糧食安全背景下荒地治理與村社集體經營秩序重構

一、問題提出與文獻綜述

2024年中央一號文件提出，確保國家糧食安全是今后一個時期“三農”工作的底線，通過建構以小農戶為基礎、新型農業經營主體為重點、社會化服務為支撐，加快打造適應現代農業發展的高素質生產經營隊伍，解決“誰來種地”的問題。當前國家高度重視耕地保護和糧食安全，強調要把飯碗牢牢端在自己手中。雖然從上到下各級政府部門都重視糧食安全工作，但在中西部丘陵山區地帶，因為存在著“地不好種”以及“種了不劃算”等客觀現實，始終存在著結構性擢荒[1]，成為影響耕地保護和糧食安全的重要問題。尤其是伴隨城鎮化進程加快，農業勞動力轉移進人城市，留守群體難以應對自然條件較差的農業生產活動，再加上農業生產收益低，丘陵山區普遍出現單個農戶擢荒以及由此引發的“連帶性”荒現象。在土地擢荒和保障糧食安全背景下，尋找合適的農業經營主體，實現糧食生產的最大化產出，解決“誰來種地”成為一個現實和理論命題。

家庭聯產承包責任制改革確立了農村一家一戶的小農經營模式，以家庭為單位的小農生產是我國當前農業經營的主導形式，正如習近平總書記所說：“‘大國小農’是我國的基本國情農情，小規模家庭經營是農業的本源性制度。人均一畝三分地，戶均不過十畝田的小農生產方式，是我國農業發展需要長期面對的現實。”所以，大部分中國農村的農業經營主體仍然是以小農為主體，小農戶也是保障國家糧食安全的重要基礎。在當前城鎮化和工業化背景下，農村青壯年勞動力在城市獲得穩定就業并在城市立足，留守在農村的勞動力呈現出老齡化、空心化特點，留守農村的中老年群體成為農業生產的主力軍，這也構成了當前中國“大國小農”的底色。

關于“誰來種地”以及土地擢荒后農業經營主體選擇路徑的討論，一直是學界和政界關注的重點話題，討論的核心是依靠哪個經營主體來實現農業產出的最大化收益。整體來說，既有研究主要有三種探索路徑。第一是保持小農經營秩序[2，包括老人農業、留守農業和中堅農民等形式[3-6]。老人農業、留守農業主要是耕種人均一畝三分、戶均不足十畝的自有土地面積，中堅農民群體的形成是因為村莊內部農民家庭的分化，一部分農民外出打工、進城買房，土地自發流轉給在村人員，形成適度規模種植面積。第二是追求土地規模流轉、發展大戶的市場化和組織化規模經營[7]，通過加快土地流轉發展各類新型農業經營主體來推進農業現代化，如家庭農場、農民專業合作社和農業企業等。早期學界關注的重點是政府主導推動規模土地流轉，大戶主要是進人經濟作物種植領域，隨著國家重視糧食安全，地方政府也通過招商引資引進資本耕種糧食，但主要是獲取政府種糧補貼。第三是小農戶與現代農業有機銜接，重點不是推動大規模土地流轉，而是以農業社會化服務的形式解決小規模家庭經營的生產困難[8]，如土地托管[9-10]、聯耕聯種[11]以及村社集體統籌[12-14]等。在以上三種經營主體選擇上，追求小農戶與現代農業有機銜接成為近年來最主要的關注方向。

當前學界關于小農戶與現代農業有機銜接的討論起點是分散化經營的小農生產面臨著土地細碎化以及小規模家庭生產與社會化大生產間的張力[8]，在這個前提下去探討如何發揮政府、市場主體以及村社集體的農業社會化服務優勢[15]，彌補小農戶農業生產經營的規模劣勢。這種討論比之前單純追求大規模土地流轉的主張更有利于保障小農戶利益。對小農戶與現代農業有機銜接的探討又可以分為兩種思路。一是發揮新型農業經營主體對小農戶的帶動作用。新型農業經營主體對小農戶的帶動主要依靠其自身資金、技術和市場等要素優勢，帶動小農戶經營，其不只是直接從事土地規模經營，更要通過提供規模服務實現對小農戶的帶動，如聯耕聯種、土地托管、農業共營等模式[16]。二是發揮村社集體統籌作用，實現以村集體為基礎的農業組織化[12]。不同于政府和市場主導的農業社會化服務體系，村社集體依靠農村基本經營制度和土地集體所有制優勢，為小農戶統籌公共品供給、外部組織等關鍵環節[17]，并能確保小農戶農業利益完整和經營自主權，使村集體經濟組織與小農戶之間建立起有機利益聯結。

