是根據工會數字化建設實踐的要求，及時科學制定出工會數字化建設的工作思路、工作方針和工作對策，指導和保障工會數字化建設；二是工會數字化政策法規體系研究成果可以成為上級工會制定政策法規的參考，也可以成為行政部門、立法部門乃至國家進行決策的客觀依據。

工會數字化建設是一項多維度、深層次的復雜系統工程，而政策法規體系在這一進程中扮演著至關重要的角色。因此，健全工會數字化建設政策法規體系具有重要意義。第一，健全工會數字化建設政策法規體系有助于著力指導和科學規劃工會系統數字化建設。在工會數字化建設過程中，政策法規體系對制定全國工會系統數字化建設整體規劃具有指導意義，它確保了規劃的科學性、前瞻性和可行性，為工會數字化建設提供了明確的方向和目標。同時，健全的工會數字化建設政策法規體系為工會工作的數字化轉型提供了頂層設計，這樣不僅明確數字化建設的方向和目標，還可加強各地各級工會在數字化建設中的統一部署、統一貫徹和統一落實，確保全國工會系統在數字化建設上保持高度一致，形成“全國一盤棋”的良好局面。第二，健全工會數字化建設政策法規體系有助于切實提升工會工作效率。通過健全工會數字化建設政策法規體系，制定全國統一技術、安全和服務標準，確保工會工作的規范性和一致性，有效規避資源浪費和重復建設的風險，使工會運作更加高效。同時，通過工會數字化建設相關政策法規的精準引導，幫助工會深人梳理并優化工作流程，剔除不必要的環節和冗余操作，實現工作流程的精簡化和高效化執行。也可以加強工會系統內部的信息共享與協同合作，打破信息孤島，促進深人交流，共同提升服務職工的專業能力和整體水平，實現資源的優化配置和高效利用。第三，健全工會數字化建設政策法規體系有助于大力增強服務職工能力。政策法規體系不僅會根據全國工會系統不同時期的數字化建設情況來靈活調整，還緊密圍繞職工群眾的實際需求和滿意度，精準制定、完善和調整政策的側重點。通過明確政策導向、加大資金支持、強化人才支撐等舉措，工會能夠更精準地對接職工需求，提供更貼心、更高效的服務。第四，健全工會數字化建設政策法規體系有助于豐富和完善數字中國建設政策法規體系。工會數字化建設是數字中國建設的重要組成部分，其政策法規體系也是數字中國建設政策法規體系不可或缺的一部分。健全工會數字化建設政策法規體系，能夠填補數字中國建設在這一領域的政策法規空白，為數字中國建設政策法規體系增添具體且有針對性的內容，從而豐富和完善數字政府建設政策法規體系。

綜上所述，工會數字化建設政策法規體系不僅是工會數字化建設和創新的堅實后盾，更是推動工會事業不斷向前發展和融入數字中國大格局的重要力量。其豐富的內涵和深遠的意義，將在工會數字化建設的全過程中持續顯現。

二、我國工會數字化建設政策法規的發展歷程

歷史制度主義理論認為制度變遷可由關鍵節點變化引起。關鍵節點是指“歷史發展中的某一能夠影響歷史進程的重要轉折點，又被稱為制度斷裂點、沖突爆發點、拐點、分水嶺事件或關鍵選擇點等等”①。以關鍵節點為標志，劃分工會數字化建設政策法規的階段，不僅可以上溯制度變遷的動力原因和關鍵要素，還可以向后探尋制度變遷的影響和走勢，有利于揭示制度變遷的重要規律②。基于此，以政府辦公自動化（20世紀80年代）、政府上網工程（1999年）、“互聯網 + ”行動計劃的提出（2015年），網絡強國、數字中國、智慧社會建設的提出（2017年），《加快工會數字化建設方案》的出臺（2023年）為關鍵節點，將我國工會數字化建設政策法規的發展歷程劃分為辦公自動化、網絡化、“互聯網 + ”工會、智慧工會和工會數字化轉型五個階段。

