政策強化執行：農村人居環境整治中農民動員的實踐機制及生成邏輯

一、問題提出

黨的二十大報告提出：“深入推進環境污染防治。提升環境基礎設施建設水平，推進城鄉人居環境整治?！鞭r村人居環境整治是實現鄉村生態振興的難點和重點問題，其根本目的在于為廣大農民創造健康舒適的居住環境，滿足人們對美好生活的需要。黨中央、國務院出臺一系列政策措施推動農村人居環境整治，尤其是2018年《農村人居環境整治三年行動方案》的實施，扭轉農村長期以來存在的臟亂差局面，使農村人居環境質量得到極大改善。盡管如此，當前的農村人居環境仍存在總體質量水平不高、區域發展不平衡、基本生活設施不完善等問題，對此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》（以下簡稱《行動方案》），加快農村人居環境整治的提升。該方案明確提出要“充分發揮農民主體作用”，強調對村民的組織動員，激活鄉村生態振興的內生動力，從而確保農村人居環境整治的成效。由此可見，農民的充分積極參與是進一步改善農村人居環境的關鍵，而農民的參與缺失也是當前農村人居環境整治的主要困境，農民主體地位始終未得到充分尊重，農民參與積極性和主動性仍有待進一步提升[1]。因此，農村人居環境治理的農民參與問題成為政學兩界密切關注的問題。

學界對于農民參與農村人居環境整治的研究個體在政策的多重互動中會構建制度認同并參與其中[2]。二是主張村民自治，認為農村人居環境的改善屬于農民生活實踐范疇[3]，農民個體是在環保意識[4]、村莊歸屬感[5]的培育及社會規范和社會監督[6]的建立過程中，逐漸提高參與意愿和參與能力的。三是主張協作治理，認為農民個體的參與積極性是在行政驅動和村莊內部動員的共同作用下得以激活[7]。前兩種研究路徑分別是從國家中心視角和社會中心視角出發，關注的是在促進農民參與的過程中，國家所能提供的制度條件或村莊原本所具備的資源條件，然而卻忽略這些制度、資源條件得以發揮作用的實踐路徑。第三種研究路徑則注意到國家和社會能夠在“第三領域”中通過觀念溝通、利益聯結、關系理順等互動方式發揮各自優勢，共同促進農民參與。這在相當程度上彌合前兩種研究路徑的不足，關注到國家與社會的互動共同構成農民參與的基礎。除此之外，國家與社會的互動過程離不開中介主體的有效對接，作為國家“代理人”和村莊“當家人”的村級組織便扮演著該中介主體角色。因此，關注農民參與中村級組織的作用至關重要。有學者認為，村級治理的行政化削弱了村級組織回應村民需求的能力，導致干群關系疏離[8]，因此在農村人居環境整治的農民動員過程中，村級組織處于弱動員甚至無動員的被動地位，相較之下，國家的資源供給和制度設計是更為主要的影響因素。然而調研中發現，即便村莊所面臨的資源供給和制度環境相同，不同村莊之間也會呈現出差異化的農民參與狀態，這是上述觀點所無法解釋的。實際上，村級組織具備群眾基礎、號召力和組織力，對于激發農民參與積極性而言仍是不可替代的組織優勢[9]。在農村人居環境整治過程中，村級組織既是國家政策的直接執行者，也是村民需求的直接獲取者，其對政策目標與村莊需求的匹配對接方式是影響農民參與積極性的重要因素，村級組織在農民動員的過程中也有相當程度的能動性。因此，研究將從政策實踐的角度出發，探究村級組織匹配對接人居環境整治政策目標與村莊需求的方式，并提出“政策強化執行”的變通執行模式，以期為農村人居環境整治中農民主體作用的發揮提供一般性借鑒。