已有關于村社集體統籌小農戶與現代農業的研究彌補政府和市場主導的農業社會化服務體系建設思路，能夠充分發揮出村社集體經濟組織的制度優勢、組織優勢和社會優勢。但村社集體主導的農業社會化服務還存在一定不足。首先，村集體能夠作為主體參與到小農戶組織化過程中，前提是存在農戶分散經營的情況，而且通過經營經濟作物或者在平原地區耕種適度規模糧食作物，小農戶能夠獲得一定收益。但對于廣大中西部丘陵山區農村而言，其面臨的現實則是小農戶直接放棄耕地、土地畧荒，在這種情況下對村集體如何發揮統籌功能，實現小農戶與現代農業有機銜接的討論還很少。其次，已有對村社集體統籌小農戶的研究，主要討論的是產業結構調整下經濟作物種植和特色產業發展，經濟作物收益高，小農戶有對村社集體統籌的強烈需求，利益協調的空間大，農戶積極性自然也高。村社集體統一為農戶提供新品種、新設備、新技術，還解決資金難題和市場銷售難題，自然受到歡迎。而且，經濟作物種植農戶間的合作也有助于提高小農戶經濟作物的經營效率[13]，小農戶對于實現農業組織化具有強烈的內在需求。但是對于耕種糧食作物的農戶來說，并不存在這些客觀條件，糧食作物種植收益低，需要的新技術、新品種也少，資金和市場銷售也不成問題，在這種背景下如何解決小農戶的組織化問題，討論的也不多。

2024年中央一號文件提出，因地制宜推進擢荒地利用，宜糧則糧、宜經則經，對確無人耕種的支持農村集體經濟組織多途徑種好用好。以川東河鎮村集體耕種畧荒地行為為例，分析西南山區土地畧荒背景下村社集體參與農業經營秩序重構的過程與機制，探討丘陵山區保障糧食安全的合適路徑。河鎮位于山寧縣西南端，距縣城25公里，距成都135公里。河鎮共有46個行政村，2個居委會，450個農業合作社，有17843戶，其中農業戶17434戶，農業人口64188人，總人口73030人。總耕地面積3173.87公頃（47608畝），其中水田1168.20公頃（17523畝），旱地2005.67公頃（30 085畝）。

二、荒地治理與土地經營選擇

當前國家重視耕地保護和糧食安全，擢荒地成為重要的治理對象[18]，不進行擢荒地治理難以達到耕地保護和糧食安全的目標。現在的擢荒地治理主要是政府主導推動，通過政策資金支持重新整治，把荒地整治成相對集中連片、交通水源便捷、方便耕種的良田。畧荒地整治可以依靠政府資金和行政動員完成，但仍然面臨著擢荒地整治之后的耕種問題，荒地整治出來只是增加耕地面積，但如何保障土地能夠得到有效耕種，卻是農業經營主體選擇和經營秩序建構的問題。

河鎮所在的山寧縣屬于淺丘地區，共有約2.67萬公頃（40多萬畝）耕地，是全國重要的糧油基地和生豬調出基地。雖然是淺丘，但近二十年來山寧縣也有很多耕地陸續畧荒，河鎮方村一共有耕地約113.33公頃（1700多畝），畧荒面積達到了八九百畝，其他村莊的畧荒比例也占到了三分之一左右。隨著國家開始重視糧食安全，保持1.2億公頃（18億畝）耕地紅線也成為最大的政治任務。山寧縣因為是國家重點糧油基地，也面臨著恢復耕地面積的任務，從2021年開始全縣就下達擢荒地整治面積的任務，河鎮每個村也都要完成一定面積的開荒任務。方村因為擢荒面積大，2022年完成開荒17.47公頃（262畝），2023年開荒7.33公頃（110畝），2024年1月正在開荒13.33公頃（200畝），加起來一共開荒近40公頃（600畝）。在前幾年，山寧縣還有對土地開荒的資金補貼，每開荒1公頃旱地補貼4800元，開荒1公頃水田補貼3600元，但這個項目已經結束，近兩年的土地開荒費用基本上由村集體承擔。山寧縣財政有一筆資金專門用于村集體的辦公經費和維護費用，每個村莊每年有16萬元，所以很多村莊的土地開荒費都是暫時用這筆錢墊付，有的村莊因為費用不足，就造成村集體新增債務。除了開荒支出大，開荒之后的耕種更是一個大問題，因為土地整治出來之后，仍然面臨著無人耕種的窘境，所以山寧縣農村就普遍出現村社集體參與農業經營的情況。