（一）辦公自動化發展階段

在國家層面，全國總工會信息化工作主要由全國總工會辦公廳計算機室負責，計算機室保證工會系統計算機設備的正常運行和處理軟硬件遇到的問題。全國總工會依托計算機室開展了電視電話會議，開發了《中國工會職工技協信息系統》等業務管理軟件，保障了工會系統計算機安全保密等工作。1994年，全國總工會辦公廳制訂出臺了《全國工會信息工作暫行條例》，對工會系統政務信息編輯報送和信息化建設工作進行了具體部署。在地方層面，各地各級工會信息化建設工作以辦公自動化為主，貫徹落實全國總工會相關條例和規定開展工作。這一時期是工會信息化建設的起步階段，政策出臺數量相對有限，主要以條例、規定、辦法等形式呈現，內容聚焦于工會系統的政務信息編報及辦公自動化的初步應用。然而，信息化建設尚未成為核心議題，且在整個工會系統中，尚未設立專門負責推進信息化建設的部門。在此階段，各地各級工會系統在制定相關政策時，傾向于自主開發應用信息系統，而機房設備和數據資源則呈現出分散、非集中的管理狀態。

（二）網絡化發展階段

在國家層面，1997年，首屆全國信息化工作會議召開，會議通過了《國家信息化“九五”規劃和2010年遠景目標》，提出將互聯網列入國家信息基礎設施建設工程。隨后，全國總工會于 2002年2月出臺《中華全國總工會機關及直屬單位計算機信息系統國際聯網保密管理的暫行規定》，對工會系統網站建設和管理、國際互聯網接人、網絡系統安全運行、設備管理等工作進行了進一步規范。同年，全國總工會辦公廳印發《全國工會信息工作條例》和《中華全國總工會機關計算機網絡系統管理暫行規定》，對全國工會政務信息工作和網絡系統管理做出了全面部署。2008年，中華全國總工會辦公廳印發《中華全國總工會機關計算機信息系統安全和保密管理實施辦法》，對計算機保密工作和網絡安全進行了規范。2009年6月，全國總工會對信息工作機構作出調整，恢復辦公廳信息處設置。2011年5月，全國總工會進一步成立了信息中心，具體負責工會系統政務信息報送和信息化建設工作。2013年，全國總工會研究制定了《全國工會系統信息化發展規劃（2013—2015年）》，提出健全工會網絡體系，完善統一網絡平臺，確保信息快捷安全。2014年，為更好地貫徹落實《2006—2020年國家信息化發展戰略》以及國家電子政務和黨委系統信息化建設發展要求，全國總工會制定出臺了《全國工會系統信息化發展規劃（2014—2018年）》，為全國工會系統信息化建設指明了方向。《全國工會系統信息化發展規劃（2014—2018年）》著重指出，工會系統信息化建設的核心任務包括構建全國工會系統的電子政務內網、電子政務外網以及全面的網站體系，同時建立工會信息化標準規范體系，深人推進工會信息資源的開發利用，并建立健全工會信息安全保障體系。這一系列舉措標志著工會信息化建設的分階段實施已被正式納入日程。

在地方層面，各地各級工會圍繞網站建設、網絡化發展也出臺了一些政策。如江西省總工會制定的《“江西工會網”網站管理實施細則》，旨在全面加強對“江西工會網”的建設與管理，確保網站在建設、運行、維護過程中的權責明確、有章可循。安徽省總工會出臺的《安徽省工會系統門戶網站管理暫行辦法》規范了安徽省工會系統門戶網站的管理和運營。這一時期，國家層面出臺的政策為主導，為工會系統信息化建設中的網絡建設繪制了整體藍圖，明確了對接國家電子政務內網、電子政務外網以及構建工會系統網站體系的具體部署與規范。這些政策多以規劃、細則和辦法等形式呈現，為工會信息化建設提供了明確的指導方向。與此同時，全國總工會著手構建工會數字化建設的組織支持體系，然而，在全國范圍內尚未形成自上而下的統一垂直管理系統，且信息化、數字化的專業培訓也尚未被正式納入工作日程。