二、文獻綜述

（一）村級組織動員農民參與農村人居環境整治的研究

公民參與是影響公共政策執行效果的重要因素[10]，農村人居環境整治作為一項公共政策，其執行效果深受農民群眾參與的影響，而如何動員農民參與政策執行是公共政策在村莊社會落地的重要環節。既有研究主要從資源支配、制度供給、組織再造、文化網絡四個視角出發對農民參與政策執行的動員機制進行討論。在資源支配視角下，實現農民動員需要適度強化村級組織對國家項目資源的支配能力［11]。這是因為在資源下鄉背景下，鄉村治理的規范化和鄉村關系的行政化使得村級組織處于一種自主性缺失的被動地位，而通過重建公共利益博弈的政治空間、聯結干群溝通的制度性渠道和激活村莊非正式權威力量等方式可提高村級組織自主支配資源的空間[12]，從而轉變其弱動員甚至無動員的狀態[13]。這種研究視角將村級組織置于一個被動位置，即農民動員的效果取決于地方政府的資源分配方式，當村級組織所獲得的資源支配空間更大時，其農民動員能力則越大，反之則越小。與之相類似，在制度供給視角下，村級組織也是在國家供給靈活資源、規范程序和自治機構的前提下實現對農民的引導動員[14]。然而調研中發現，當村級組織的資源支配能力和制度條件相同的情況下，村莊之間也會呈現出顯著的農民動員差異，這是上述研究所無法解釋的。相較而言，組織再造和文化網絡的研究視角則將村級組織置于相對主動的位置，村級組織的行為策略在更大程度上影響著農民動員效果。在組織再造視角下，一方面是通過基層黨組織的建設、激勵機制實現對農民的政治動員[15]，另一方面則是通過對社會組織的再造，實現對農民的社會性吸納[16；在文化網絡視角下，村級組織則以人際關系為起點，援引村莊社會的情理、面子等非正式規則[宣傳公共政策，調動農民的參與積極性。這兩種視角的研究為經驗現象的解釋提供更豐富的理論資源，但仍有可推進的空間：一方面，現有研究多將農民動員視為一個靜態的社會事實，探尋文化、組織等單一的、結構性的因素對它的影響，然而農民動員更是一個動態的實踐過程，是受文化、資源、組織等多元因素共同影響的；另一方面，現有研究多將視線聚焦于作為政策目標的農民，探究何種因素能夠調動農民的參與積極性，而對村級組織這一政策執行主體的關注較少。實際上，以村干部為主體的村級組織在公共政策實踐中所發揮的能動作用是動員農民參與的重要因素?；诖耍撐膶恼邔嵺`的視角出發，探究村級組織在農村人居環境整治政策執行過程中如何實現農民動員。

（二）政策強化執行

從20世紀90年代中后期開始，學界開始關注公共政策實施的問題，并就其中的政策變通執行問題展開論述。所謂政策變通是指政策執行者未經原政策制定者同意與準許，自行變更原政策內容并加以推行的一種政策行為[18]。既有研究主要從三個視角出發對政策的變通執行進行分析，第一個視角是從政策屬性出發，認為政策本身的模糊性為政策創新預留了空間[19]，在應對復雜情境時，執行主體得以采取一定的轉化工具對政策進行清晰化。第二個視角是從體制結構出發，基于“控制一反控制”的上下級關系預設，將基層政策變通執行視為是在壓力型體制下下級政府策略應對上級政府的政策執行方式。也有研究跳出該關系預設，認為政策變通執行是作為行政共同體的上下級政府合謀的結果[20]。第三個視角是從利益博弈出發，認為政策執行本質上是相關政策主體之間基于利益得失的考慮進行的互動博弈過程[21]，執行主體基于自利邏輯改變政策內容和執行方式，形成抵制執行、附加執行、替換執行、敷衍執行[22]等多種變通模式。

既有研究對基層政策變通執行具有較強的解釋力，但仍存在些許不足。其一，在主體上，既有研究多關注的是作為執行者的基層政府，而缺乏對村級組織的關注。在當前鄉村振興背景下，大量公共政策需要在村莊社會落地，村級組織作為一線執行主體，其政策執行方式對于政策效果而言至關重要。村級組織不屬于科層制體系，即使是在行政化趨勢漸強的背景下，上級政府對村級組織施加的壓力也比不上科層體制內部的壓力，因此村級組織作為政策執行者對政策的變通亦不同于政府主體。其二，在動機上，既有研究多對政策執行主體進行謀得額外利益、降低執行成本、規避責任風險等“自利性”的動機預設，而難以察覺“利他性”政策變通的情況存在。實踐中，作為政策執行者的村級組織也扮演著村莊當家人的角色，利他性因素的存在會影響其政策執行的變通方式?；诖?，論文提出政策強化執行的概念來概括村級組織在農村人居環境整治過程中的政策變通方式。