村社集體耕種擢荒地，一方面是上級政府的考核要求，擢荒地整治不僅僅是把荒地上的雜草除掉、土壤深翻，還要把開荒出來的土地種上莊稼；另一方面，集體種地也是為了收回土地開荒的成本，如果只是把土地整治出來，村集體墊付的資金則永遠無法收回。在這種情況下，本地村民無人耕種，外來資本也不會到丘陵山區流轉土地種地，而且當地政府也沒有足夠的財政資金對大戶進行補貼，所以就只能由村集體兜底種地。村社集體耕種土地，不同于集體統籌的農業社會化服務，后者主要是提供農業生產服務，前者則是全程介入農業生產管理各個環節。村集體成為一個擴大的農戶家庭，旋耕、播種、管理、收割、銷售等都由村集體負責，中間環節可以雇請人工，投入資金由政府補貼資金和村集體資金負責，收入也歸村集體。村干部在其中承擔具體的管理者角色，根據勞動投入情況獲得一定補貼。

案例1：河鎮五角村一共有3300多人，約186.67公頃（2800多畝）土地。2022年擢荒地整治出來約13.33公頃（200多畝），由村集體耕種。村集體借助中央財政補助資金150萬元，購置旋耕機、收割機。村集體主要種植兩季糧食，基本上種兩季能賺一季。集體種植油菜1公頃地產量2025公斤，村民個人種植產量是2250公斤左右，集體種植大豆產量1650公斤，村民種植產量1800公斤，集體種地的產量略低于農戶。2023年五角村又開荒約6.67公頃（100多畝），仍由村集體耕種，主要種植水稻，投入與產出基本能夠持平。

案例2：方村一共1800多人，113.33公頃（1700畝）土地。2022年開荒17.47公頃（262畝），開出來先是找了兩個本地村民種植高梁，但兩個人種了一年都沒賺到錢，集體就只能重新收回自己耕種。村集體也借助中央財政補助資金購置旋耕機、拖拉機、無人機和收割機等機械，花了30多萬元。2023年又開荒7.33公頃（110畝），花費30多萬元，一共使用70多萬元，還剩下20多萬元用于后期管護。村集體一共耕種了約33.33公頃（500多畝）土地，主要種植玉米、大豆、油菜、紅薯等作物。

三、農業經營秩序變遷與村社集體土地經營

村社集體參與到農業生產經營過程，不同于平原地區村集體土地流轉或者土地托管行為。平原農村土地平坦，土地產出高，通過土地流轉經營適度規模面積土地或者提供土地全托管、半托管服務，能夠產生一定的經濟收益，這是村集體參與土地市場的主動選擇。川東河鎮村集體經營土地則是被動選擇，因為開荒出來的土地無人耕種，但上級政府又有考核任務，村集體就只能被動參與進來。村集體經營土地主要與人地關系變遷、老人農業解體、自發流轉秩序解體有關。