（三）“互聯網 + ”工會發展階段

在國家層面，2015年，李克強總理在十二屆全國人大三次會議上的政府工作報告中首次提出“互聯網 + ”行動計劃。同年7月，中共中央發布《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》，強調群團組織要提高網上群眾工作水平，為工會利用網絡平臺開展工作指明了方向。為貫徹這一精神，中華全國總工會發布了《全國總工會改革試點方案》，提出要制定和實施工會“互聯網 + ”行動計劃。2016年底，全國總工會印發《全國工會會員管理信息系統指標體系與數據結構（試行）》，這是首份關于信息化標準的文件，為建立全國統一的會員信息基礎數據庫奠定了基礎。2017年，全國總工會又印發了《全國工會網上工作綱要（2017—2020）》和《全國總工會網上工作行動計劃》，旨在運用互聯網、云計算、大數據等技術推進工會工作的融合發展，構建“互聯網 + ”工會服務體系。2018年，全國總工會辦公廳發布了《全國總工會信息化項目建設管理辦法（試行）》等一系列文件，進一步明確了信息中心職責，加強了數據的統一管理，規范了軟件開發、驗收、評標專家管理、項目檔案管理及網絡系統服務商管理等工作。

在地方層面，各地各級工會紛紛制定了地方工會網上工作的發展規劃和實施方案。例如，北京市總工會出臺了《北京市總工會信息化項目立項評審管理實施細則》，浙江省總工會制定了《浙江省總工會信息化項目建設流程規范》，廣東省總工會印發了《廣東省總工會信息化項目建設管理辦法（試行）》，陜西省總工會發布了《陜西省總工會信息化項目建設管理辦法》等，均聚焦于規范和管理各自工會系統的信息化項目建設做了詳細規定。此外，河北省出臺了《關于加快推進全省工會網上工作的實施意見》，明確全省工會網上工作將著力打造“三大體系”“九大平臺”，逐步建成“網上職工之家”，實現服務對象全覆蓋，服務時間全天候。山西省制定了《山西省網上工會建設提速行動實施計劃》，旨在提升工會工作的數字化、智能化水平，為職工提供更加便捷、高效的服務。內蒙古自治區總工會發布了《“互聯網 + 工會”工作總體方案（2017—2020年）》，對推動內蒙古自治區工會工作的數字化轉型，利用互聯網技術提升工會服務職工的能力和效率，做出了全面部署。遼寧省規劃了《遼寧網上工會建設發展規劃（2018—2020年）》，旨在推進工會網上工作的開展，利用互聯網技術提升工會服務職工群眾的能力和水平，形成網上網下深度融合、互聯互動的工會工作新格局。這些規劃和方案的制定，體現了各地工會對網上工作的高度重視和積極推進。

這一時期，工會系統數字化建設步人了高速發展階段，國家與地方層面均密集出臺了一系列政策。這些政策主要聚焦于統籌規劃指導工會網上工作、推動融合發展、構建“互聯網 +^， 工會服務體系、強化數據的統一管理以及實行項目化管理等核心內容，并通過綱要、計劃、辦法、制度、規定、細則、規劃、方案、實施意見等多種形式予以體現。然而，在此過程中也暴露出一些問題，如“工會網上工作”“網上工會工作”“互聯網 + 工會”等概念使用不一，各地各級工會在數據管理方面的相關規定出臺不及時，服務終端黏性不足，且缺乏長遠的可持續規劃①。

（四）智慧工會發展階段

在國家層面，2017年10月18日，中國共產黨第十九次全國代表大會勝利召開。習近平總書記在報告中指出，要建設網絡強國、數字強國和智慧社會。為響應黨中央號召，全國工會系統積極行動。2018年，中國工會十七大報告中明確指出“積極建設智慧工會強調運用互聯網思維和技術推進工會工作”。此后，全國總工會網絡安全和信息化領導小組審議通過了《關于加快建設智慧工會的指導意見》，并印發了《全國總工會信息化項目建設管理辦法》等制度文件，為信息化項目建設提供了制度保障。2021年，全國總工會發布了《全國工會網絡安全和信息化“十四五”規劃（2021—2025）》，明確了以數字驅動為核心，構建“一個引領、兩化協同、三大體系”的發展格局，建設全國統一的大數據系統和服務平臺。此外，全國總工會還發布了多項建設方案和標準規范，如《全國職工服務平臺系統建設方案》《全國工會會員管理信息系統指標體系與數據結構（試行）》等，并著手修訂和完善了一系列管理規范，以全面提升工會工作的信息化、規范化和智能化水平。