政策強化執行是指政策執行主體就政策原有的執行方式和內容進行強化，使其更符合政策目標群體的實際需求，從而達到更好的政策實施效果。政策強化執行與政策加碼的區別在于對標需求的不同，強化執行對標的是政策目標群體的現實需求，即當政策囿于決策者的信息不對稱或資源限制而無法以既定的方式和內容落實時，政策執行者基于政策目標群體的現實需求對政策進行調整；政策加碼對標的是政策執行者的任務需求，即為了確保政策目標實現并向上級“卸責”[23]，政策執行者不顧客觀事實加大執行標準或力度。

農村人居環境整治中，村級組織的政策強化執行體現在三個階段：第一階段是政策觀念的灌輸強化，即村級組織通過對政策信息的全面宣傳，營造全民參與的氛圍，從而強化農民群體的政策認知；第二階段是政策內容的適配度強化，即通過根據農民群體的實際需求，對政策內容的可選擇性和可操作性進行調適，從而增強村民的參與意愿；第三階段是農民的利益保障強化，即通過政策資源的整合，對因政策執行而利益受損的農民進行訴求回應，從而保障村民的參與能力。

三、政策強化執行的實踐機制

農村人居環境整治的目的在于為廣大農民創造健康舒適的居住環境，滿足人們對美好生活的需求。黨中央、國務院出臺一系列政策措施推動農村人居環境整治，這些政策統稱為“農村人居環境整治政策”。在農村人居環境整治政策的運行過程中，村級組織承擔著直接執行的功能，其執行方式也影響著政策的運行效果。農村人居環境整治不僅是對農村環境的改善，更是對人們生活習慣的轉變，而轉變村民的生活習慣需要村民自身產生認同并參與配合。村級組織作為最了解村民需求的政策執行者，有條件對政策進行調適和變通。研究以湖北J市董村和工村為個案，探究不同的政策執行樣態對村民參與積極性的影響。

2023年10月，筆者及其團隊在湖北董村和工村及其所在L鎮進行為期二十天的駐村調研，通過與鄉鎮干部、村干部、村民組長、普通村民等群體進行深度訪談，了解人居環境整治的政策推進情況。2023年，J市聚焦美麗庭院、農村改廁、生活污水處理、生活垃圾處理、畜禽養殖污染治理等重點任務，推動村莊環境的整體改善。調研發現，相鄰的董村和工村呈現出兩種完全不同的治理樣態。以美麗庭院建設為例，董村村民不僅積極參與到綠化種植、庭院改造的建設過程之中，還主動承擔起后續的維護工作，這使得董村高效低成本地實現庭院美化；而百米之隔的工村村民不僅缺乏參與積極性，還視該項目為“花架子”，對依靠市場力量打造的庭院毫不愛惜。這兩種治理樣態的呈現與村級組織對農民的動員方式有關，董村通過強化政策宣傳、強化政策內容適配度、強化農民利益保障的方式變通執行政策以增強村民的政策認同感，使其參與到政策實施中來；而工村則不加變通地照搬執行政策，難以獲得村民的支持。

（一）強化政策信息宣傳力度，營造全民參與氛圍

農村人居環境整治政策是政府在“創造健康舒適的居住環境”的宏觀目標指引下提出的措施要求，對于村民而言是外來的政府行為，而非內生的村莊需求。因此在人居環境整治的過程中，村民很容易以局外人的心態觀看村干部的整治行動，而缺乏自身的參與感。然而，人居環境整治不僅是對作為“物”的村莊環境、設施設備進行改善，更需要對作為“人”的村民進行生活習慣改善，只有村民主動自覺地參與進來，人居環境才有可能得以真正改善。董村在人居環境整治前期，對相關政策進行全方位、多層次的宣傳，營造全民動員、全民參與的村莊氛圍，強化了村民的參與感。

在農村人居環境整治政策宣傳過程中，董村村級組織做了兩方面的工作。一方面進行普及式宣傳，以會議形式向全體村民反復強調當前的環境整治任務，營造一種“村里重視”的氛圍。2023年，J市聚焦房前屋后綠化改造、農村改廁、生活污水處理、生活垃圾處理、畜禽養殖污染治理等重點任務，推動農村人居環境整體改善。每項整治任務下傳到村后，董村都會借助三個會議協商平臺對村民進行動員：一是每月的黨組織生活會，除了傳達黨的最新精神并開展與黨員生活相關的活動，村干部還會將當前的人居環境整治任務向黨員進行宣傳傳達，強調環境治理的重要性，潛移默化地影響黨員；二是“一事一議”會議，村干部針對具體的環境整治項目召開商討動員會，如在房前屋后綠化改造項目中，董村村干部通過“一事一議”會議向村民代表征求庭院清理、征地補償、綠植栽培等流程事項的意見，為下一步的項目實施做準備；三是多頻次的灣組會，即在項目實施過程中，村干部隨時與灣組長、灣組各戶代表進行具體實施事項的討論，如確定庭院清理的日期、綠植栽培的品種等問題。通過大面積、全方位的政策宣傳，村莊內部形成一股濃烈的環境整治氛圍，村民也對每個項目具體是做什么的，有什么功能和影響有所了解。