（一）人地關系變遷導致農村勞動力進入農業的比重不斷下降

山寧縣是淺丘地區，農業生產條件比大部分山區要好很多，除了河流兩邊的平坦土地，山丘上的耕作條件也比山區條件好，如方村海拔最高的擢荒地是460米，土地坡度有十幾度左右，這比西南山區三四十度的坡度條件要好很多。但當前河鎮在耕種的土地大部分都是一臺土、二臺土，就是那些交通相對便利、水源條件好的地塊，大部分二臺土以上的土地都陸續擢荒。一方面是山區丘陵水源條件差，基本上都是望天吃飯，交通條件不好的山地最先被擢荒。另一方面，山區丘陵土地主要是以旱地為主，水田較少，旱地種植紅薯、玉米等糧食作物，收益更低。河鎮總耕地面積3173.87公頃（47608畝），其中水田1168.20公頃（17523畝），旱地2005.67公頃（30085畝），大部分土地都是種植玉米大豆、油菜等作物。隨著人口大量外流，從事農業生產的勞動力僅剩下體弱多病的老年人，而由于丘陵山區耕種條件差、水源不好，就出現土地大量擢荒現象。河鎮埡口村4社，一共50多戶、130多人，有20多公頃（300多畝）土地，但現在只有十多戶在家，而且都是七十歲左右的老年人。

（二）老人農業、留守農業解體

當前中國大部分農村都形成以代際分工為基礎的半工半耕家庭生計模式[19]，即農戶家庭中青年夫妻外出打工，老年人留守在家務農，形成務工收人與務農收人的結合，實現家庭再生產的最大保障。老人農業即是指老年人只要身體健康就能耕種自有土地實現自給自足，同時產出的糧食、蔬菜以及老年人喂養的牲畜還能供應支持在城里務工的年輕人，減輕他們在城市的生活開支。老人農業的前提是留守在家的老人身體條件好，農業生產耕種條件好，如機耕道、水源便利，農業機械化程度高，這樣就可以大大減輕老人農業的勞動強度。江漢平原、黃淮海平原等很多農村都是維持著老人農業種植結構，因為機械化水平高，很多老年人都可以耕種十幾二十畝土地。但對于山寧縣這種丘陵山區，老人農業卻陸續解體。一方面，山地丘陵對農業生產耕作的影響。丘陵正好處于平原和山區的中間地帶，雖然沒有山區條件那么惡劣，但在農業生產上依然面臨著客觀約束，如丘陵地區耕種條件有限，機耕道、水利等基礎設施建設不足，難以支撐老人種地。另一方面，山地丘陵種植結構對老人種地積極性的影響。山地丘陵只能種植旱作糧食作物，土地產出收益更低，如河鎮旱地大部分都是種植玉米和油菜，玉米產量在1公頃6000公斤左右，近幾年玉米的市場價格又不高，很多老人就只種植門口周邊的平整土地，偏遠一點的土地就擢荒了。

（三）土地自發流轉秩序解體，村莊缺少中堅農民群體

對于中西部很多農村來說，隨著大量勞動力外出打工，留守在家的青壯年勞動力通過耕種中等規模土地和經營其他副業，也能獲得跟外出打工相近的收入，便成為村莊社會的中農群體。他們的社會關系、利益關系都在村莊，有動力和積極性去流轉土地，通過土地經營和副業維持和完成家庭再生產「20]。但在河鎮農村，小農戶耕種的最大土地面積只有十多畝，而且土地細碎分散，經營主體也是少數老年人。所以，村莊社會沒有產生中堅農民群體的條件。一方面，丘陵地區耕種條件差，地塊分散，水源不好，流轉土地后的種植成本高。另一方面，種植旱作糧食作物的收益低，不僅把老人農業排斥出去，也讓中農群體望而卻步。村莊社會難以生產出中堅農民群體，就無法實現自發流轉，隨著村莊留守老人身體條件變差，農村中的差地優先擢荒，進而是好地被擢荒。

在當前城鎮化背景下，農村勞動力外流是全國普遍性的現象，隨之而來也會出現土地畧荒現象。而對于中西部山區農村而言，農村勞動力外流再加之丘陵山區耕種條件差，村莊社會也難以產生老人農業和中堅農民生產結構，土地畧荒現象就會更加嚴重。一方面是土地擢荒面積增加，另一方面是土地開荒出來后無人耕種。在這種結構下，村集體就只能被動卷入到農業生產過程中。