在地方層面，全國各省級工會積極響應“十四五”工會信息化建設號召，紛紛出臺了相關政策。例如，黑龍江省制定《黑龍江省智慧工會建設發展規劃》，旨在通過現代信息技術手段提升工會服務職工的能力和效率，推動工會工作的全面創新和發展。浙江省發布《浙江省“智慧工會”集約化建設的意見》，旨在通過集約化方式，運用現代信息技術手段，全面提升浙江省工會組織的智慧化水平，以增強服務職工能力、優化組織管理并促進工會與職工的互動溝通。此外，安徽省實施了《安徽省智慧工會建設年實施方案》，廣東省則在2019年就推出了《2019 年廣東省總工會“智慧工會”工作方案》等。這些政策的出臺，體現了各地工會對信息化建設的重視和積極推進的態度。

這一時期，國家層面與地方層面均密集出臺了一系列圍繞數字化建設的政策，全國工會系統信息化建設也步入了穩步推進階段，更加注重數字驅動與數字治理，充分發揮數據的核心作用。這些政策的形式多樣，主要包括辦法、實施細則、規劃、方案等。然而，在工會數字化領域，相關概念的混淆情況達到了高峰，諸如“工會網上工作”“網上工會工作”“互聯網 + 工會”“智慧工會”等術語使用不一，導致了理解和執行上的困擾。更為關鍵的是，尚未出臺針對工會干部的數字化知識培訓政策，數字化建設資金管理以及數字化建設評價考核等相關政策文件也尚付闕如。

（五）工會數字化轉型階段

在國家層面，2023年8月，為深人貫徹執行《中國工運事業和工會工作“十四五”發展規劃》，全國總工會制定出臺了《加快工會數字化建設工作方案》，以加速推進工會改革與創新，并全面提升工會工作的現代化水平。同年12月22日，全國總工會召開會議，發布了《全國總工會應用人工智能行動綱領》，正式啟動了全國總工會應用人工智能行動。該行動綱領特別強調了加快工會“五化”（服務化、體系化、品牌化、創新化、數智化）建設的重要性，尤其是數智化建設，以推動全國總工會和各級工會積極探索應用人工智能的先進理念和工具。此外，2024年1月，全國總工會還印發了《女職工數字技能提升方案》，該方案從構建女職工數字技能學習培訓服務體系、全面提升女職工數字化工作技能、大力培養女職工數字創新創造能力、加快提高女職工數字生活技能水平、系統強化女職工數字安全技能等五個方面做出了具體部署，以進一步提升女職工在數字化時代的競爭力和適應能力。

在地方層面，各省級工會也積極響應全國總工會的號召，根據新要求更新與調整了各自的數字化建設規劃。例如，北京、天津、山西等共計23個省（市）級工會紛紛制定并完善了數字化建設規劃，確保與全國總工會的步伐保持一致，共同推動工會數字化建設的深入發展。如江蘇省總工會出臺的《江蘇省“十四五\"數字工會建設規劃》，旨在通過數字化手段，加強工會工作的智能化、信息化水平，提升服務職工的能力與效率，推動工會治理體系和治理能力現代化建設。浙江省總工會制定的《浙江省工會數字化改革工作方案》，明確了以數字化改革為牽引，推進工會工作體系化、科學化、品牌化、數智化、現代化的目標。江西省總工會出臺的《江西省數字工會建設項目設計方案》，明確了江西省數字工會建設的總體目標，即建成架構合理、功能完善、技術先進、安全可靠的全省工會智慧服務平臺。