另一方面，董村村級組織通過重點式宣傳，以參觀、勸說等形式對重點人群開展分層次、分批次的政策宣傳，以點帶面地強化人居環境整治氛圍。重點人群首要包括的是村莊內部可動員的骨干力量，這部分人群通過村級組織的動員引導，在人居環境整治的氛圍營造中發揮著不可替代的作用。董村的骨干力量以老黨員和灣組長為主，他們在村干部的多次組織帶領下前往人居環境示范村參觀學習，感受整潔的衛生環境給居住帶來的便利?；卮搴?，他們對美好村莊環境的向往則隨著與親朋鄰里的交流分享中在村內擴散。這種氛圍的包裹使更多村民將人居環境整治視為與自身息息相關的事情，而不再只是置身事外地冷眼旁觀。除了骨干力量，重點人群還包括少部分不愿參與整治的消極力量，這部分人群如果不加以重視則很可能對村莊氛圍造成負面影響。如在房前屋后綠化改造項目中，由于涉及占用村民門前菜地而遭到部分村民反對，董村村干部通過挨家挨戶上門宣傳，講解該政策的好處并征求村民的意見建議，對少部分堅持反對意見的村民進行反復勸說。針對少數“硬骨頭”的攻克動員會，會給大多數處于觀望狀態的村民形成“勢在必行”的印象，人居環境整治的氛圍再次得以強化。相較于董村的全村參與氛圍，相鄰工村的人居環境整治氛圍則要薄弱得多，這主要表現為村級組織宣傳敷衍和村民態度冷漠。在接到上級任務后，工村通常只是象征性地召開“一事一議”會議進行政策宣傳，更多地是在黨組織生活會上順帶提及，因此村民對于很多政策消息都只是聽說過，并認為環境整治與自身關系不大。盡管工村最后也按照要求完成整治任務，但整個過程卻成為村干部的獨角戲。

政策信息的全方位、多層次宣傳不僅使村民了解相關的政策內容，還給村民營造一種被重視、被關注的村莊氛圍，也正因此，村民在人居環境整治中的主體性作用才得以凸顯。

（二）強化政策內容適配度，提高農民參與意愿

農村人居環境整治的目的是為農民創造更舒適的居住環境，這與人們追求美好生活的需求是相匹配的。然而在當前的壓力型體制之下，基層政府為了應對考核壓力，將整治任務細化為多個可量化的任務指標下達給村級組織，而這些任務指標往往容易忽略村莊社會的實際情況。如在村容村貌提升的考核中，普遍存在一項“庭院整潔”的標準，即房前屋后不能有雜物堆放，這顯然是與農民對生產器具和柴火稻草的存放需求相違背的。粗糙的生產生活方式意味著農村環境的整治不能按照精致的城市環境的標準來進行，政策本身需要具有合理性和可行性，否則將難以調動農民的參與積極性。農民作為農村生活的主體，是環境改善的直接受益者，其行為模式也會直接影響環境整治效果，因此農民在人居環境整治中的主體作用理應得到尊重，而尊重農民主體作用的前提是政策內容契合農民需求，強化農民的政策認同。村干部作為連接政策與村民的中介，既懂得政策要求，也了解村民需求，有條件將政策制定者的觀念和抱負與規制者的經驗和期望聯系起來，使農民在符合其實際需求的政策框架下參與進來。