四、村社集體經營土地的優勢與動力

老人農業解體、自發流轉秩序解體，導致丘陵山區出現大面積土地畧荒，在政府政治壓力下，村集體成為經營土地的最后兜底者。在脫貧攻堅時期，有大量村集體經濟組織依靠政府項目資金流轉土地、發展特色產業，主要是種植各種經濟作物、進行產業經營。而在山寧縣，當村集體獲得適度規模土地經營權后，仍然以耕種最傳統的糧食作物為主。一方面是因為當前自上而下對耕地紅線、糧食安全的強調，山寧縣作為重點糧油產區，每年下達4萬多公頃（60多萬畝）復種面積、21萬噸糧食產量任務，所以擢荒地整治出來后肯定要優先用于糧食種植。另一方面，政府財政資金有限，難以支持村集體發展特色產業，只能種植糧食作物。

村社集體耕種土地，不同于之前中西部農村地區借助政府項目資金經營產業和經營村莊的邏輯[21]，后者是因為有政府項目支持且有考核要求，村集體要通過發展特色產業打造亮點，所以就要支付租金流轉村民耕種的好地，形成集中連片的產業示范帶，資金投入大、產出收益低，主要是政績打造邏輯。集體耕種糧食作物已經不具有政績打造的資金和政策支持，更不是為了打造亮點，關鍵是要把糧食作物種好管好，收益產出可以支付種地的成本開支。所以，村社集體的經營面積都是畧荒地整治之后的適度規模，相當于一個家庭農場的經營規模。

（一）適度規模種植使得村集體能夠獲得比較收益

村集體種地不是因為外部有豐裕的項自資金，主要是因為地方政府行政考核壓力而必須耕種。但因為村集體在擢荒地整治過程中都實現小塊變大塊，把原先細碎分散的擢荒地整治為相對集中連片的土地，集體在耕種時就更有利于機械化操作。而且，適度規模經營使得村集體也能應付農業生產管理事務，在投入一定時間精力的情況下，可以保障糧食作物能夠獲得平均產出水平。

（二）農業生產成本內部化為村集體種地提供便利

村集體在種地過程中雖然要支付開荒費用、雇人打藥管理等費用，但在其他方面的成本大大降低。首先，集體耕種的土地都是之前常年擢荒土地，集體開荒出來種植就不用為農戶支付租金，“不跟擢荒土地的村民要錢就不錯了”。其次，耕種適度規模面積土地的村集體大都有借助中央項目資金購買的各種農業機械。村集體擁有各種機械就大大降低了農業種植成本，如旋耕、打藥、收割都不用再額外支付費用雇請機械，大部分都是由本村村干部駕駛農機，主要花費就是油錢，也不用支付人工費。再次，政府提供種子、肥料等生產要素，也同樣降低了集體種地的成本，讓集體借助自有費用進行種地成為可能。再加上擢荒地整治已經把道路水利等農業基礎設施建好，村集體經營土地主要是請人打藥、施肥，人工開支成為最主要的種植成本。

（三）農業生產條件改善，提高集體種地的機械化水平

當前集體耕種的土地都是經過集中整治過的，打破了之前小塊土地的界線，實現了小塊變大塊，每塊土地面積大都在兩三畝左右，而且還要進行土地調形和平整，使機械化生產具備了條件。同時還要完善農業生產基礎設施，要建好配套的機耕道和水利設施，不僅能讓旋耕機、收割機進田，還能把糧食拉得出來。

以上主要講的是村集體作為農業生產主體能夠參與到糧食作物種植的客觀便利條件，整體上降低了集體種地的成本。集體種地并不完全是地方政府的項目資金支持，因此集體種地與之前產業發展的邏輯不同。集體種地是依靠村集體自有資金或爭取政府有限資金去經營農業，就要考慮種地的投入一產出，如果種地成本很高，產出收益又很低，集體種地就很難持續。所以，擢荒地整治過程中的小塊變大塊、基礎設施配套建設以及集體自有農機、政府種子農藥化肥補貼等，這些都大大降低了集體種地的生產成本。另外，適度規模經營面積也讓村干部能夠應付得來糧食種植和管理，最后可以實現大致上的投入產出平衡。