這一時期，全國工會系統步人全面數字化轉型的新階段，國家層面出臺的政策主要聚焦于推動人工智能的應用、數字技能的學習以及數智化的發展。全國總工會積極引領這一轉型，不僅通過重要會議和講話明確方向，還發布相關指導意見，加速工會工作的現代化進程。與此同時，各地各級工會也積極響應全國總工會的號召，紛紛加強數字技能的學習與培訓，并大力推進數智化建設工作，確保與全國總工會的步伐保持一致。

綜上所述，工會數字化建設工作政策法規體系在工會信息化建設過程中在指導方向、規范行為、調節平衡、保障權益、提升效能等方面發揮了重要作用，為工會數字化建設工作的順利開展提供了有力的政策支持和制度保障。

三、工會數字化建設政策法規體系的現狀分析

工會數字化建設的政策法規體系，依據其制定主體的不同，可以劃分為三個層次：國家層面的政策法規、全國總工會層面的政策法規以及地方層面的政策法規。需要說明的是，地方層面的政策法規除了各地各級工會制定的數字化建設相關政策以外，還包括個別省份數字政府建設過程中將當地工會數字化建設也納人其中，出臺的相關政策。如2022年，浙江省為推進工會數字化改革和平臺建設而制定出臺了《浙江數智群團建設三年行動綱要》。

（一）出臺政策內容分析

本文主要分析統計了2013年至今全國各省（區、市）總工會發布工會信息化建設相關文件的數量和主要涉及內容。2013年至今全國26個省（區、市）總工會共出臺工會信息化建設相關政策法規共136份，平均每個省（區、市）出臺了5份左右政策。江蘇、安徽、貴州等省發布了10份以上的政策，黑龍江、廣西、重慶等地出臺政策較少，僅有1—2份。從出臺的政策法規主要涉及的內容來看，“工會網上工作”相關政策24份，“網上工會”相關政策6份，“智慧工會”相關政策13份，“互聯網 + ”工會相關政策5份，數字工會相關政策4份，數據管理、數據治理相關政策7份，服務終端管理政策30份（主要集中在內蒙古、上海、江蘇、貴州等地），工會數字化建設評價考核相關政策8份（其中3份是有關網絡安全考核），網絡安全相關政策11份，信息化項目管理相關政策8份，視頻系統建設相關政策4份，新媒體建設相關政策5份，協同辦公平臺建設相關政策1份，信息化項目資金管理相關政策1份，其他數字化相關政策9份（主要涉及服務平臺商城運營、獎勵措施等內容）。（詳見表1）

（二）出臺政策組織機構情況

組織機構是政策法規體系的制定者和執行者。全國總工會以及各省（區、市）總工會信息化部門，負責制定和頒布各項政策法規，以確保工會系統數字化建設的規范運行和職工群眾權益的保障。同時，組織機構也負責政策法規的執行和實施，確保政策的有效落地和法規的嚴格遵守。因此本文也梳理了全國各省（區、市）和新疆生產建設兵團總工會信息化部門名稱。（詳見表2）

從表2可以看出，北京、遼寧、吉林等7個省（區、市）總工會成立了網絡工作部，天津、河北、江西等9個省（區、市）總工會成立了宣傳教育和網絡工作部，黑龍江、重慶、新疆、新疆生產建設兵團4個省級總工會信息化建設和相關政策的制定工作主要由宣傳教育相關的部門承擔，其余由職工服務中心、傳媒中心、辦公室、網信中心、技協與網絡中心等下屬單位或者第三方機構負責工會信息化建設工作。

四、我國工會數字化建設政策法規體系建設面臨的挑戰

我國工會系統先后出臺了多個涉及工會數字化建設等方面的政策法規，切實推進了工會數字化建設的全面發展，但總的來看仍面臨諸多挑戰，亟須解決，從而更好地推動工會數字化建設的深人發展。