L鎮政府在提升村容村貌的政策任務下，以“美麗庭院”為抓手打造“花海小鎮”，要求各村對農戶家的庭院進行菜園到花園的綠化改造。綠化環境可以給人們帶來視覺上的滿足感和心理上的放松感，有利于提高居民的生活質量，因此城市住宅小區對綠化植被覆蓋率有一定的要求。然而這種精神上的享受對于大多數仍處于物質積累階段的農民而言顯得過于奢侈，相較于打造綠化景觀，人們更傾向于在庭院里種菜園，這不僅能夠滿足自給自足的生活需求，降低農村生活成本，還能為城鎮定居的子女提供物資支持，具有很強的經濟實用性?；诖耍宕甯刹繉φ邇热葸M行了調適，在原有的觀賞性花木品種基礎上增設了桃樹、梨樹、橘樹等多種兼具實用性的果木選項，由村民自由選種。正如村干部所言：“上級政府只要求種綠化花木，但沒規定栽種品種，我們就選擇了能吃能看的果木，對村民來說也更實用?！敝链耍咭笈c村民需求得到有機統一：一方面，村民同意將門前菜園變成綠化果園，滿足了“美麗庭院”的政策要求；另一方面，果木結出的果實能吃能賣，滿足了村民的實用需求。政策內容的調適擴大村民的行為選擇空間，將村民從原本被動接受的位置轉化為主動參與的位置，實現村民對果木的自種自管自收，不僅節省村級組織的管理維護成本，還使庭院綠化的政策效果得以長久維系。

工村與董村形成鮮明對比。在接到庭院綠化的改造任務后，工村并未根據村民需求調適政策內容，而是照搬上級要求統一購買花種，并請工程隊包攬完成庭院清理改造的任務。村民對此事的態度是不拒絕、不參與，“只要不用自己出錢，政府愿意搞也是可以的”，但更多村民認為這不過是個“花架子”工程，“與其浪費資源搞什么庭院綠化，不如把門前河道的淤泥排一排，這不僅影響環境，還影響生產灌溉?！辈粌H如此，綠化后的庭院也并未維系多久，有的由于荒于管理而日漸雜亂，有的則直接被村民鏟掉綠植改種菜園，整個項目以失敗告終。由此可見，當政策要求脫離村莊內在的真實需求時，作為環境整治主體的農民不僅缺乏參與意愿，還有可能做出與整治要求相悖的行為。

（三）強化農民權益保障，提高農民參與能力

單一政策的執行往往會面臨資源不足的執行困境，尤其在政策目標群體利益受損的情況下，對其利益訴求的低回應性會影響其對政策的認同和參與。實踐中，通過對存在時間交錯性和空間重疊性政策的整合執行能夠擴大政策執行者對既有資源的支配空間[24]，進而在提高對目標群體利益訴求回應性的基礎上保障其政策參與能力。

農村人居環境整治具有改善農民生活環境的長遠意義，但在整治的過程中，可能會損及一部分農民的現實利益。如在村容村貌整治中，為了達到村莊干凈整潔的效果，有的地方要求村民拆除房屋附屬的畜禽棚圈，實現“人畜分離，異地圈養”，但棚圈的拆除重建不僅不便于畜禽的日常飼養，還會產生一筆費用支出，對于財政緊張的地方來說，這筆費用可能需要由村民自己負擔。對于早已習慣村莊原有模樣的農民而言，村容村貌是否整潔不會直接影響日常生活，而經濟利益的損失則可能使農民的生活陷人失序狀態。在理性考量下，農民不僅不會參與到人居環境整治的任務之中，還可能堅決抵制政策執行以保全現實利益。而只有最大程度地降低損失，才有可能使政策順暢執行。在村莊內生資源有限情況下，單項政策執行的可支配資源是極其有限的，董村則通過多項政策整合執行的方式擴大資源支配空間。一方面，董村變通政策執行時間以整合政策資源，即將其他有配套資金的項目提前實施，提高對部分利益受損村民的補償力度。如在村容村貌整治過程中，需要拆除超出房屋面積的偏房、院墻和畜禽棚圈等附屬設施，這不可避免地給部分村民帶來了財產損失。于是村干部借助對政策內容的信息優勢，將尚未公開的廁所改革項目提前實施，即在全村推行廁所改革之前，提前為這部分村民實現三級化糞池改造。這相當于將廁所改革的項目資金作為附屬設施拆除的補償資金予以使用，村級組織通過政策的合并執行，擴大了其可支配的資源空間，既使部分利益受損的村民得到適當補償，又使兩項整治任務得以順利完成。

另一方面，董村附加適用救助政策以整合政策資源，即實行“補償弱者”的政策執行策略，對家庭情況困難的村民進行額外利益補償。如在“美麗庭院”建設過程中，為了保證有足夠面積的空地種植花草，需要將農戶門前庭院的菜地清空。其中有一戶村民的兒子前兩年在外打工時猝死，兒媳隨后改嫁，只剩下兩個尚未成年的孫子跟著爺爺奶奶生活。為了盡量減少該戶村民的損失，村兩委除了按照標準對青苗等菜地附著物進行賠付補償，還以“幫扶”的名義為其申請臨時性生活困難救助資金。村干部還特意強調對外要說是“幫扶”而非“補償”，否則會引發其他村民的心理不平衡。