村集體在老人農業退出、外部政治任務壓力和成本內部化條件下經營土地，整體上成為一個集體化的“中農”，能夠把開出來的荒地耕種好，并能實現不低的糧食產量和投入產出的大致平衡。集體種地不同于中農、小農經營的地方在于后兩者都還是以獲取最大收益為目標。小農基本上依靠種植自有土地實現自給自足、完成半耕環節，實現家庭生計再生產。中堅農民則依靠耕種中等面積土地實現農業生產收益最大化，獲取與外出打工相近的收入，以此支撐家庭再生產任務的完成，如依靠農業收人建房、買房以及為子女完成結婚等人生任務。山區丘陵地帶的村集體種地，很難實現農業規模收益，這在平原地區是可能的，如華北平原農村通過種植適度規模土地，可以獲得畝均五六百元的純收入，如果耕種100畝土地，就可以獲得五六萬元收人。而村集體在丘陵山區種植旱作糧食作物，能夠保持投入產出持平就是很好的結果。

因此，村集體種地最大的收益在于保持開荒地能夠得到有效種植，進而產出平均水平的糧食，這就是對國家糧食安全戰略的最大貢獻。同時，集體種地也是當前及未來一段時間人口外流后“誰來種地”的有益探索。對于那些老人農業沒有退出，村莊內部有自發流轉秩序并能生產出中堅農民群體的農村地區，隨著城鎮化水平提高和農村勞動力外流，農村土地就可以交給中堅農民，他們通過耕種進城農戶的土地，不僅實現土地集中連片，更能獲得適度規模收益。但對于像山寧縣這樣的丘陵山區，老人農業退出，土地自發流轉秩序也已經解體，集體種地就成為一種合適的選擇。

五、村社集體經營秩序重構的內在邏輯

村社集體是土地集體所有的具體承載者，擁有對集體土地的所有權，在面臨土地畧荒、無人耕種的情況下，村社集體扮演著土地經營的兜底者身份。西南山區農業產出低，耕作不方便，老人農業和中農退出，村社集體也難以發展農業社會化服務。在這種背景下，就出現了國家高度重視糧食安全與擢荒地無人耕種的張力，就需要探索新的經營形式，解決土地擢荒和無人種地困境，而村社集體參與到糧食作物生產管理環節正是農業經營秩序重構的過程。

（一）村集體種地實現保障糧食安全政治任務與村集體收回經營成本經濟邏輯的有機結合

在當前國家高度重視糧食安全背景下，丘陵山區出現的土地擢荒成為政府治理的重要領域。村集體以集體土地所有者的身份參與到農業生產環節，并不是出于主動賺取經濟收益的理性選擇，更多的是要承擔國家糧食安全的政治責任以及完成地方政府糧食種植的行政考核任務，在這一“壓力型體制下”，村社集體成為國家糧食安全的最基層保障者。同時，村社集體種地也同樣面臨著投入一產出的理性算計。村集體自費或欠費把擢荒地整治出來，就有動力把土地管好。一是通過種植糧食維持每年的開支；二是保持擢荒地的可持續耕種。地方政府和基層組織通過花費大量人力、物力和財力把擢荒地整治出來，目標就是不再畧荒，“用集體的錢把荒地開出來，如果只種一年又荒掉，還不如不做”。因此，村集體種地不是完全形式主義應付上級政府的任務，集體種地成本要由集體承擔，村干部就有動力去經營好土地。山寧縣土地開荒和種地投入都是由村集體墊資，政府補貼少，所以很多村莊在開荒之后都產生不少債務，甚至有村干部墊錢種地。因此，當地村集體要通過種地來償還開荒和種地的投人成本，就有更高的積極性和責任心。如果只是政府補貼種地，村集體種地就容易演變成應付，糧食產出自然不高。所以，集體種地就能把國家種地的政治邏輯與村干部收回成本的經濟邏輯有機結合起來。

（二）集體經營把土地整治短期目標與村集 體示范帶動農戶經營的長期目標結合起來

擢荒地整治后，村社集體經營土地并不是長久之計，關鍵還是在于通過土地整治以及農業基礎設施的改善，吸引小農戶重新進入農業經營體系中。在擢荒地整治過程中，村社集體先是借助政府項目資金把土地整治好，完善畧荒土地的農業生產條件，在有村民愿意耕種時就可以把土地轉給本地村民。村集體種地是為村民做好前段基礎工作，當達到便利的種植條件時，就會有村民愿意耕種，因為基礎設施條件都已經得到改善，小塊變大塊，水源條件得到改善，再加上機械化水平的提高，農民種地條件大大改善，政府還會提供種子、肥料等，種地成本降低，就會吸引一部分半勞動力繼續種地。“村集體先種一年，把地種肥一點，村民才愿意接手。”