（一）工會數字化建設概念不統一、理解不一

當前，我國工會數字化建設面臨著一個顯著挑戰，即概念不統一、理解多元化。在相關政策體系中，“工會數字化”這一核心概念的解釋尚顯模糊與不夠明確，這在一定程度上制約了建設工作的有效推進。鑒于我國地域遼闊，經濟文化發展不均衡，各地在實施工會數字化建設時，往往根據自身實際情況制定總體規劃和具體方案，從而導致了對該政策概念理解的顯著差異。更為復雜的是，“網上工會建設”“工會網上工作”“工會信息化”“互聯網 + 工會”“智慧工會”“數字工會”以及“工會數字化轉型”等諸多概念在同一時期內交織出現，不僅內容存在重疊，其內涵與外延也難以清晰界定。這種概念上的混淆不僅削弱了政策的聚焦性和針對性，也為政策的有效落地與執行帶來了不小的困難。同時，還有一些政策文件較為宏觀，缺乏具體的實施細則和操作指南，使得地方工會在執行過程中難以把握政策精髓，導致政策執行效果打折扣。

（二）工會數字化建設組織支持系統有待優化

目前，全國工會系統仍存在數字化建設組織架構不適應數字化需求的情況。根據表2，全國總工會和部分省（區、市）總工會成立了網絡工作部，一部分省（區、市）總工會成立了宣傳教育和網絡工作部、網絡和社會工作部，還有一部分省總工會讓辦公室或其他下屬單位負責數字化建設工作，這樣導致工會系統內部數字化部門不能一竿子插到底，無法統籌規劃、統一管理，導致數字化建設項目推進緩慢。此外，一些地方工會組織缺乏專門的數字化建設部門或團隊，難以有效整合資源推進數字化建設。同時，工會數字化建設需要一支具備信息技術和數字化思維能力的專業隊伍。然而，當前部分工會組織在人才隊伍建設方面存在滯后現象，缺乏既懂工會業務又懂信息技術的復合型人才，進而導致工會數字化建設項目在實施過程中面臨技術難題和人才短缺的雙重挑戰。

（三）工會數字化建設數據缺乏相關管理規范

首先，根據表1分析，只有少數幾個省份出臺了數據管理、數據治理相關政策，大部分省份還未制定相關規定。這導致了數據標準的碎片化，全國范圍內尚未形成統一的工會數據采集、共享、開放及存儲規范，出現了數據格式多樣、互不兼容的現狀，限制了數據的整合與高效利用。同時，服務系統間的代碼差異及質量差異顯著，使得工會數據難以采用統一的標準格式進行歸納整理。其次，數據共享機制的不完善也是一大瓶頸。由于全國性的數據共享頂層設計的缺失，工會系統難以與人社、公安、民政、法院等關鍵部門實現數據底座的互聯互通，從而限制了為職工提供更加精準服務的能力。再次，數據分類管理的缺失同樣不容忽視。當前，工會系統尚未建立起完善的數據分級分類體系，特別是缺乏將工會數據明確劃分為“普通開放數據”與“授權開放數據”的標準，這導致了數據開放條件模糊，增加了職工群眾獲取所需數據的難度和不確定性。最后，隨著工會數字化進程的加速，數據安全問題日益凸顯。工會系統匯聚的海量數據面臨多重風險，包括但不限于職工個人隱私信息的泄漏風險、數據授權運營過程中的安全風險，以及新型基礎設施帶來的潛在威脅，這些都對工會數字化建設構成了嚴峻挑戰。

（四）工會數字化建設的服務終端缺失可持續發展的規劃

根據表1分析，服務終端管理政策只集中在內蒙古、上海等少數幾個地區，大部分省（區、市）總工會還未出臺這方面的具體規定。從而導致，一是服務終端管理體系尚未健全。各地各級工會在數字化建設中雖已搭建了多樣化的服務職工群眾終端，但關于如何有效管理服務終端、規范運行流程、界定運營主體及職責、明確網上服務事項清單、構建評價體系等方面尚未形成統一、明確的制度規范。二是線上服務內容規范性不足。針對各級工會線上服務內容的指導性意見缺乏，導致服務內容參差不齊，難以形成統一的服務標準和品牌形象。此外，鼓勵工會服務終端開展普惠服務活動的政策規范也亟待出臺，以提供操作指南和參考依據，增強對職工群眾的服務黏性。三是線上普惠活動資金監管機制不完善。當前，線上普惠活動使用資金缺乏具體明確的規范，使得部分工會在實施過程中存在顧慮，擔心觸碰中央八項規定紅線，或不敢大膽創新。同時，吸引社會資本共同參與網上普惠服務的政策性規范缺失，制約了基層工會利用社會資金豐富服務內容的能力，缺乏明確的政策依據和資金渠道。