由此可見，政策的合并執行間接擴大村級組織對資源配置的自主性空間，從而按照保障村民最大利益的方式配置公共資源。

四、政策強化執行的生成邏輯

（一）村級組織的能動性為政策強化執行提供了前提

村級組織的能動性是政策強化執行得以實現的前提。在國家資源下鄉背景下，村級組織的消極心態已成為普遍現象。村干部不愿積極爭取項自資源，甚至面對一些無需配套資金的分配性資源也是采取“多一事不如少一事”的行動策略，盡可能將所有任務打包給市場來完成。這種現象一方面是因為在村莊增量邏輯下[25]，村莊的公共品建設難以得到民眾的普遍支持和配合，另一方面則是因為伴隨著資源下鄉而來的監督和規則下鄉也加大治理過程的復雜程度，消極對待能最大限度簡化治理難度并規避責任。這種消極治理容易造成國家資源的無效利用和村級組織的懸浮。在農村人居環境整治中，政策的強化執行無疑是村級組織積極治理的表現。村干部不僅在政策實施的各個階段強化政策與村莊社會的適配度，還反復組織動員村莊內生力量以承接國家資源，最終呈現出村民滿意且得以長效維持的整治效果。在外在制度環境一定的情況下，村級組織的能動性直接影響著其治理方式。

村級組織能夠從村莊內部獲得的社會性收益和從村莊外部獲得的政治績效是其政策強化執行的動力來源。社會性收益是指可以從職位中獲得的諸如聲望、權威、面子等好處[26]，這也是村級組織獲得村莊合法性認同的來源。董村書記FF從2003年退伍以來就開始在村里任職，2022年村兩委換屆時被選任為村書記，作為新上任的村兩委一把手急需通過做事獲得村民和其他村干部的認可。正如董村駐村第一書記所說：“新官上任三把火，F書記現在很有給村里做事的熱情，什么事都親力親為。”除此之外，在村內有一定的社會關系也是村干部具有獲得村民認可的前提，借助村莊公共事務獲得社會性利益進而轉化為個人的社會資本。F書記的父親在十幾年前也曾擔任過村書記，在村里具有較強的威望，2003年F書記退伍后就和父親在村里開設養豬場，并以此為家庭收入的主要來源。董村的副主任、婦女主任等村干部也均在村內經營農機服務、糧食收購等產業，需要與村民進行密切的交往互動。與村莊社會的深度聯結使村干部愿意想辦法回應村莊社會的內生需求，并在不得不執行上級派發的行政任務時，以為村民創造最大利益空間的方式來實施執行[27]，由此獲得聲望、面子等社會性收益。政治績效的打造則是政策強化執行的另一個動力來源。國家資源以項目資金的形式下放到村，但項目指標的供給是不均衡的[28]，越是那些已經取得政治績效的村莊越能吸引上級政府和部門的注意力，進而獲得更多的項目資源。董村通過挖掘本村的紅色歷史文化從縣財政局和退役軍人事務局兩個部門拉取項目資金共160萬元，用于打造紅色文化廣場。可視化的紅色文化建設作為創新政績為董村吸引更多資源，其中包括省級“美麗鄉村”建設示范點，而單是“美麗庭院”建設項目就獲得省里300萬元撥款和縣里的100萬元配套資金。相較之下，工村則只有縣里下撥的100萬元資金。政策的強化執行無疑能打造更美觀、更持久的庭院環境，為下一步的資源匯聚奠定基礎。