案例3：河鎮埡口村2023年開荒13多公頃（200多畝），下半年準備種油菜時，有一戶70多歲的老兩口從成都回來，之前一直在幫帶孫子，現在孫子大了就回到家中，身體還好，就跟村書記說想種兩塊地，最后選了0.67公頃（10畝）整治好的地塊耕種。

村集體參與到擢荒地整治和耕種過程，正能夠發揮集體統籌作用。河鎮五角村之前有一片0.67公頃（10多畝）的荒地，擢荒原因主要是過河沒有橋，去年五角村新修了一座橋，村集體先把荒地開出來，再去動員村民參與耕種就相對容易。所以，村社集體介人到農業經營體系正可以倒逼村集體不斷完善農業生產條件，以此為小農戶重新進入農業經營奠定基礎。

（三）村集體借助擇荒地整治機會，把土地收回集體所有，實際上是對土地集體所有制的強化

村集體接手擢荒地，正好可以把土地經營使用權收回，通過土地整治，實現土地集中連片，農業生產條件得到改善，農業生產機械化水平提高，農業產出提高。因此，村集體經營土地正可以讓“集體”在“所有權”和“使用權”或“經營權”的基礎上統一起來，將原本被“虛化”的集體“實化”[22]。同時，也可以激活村社集體的統籌功能，因為要經營一定規模面積的土地，村集體借助政府資金購置農業機械，不僅可以自用，也可以為其他村民提供農業社會化服務，發揮出村社集體在統籌小農戶與現代農業有機銜接中的功能。而且，村集體通過種地獲得的集體經濟收人，反過來又可以投人到農業生產、農民生活等基礎設施改善中來，維持人口外流背景下農村基本的社會秩序。

當然，村集體經營土地也有一定弊端。首先，村集體種地主要是要完成擢荒地整治和土地復耕的行政壓力。對于常年擢荒的土地面臨著無人耕種的困境，只能由村集體接手，也會出現土地耕種中的形式主義。其次，村集體種地除了依靠政府補貼購置機械和農藥化肥種子等補貼，關鍵是依靠村兩委干部管理。但村兩委干部在當前村級治理行政化背景下[23]，大部分時間精力都被行政任務牽扯，難以像小農戶那樣有更多時間去管理，也難以像耕種自家土地一樣仔細認真。再次，村集體種地缺少對村干部的激勵機制。村干部種地主要是保證地里種上糧食，并能賣出去，但很多時候都是支出收入持平，甚至還會有虧損。村干部種地的收益主要是駕駛機械旋耕、播種以及收割的收益，其他投入基本上都成了公益性質，所以村干部在種地上的收益低，就缺少更高的積極性把地種好，現在只能保證擢荒地整治后種上糧食，產量卻不會太高，這也會影響到農業生產的效率。

六、結論與討論

隨著城鎮化和工業化進程加快，中西部山區農村勞動力不斷外流，留守在村的中老年勞動力因為土地細碎、基礎設施差以及種田不劃算等原因，出現土地結構性畧荒現象。而這又跟國家重視糧食安全的政策要求相悖，就出現當前基層政府對擢荒地的治理以及村社集體介入到農業生產現象。中西部山區農村農業經營秩序出現了一定的重構，關鍵就在于村社集體重新收回集體土地并進行統一經營。村社集體參與到農業生產活動，主要是因為山區農村人地關系變遷導致農村勞動力進入農業的比重不斷下降，老人農業、留守農業解體以及土地自發流轉秩序解體，村莊缺少中堅農民群體，這些變遷導致中西部山區農村面臨著“無人種地”的難題。而村社集體基于土地所有權主體的角色，成為經營土地的兜底者。村社集體借助農業生產條件改善、適度規模經營以及生產成本內部化，也具備經營農業的相對優勢，從而成為保障國家糧食安全的重要選擇。