（五）工會數字化建設政策法規體系在構建科學的考核評價規范方面尚顯不足

根據上述出臺政策內容分析可以看出，全國工會系統目前缺乏一套統一、明確的數字化建設考核指標體系，這導致難以精準衡量各地、各部門在推進工會數字化工作中的實際成效與進展，也無法確保所有工作都能緊密圍繞既定目標穩步前行。更為關鍵的是，全總層面尚未建立起一套完整的數字化建設系列標準，用以指導省級及以下各級工會有效開展數字化建設工作。這種標準的缺失，不僅使得各級工會在實施過程中缺乏明確的方向和依據，也增加了工作難度和不確定性，影響了整體數字化建設的效率和效果。

五、優化我國工會數字化建設政策法規體系的戰略思考

針對我國工會數字化建設中政策法規體系所面臨的多重挑戰，以下提出幾點針對性的策略建議，旨在有效應對這些挑戰并進一步完善工會數字化建設的政策法規框架。

（一）加強工會數字化建設相關概念的界定和宣傳

首先，應由全國總工會牽頭，組織專家團隊對“工會數字化建設”相關概念進行梳理和界定，明確其內涵、外延及與“工會網上工作”“工會信息化”等相關概念的區別與聯系;其次，制定統一的宣傳材料，向全國各級工會普及這些概念，確保各級工會在理解和執行過程中保持一致性和準確性；再次，結合地方工會實際情況制定具體的實施細則和操作指南，確保政策得到有效執行；最后，建立數字化建設考核機制，對工會干部的數字化素養和業務能力進行定期考核，并根據考核結果給予相應的激勵和獎勵。

（二）構建更加有利于開展工會數字化建設的組織和制度環境

一是明確全國總工會及各級地方工會的數字化建設管理部門，確保數字化工作有專門的機構負責，實現統籌規劃、統一管理。二是鼓勵各級工會在數字化建設過程中積極探索創新模式和方法，推動數字化建設不斷取得新成效。同時，根據數字化建設的實際情況和職工需求的變化，不斷優化制度設計和管理流程，提高數字化建設的質量和效率。三是加強數字化建設專業團隊的建設，培養既懂工會業務又懂信息技術的復合型人才，提升團隊的整體素質和能力。

（三）切實完善全國工會系統數據管理規范

首先，應制定并實施一套全國統一的工會數據采集、共享、開放及存儲標準，確保數據格式的統一性和兼容性，從而提升數據的整合效率與利用價值。其次，需加強與人力資源和社會保障、公安、民政等關鍵政府部門的溝通協調，共同推動構建數據共享頂層設計，實現跨部門數據基礎設施的互聯互通，促進信息共享與業務協同。再次，還應建立完善的數據分級分類管理體系，明確界定“普通開放數據”與“授權開放數據”的標準，規范數據開放的條件與流程，既保障數據的有效利用，又確保數據安全與職工個人隱私不受侵犯。最后，必須強化數據安全防護措施，建立健全數據安全管理制度和應急響應機制，全面提升數據安全防護能力，有效防范數據泄露和濫用風險，為工會數字化建設提供堅實的安全保障。

（四）優化全國工會數字化建設的服務終端管理

需制定一套詳盡的工會數字化建設的服務終端管理規范，明確管理服務終端的具體流程、運營主體的確定及其相應職責、網上服務事項的詳盡清單以及科學的評價體系等內容。同時，要注重加強線上服務內容的規范化建設，通過制定指導性意見或統一標準，確保各級工會所提供的線上服務內容在質量上達到統一且高標準的要求，從而增強用戶體驗的一致性。為了進一步提升服務效果，應出臺相關政策規范，鼓勵工會服務終端積極開展普惠服務活動，并提供翔實的操作指南和參考依據，以此增強服務的吸引力和用戶黏性。此外，還需完善線上普惠活動的資金監管機制，明確資金使用的具體規范和監管流程，以消除基層工會的后顧之憂，鼓勵其在服務創新上大膽嘗試。在資金籌措方面，應積極探索吸引社會資本參與網上普惠服務的政策路徑，通過拓寬資金來源渠道，為工會數字化建設和普惠服務活動的持續開展提供堅實的資金保障。