村級組織所處的體制結構位置是其政策強化執行的能力基礎。村莊社會是一個相對獨立的生活空間，人們在長久的交往互動中形塑一套默會性的行為規范和地方性知識。只有當政策實施符合村莊社會本身的運行邏輯時，才能被村民理解和接受。然而，村莊社會的復雜性往往難以被政策制定者面面俱到地考慮在內，需要政策執行者結合現實情境對政策和村莊社會進行匹配。村級組織位于國家和村莊社會的中間層，是實現政策向現實轉化的最佳治理主體。村干部作為長期生活于村莊的人，早已將各種社會關系、人情面子、生活習慣等難以言說的地方性知識內化于心，同時對國家的政策目標也有一定了解，能夠熟稔地對政策進行調適。如在政策宣傳階段，按照規定村級組織應當通過“一事一議”會議、村民代表大會等正式會議形式將相關政策信息告知村民，但農民日常生活的時間安排是不規律的，召開一定規模的會議需要尋找契機，難以達到及時、充分的宣傳效果。于是，董村村干部對此做出調整，通過上門入戶、臨時灣組會等規模更小、形式更為靈活的非正式會議進行宣傳，由此營造了濃烈的人居環境整治氛圍。與之相應地，在政策實際執行過程中，村干部也有能力對具體的實施內容和村民的利益保障做出調整。以垃圾清運為例，政策明文規定每戶每年收取60元的垃圾清運費，但對于部分常年在外務工的家庭而言明顯不合理，于是董村將對這部分家庭的垃圾清運費調整為每年30元，并相應提高村里兩家紡織廠和小餐館的垃圾清運費以彌補差額。雖然政策無法準確捕捉村莊的實際情況，村民也無法全然理解政策目標，但村級組織作為具體執行人與村民形成良好的互動、溝通，使得兩方都達成相對滿意的目標。

（二）村莊社會的公共性為政策強化執行奠定了基礎

在一個有公共性的村莊，村莊內會產生超個人的結構性力量［29]，諸如公共規則和集體情感等，來維護村莊共同體的利益，并達到自組織的狀態[30]。但是隨著鄉村社會的制度變遷和結構轉型［31]，村莊公共性逐步消散，農民成為松散而自利的個體，國家資源下鄉也因此而遭遇“最后一公里”困境[32]，難以與村莊的實際需求對接。因此重塑村莊公共性成為組織動員農民、實現公共品有效供給的條件基礎。調研中發現，董村村民在農村人居環境整治中不僅積極參與到次數頻繁、形式各異的政策宣傳活動中，還比照村莊現狀和自身需求對相關政策提出實施建議，有效推動村莊衛生環境的改善，這與村莊內部的公共性氛圍密不可分。人們對公共規則的遵守是村莊公共性表現的重要維度。

鄉村社會的傳統內生規則隨著現代化的發展逐漸喪失效力，新的公共規則需要在事件發展中得以形成。在資源下鄉的背景下，村莊公共品供給依靠國家財政轉移，資源分配成為公共規則重塑的重要契機。對于村民而言，資源分配的絕對值開非他們天汪的重點，資源分配的相對值才是重點，人們不患寡而患不均。公平、合理的資源分配規則是村莊秩序的保障，也是村干部公信力的來源。董村在資源分配過程中便堅持公平、合理的分配原則。在“美麗庭院”項目中，上級要求每個村都要在年底評選出五十戶“最美庭院”并發放大紅燈籠作為物質獎勵，盡管獎勵并不豐厚，但對于村民而言更是一種面子的象征，因此如何評選出這五十戶庭院成為讓村里頭疼的事。按照規定，村干部需要圍繞庭院綠化、居室靚化、廚衛清潔等多個方面，對所有農戶房前屋后的環境衛生及庭院內部整潔狀況進行綜合評比后確定人圍名單。但是在各家各戶的衛生整潔狀況相差不大的情況下，既定的評選標準并不具備很強的參考性，且無論村干部怎么選都可能招致他人的不滿。于是董村決定將評選權力下放，先由村民在各自灣組內投票推選出70戶候選庭院，再由村民代表從中評選出最終的50戶“最美庭院”。整個評選過程耗時長、效率低，但卻保證資源分配規則的公平合理。公共規則的遵守為村莊社會提供秩序保障，也塑造村級組織的公信力，村民愿意跟隨村級組織的宣傳引導參與到村莊公共事務之中，這為政策的強化執行奠定基礎。相較之下，工村的公共規則卻早已在脫貧攻堅期間，被村干部的自利性資源分配行為打破。以貧困戶指標的分配為例，除了少數確有困難的農戶合乎政策規定之外，面對多數家庭狀況相差不大的農戶，村干部則是以親疏遠近作為剩余指標的分配標準。貧困戶身份能夠享有醫療、教育等各項政策優惠，這無疑成為村干部拉攏關系、賺取人情的工具，但同時也招致村民的不滿。工村村民ZGQ提到自己還是在一次閑聊中偶然得知鄰居家竟然是貧困戶：“他們家和我們家條件差不多，但一年下來各種學雜費、醫藥費什么的能給他們家省好幾萬呢?！编l村振興以來，工村延續這種資源分配方式，“最美庭院”的50戶名額也直接由村干部統一分配。村莊公共規則和村級組織公信力的缺失使村民并不愿理會村干部的政策動員行為，呈現出一幅“干部干，群眾看”的景象。而村干部則認為是村民“不識抬舉”，素質太低、覺悟太差才不配合做“為村里好的事”。