當前關于“誰來種地”的討論，重點討論的是小農戶與現代農業如何有機銜接，具體抓手就是農業社會化服務，包括政府主導、市場主導以及村社集體統籌的農業社會化服務路徑[15]。農業社會化服務討論的是如何對接小農戶的需求，在不進行土地流轉的情況下實現小農戶的組織化。而論文所講的村社集體參與農業經營則更進一步，不僅能夠實現村社集體統籌功能的發揮，解決小農戶分散經營的困境，同時也為小農戶重新進入農業生產奠定基礎。村社集體經營土地實現三個目標。首先，擢荒地整治與土地細碎化整治相結合，實現土地集中連片。雖然沒有平原地區的連片規模，但也可以實現小田變大田，更加方便機械化耕種，具備適度規模經營的條件。其次，提升公共品供給水平，荒地整治也伴隨著道路、水利等基礎設施的改善，更加方便村集體經營。再次，為小農戶組織化打好基礎。村社集體通過土地整治和地利改善，耕種一段時間后，再把集中連片的土地發包給有種植意愿的農戶，收取一定承包費，也是一種糧食適度規模經營的選擇路徑。而村集體通過土地發包、收取承包費，為農戶提供社會化服務，就建立起集體與小農戶之間的有機利益聯結，實現村社集體與農戶的共贏。同時也可以發揮出雙方各自的優勢，小農戶主要是種植適度規模經營土地，并在種植管理環節上進行精耕細作，村社集體主要是提供公共品，這樣就能把農戶私人生產的優勢與集體公共領域的優勢結合起來，成為村社集體組織小農戶接受社會化服務的重要方式。

在東部發達平原地區，城鎮化、工業化水平高，大部分村民可以就近就業，土地重要性下降，這種情況下就會有中堅農民或者大戶出面主動流轉適度規模土地，并通過較高的機械化水平或者市場化農業社會服務獲得相對較好的農業收益。對比而言，西南山區更容易出現土地擢荒，而且擢荒地整治后仍舊面臨著無人耕種的情況，市場主體基于理性算計也不會接手，這種情況下就只能由村集體介人，這也是充分發揮村集體對土地所有權的功能，同時實現所有權與經營權的統一。在當前全國上下重視耕地保護和糧食安全背景下，國家投入大量財政資源用于擢荒地治理，但治理擢荒地只是手段，最終目標是實現擢荒地有人耕種并能實現糧食產出。村社集體介入到農業經營，既是土地集體所有的體現，更是村社集體統籌功能的發揮。因為西南山區出現土地畧荒，很重要的原因就是村社集體沒有有效改善小農戶分散經營的困局，也沒有提供一家一戶“不好辦、辦了不劃算”的公共品。當前村社集體經營土地是一種被動介入農業生產的行為，但這也倒逼其發揮村社集體的統籌角色，在解決好基礎設施供給、提升機械化水平后，就可以重新吸引小農戶和中堅農民進人農業經營體系。

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Governance of abandoned land and restructuring of collective agricultural management order from the perspectiveoffood security

YUAN Mingbao

（Institute for Rural Revitalization Strategy，Southwest University，Chongqing 4OO715，China）

Abstract：CurrentlygreatimportanceisattachedtotheprotectionofrablelandandfoodsecurityinChinasolargefiacialre sourceshasinvestedinthemanagementofabandonedland，aimingtocultivatetheabandonedlandandachievingfoodoutput.In thecentralandwestemoutainousareas，declined，proportionofurallaborengagedinagriculture，elderlyagricultureisite grationofleft-behindagricultureandspontaneouslandtransferorderresultintheproblemofnoonetofarmtheland\".Therefore， theinterventionofvillage-communitycollectivesisneededtoreconstructtheorderofagriculturaloperation.Asthelandower shipsubject，vilage-communitycolectiveshastherelativeadvantageofoperatingagriculturebyimprovingagriculturalproduc tionconditions，moderatescaleoperation，andinteralizing productioncosts，andbecomevery important toensure nationalfood security.Theinterventionofvillage-communitycollctivesinagriculturaloperationnotonlyachievestheunityoflandownrship andmanagementrights，butalsocompensatesforthecordinationfunctionofvilagecommunitycolectives.Aftersolvigthe problemofpublicgoodssupplyandimprovingthelevelofmechanization，thevillage-communitycollectiveshastheconditionsto reabsorb smal-scale farmers into the agricultural management system.

Keywords：Village collective；Agricultural operation；Governance of abandoned land；Food security

（編輯：程俐萍）