（五）亟須建立健全一套科學、合理、動態的考核評價制度

該制度應充分考慮工會數字化建設的不同階段特點和重點工作需求，采用靈活多樣的評價考核方法，確保評價結果的客觀性和準確性。同時，評價體系應注重對工會各業務部門和各地工會數字化運營成效的全面評估，通過科學合理的指標設置和權重分配，全面反映數字化轉型的實際效果和價值。在此基礎上，建議全國總工會積極研究制定數字化建設系列標準，為各級工會提供明確、具體的指導和規范。這些標準應涵蓋數字化建設的各個方面，包括基礎設施建設、數據資源管理、業務流程優化、服務模式創新等，以確保各級工會在推進數字化建設過程中有章可循、有據可依。

此外，為了促進各級工會之間的交流與借鑒，建議建立數字化運營服務評價分析機制，鼓勵各省（區、市）參照全國統一的評價體系對本地數字化運營服務進行自我評價和對比分析。通過這一機制，不僅可以及時發現和解決數字化運營中存在的問題和不足，還可以促進先進經驗和做法的推廣和應用，推動全國工會數字化建設水平的整體提升。同時，我國經濟發達且條件允許的省、市、縣工會可借鑒浙江等地的典型做法，積極爭取當地黨政政策支持，將工會數字化建設納入數字政府建設的大盤中，出臺相關政策引導和規范工會數字化建設高質量發展。

總之，工會數字化建設政策法規體系為引領和指導工會系統數字化建設始終沿著正確的軌道前進發揮了重要作用，但是由于全國各地各級工會所處的環境和重視程度不同，面臨的問題也不盡相同，亟需我們拿出行之有效的方法應對這些問題。本文通過梳理工會數字化建設政策法規體系文件制度，剖析問題所在，并針對性地提出需加強工會數字化建設相關概念的界定和宣傳，構建更加有利于開展工會數字化建設的組織和制度環境，切實完善全國工會系統數據管理規范，優化全國工會數字化建設的服務終端管理，建立健全一套科學、合理、動態的考核評價制度等建設意見。工會數字化建設工程是長期而艱巨的任務，建立健全科學、規范的工會數字化建設政策法規體系，對于確保工會系統數字化建設順利、高效推進具有至關重要的意義。

Strategic Thinking on Optimizing the Policy and Legal System for the Digital Construction of Trade Unions

Surina’，ZHANG Caiming2 （1.Information Center，All China Federation of Trade Unions，Beijing，1OO865；2. School of Labor Relations and Human Resources，China University of Labor Relations，Beijing，100037）

Abstract：The policy and legal framework，as the core element guiding and standardizing the digitalization of trade unions，not only provides clear direction for practical exploration but also ensures thestandardizationand legalityof all work.Thepolicy and legal systemfor the digitalization of China's trade unions has gone through five stages：the office automation period，the networked period，the “ Internet + ”trade union period，the smart trade union construction period，and the digital transformation period of trade unions. Corresponding policies and regulations have been issued at each stage，providing strong policy support and institutional guarantees for the smooth implementation of digitalization efforts across the national trade union system.However，the relevant policies and regulations for the digitalization of the trade union system still face a series of issues，including inconsistent concepts and interpretations，organizational structures that do not meet the needs of digital development，lack of data management standards， insufficient sustainable development plans for service terminals，and incomplete evaluation norms.This article aims to comprehensively analyze the policy and legal framework for the digitalization of trade unions，explore optimization strategies and paths，and promote high-quality development in the digitalization of trade unions.

Key words ：trade union digitalization； policy and legal system； strategic thinking

（責任編輯：潘冬霞）