集體情感的培育是村莊公共性表現的另一個重要維度，其在一種非理性的層面上激發村民的參與動力，使村民在對超出個體范圍的利益和榮譽的追求下產生整合效果。村級組織通常借助“對比”話語的策略行為激發村民的集體情感，如在“美麗庭院”綠化改造實施前，董村多次組織村民去隔壁的示范村參觀，并以策略性的話語激勵村民，如“他們村以前還不如我們，現在他們的綠化環境搞得這么好，我們怎么就不行”。這激起村民的“我們”感，在大家看來，綠化改造不再僅僅是配合村里完成政府的任務或改變村莊內部環境的問題，更是“我們”村在十里八鄉的臉面問題。集體榮譽感的激發使村民紛紛參與到政策實施的具體方案討論中，針對相當部分村民存在不愿種植原定方案中花草品種的問題，有人提出通過增添果木品種的方式化解，這種對政策內容可選擇性的拓展同時滿足政策的綠化要求和村民的意愿需求。集體情感促使村民參與到政策的實施過程中，并為其中遇到的難題群策群力，這為政策的強化執行提供可能性。

（三）整治任務的政治性為政策強化執行創造了空間

基層治理事務有數量和性質兩個標準，分為政治性事務和行政性事務。相較于行政性事務，政治性事務更能得到主要領導的注意，其完成情況往往涉及基層干部的提拔重用和普升流動，因此也更為重要，需要各方政策執行者綜合調動資源、加大工作力度予以完成[33]。通常而言，由中央、省市下達并納人上級黨委政府對下級綜合考核的工作任務往往會成為基層政府的中心工作，即極具重要性的政治性事務。農村人居環境改善是以習近平為核心的黨中央從戰略和全局高度做出的重大決策部署，自2018年以來，中共中央辦公廳、國務院辦公廳連續兩次印發農村人居環境整治方案，并提出到2025年底實現農村人居環境顯著改善，生態宜居美麗鄉村建設取得新進步的行動目標。由此，農村人居環境整治成為國家基層治理的長期中心工作[34]，具有很強的政治性、時限性、系統性、責任性特點[35]。在壓力型體制之下，L鎮每季度都要接受縣里的目標責任考核，并接受省市不定期的隨機抽查和第三方評估，抽查干部會直接帶隊進村入戶，抽取一個灣組挨家挨戶查驗。而這種達到整治效果、完成既定目標的任務追求為政策強化執行創造空間：一方面，人財物資源的緊缺使鄉鎮政府無法完全掌控人居環境的整治效果，而為了實現政策目標就不得不依賴村級組織的政策執行能力，允許其自由裁量權的發揮；另一方面，村級組織作為人居環境整治政策的一線執行者，面臨著基層政府考核和村莊社會輿論的雙重壓力，這就使其不得不在政策執行的方式方法上進行調整。例如在生活垃圾的處理中，保潔員的工資和垃圾轉運費等垃圾收運處理運營維護資金采取“村民和村集體付費為主，政府輔助為輔”籌集方式，L鎮的收費管理辦法規定收費標準為每年向村莊普通群眾收取60元，向村委會駐地中小微企業和個體戶收取120元。然而緊張的財政資金和村集體經濟無法補齊剩余的資金缺口，于是有的村級組織便提高對中小微企業和個體戶收費標準，董村對村內兩個紡織廠的收費標準定為每年2000元，小餐館為每年1500元，商鋪為每年1000元。盡管這種不合規的收費方式潛在謀取私利的風險，但卻保證垃圾清理效果以有效應對考核，因此也得到鄉鎮政府的默許。

五、結論與討論

改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村是實施鄉村振興戰略的重要一環，國家的日益重視亦使其成為當前基層政府的中心工作之一。隨著農村基礎設施建設的不斷完善，農村人居環境整治也進入一個新的發展階段，其不再只是對物質生活條件的改善，更是對人們生活方式的改變，這意味著作為農村生活主體的農民群體在其中發揮著越來越重要的作用。然而，國家資源的持續輸入和自上而下的環境供給導致農民參與感不足、資源利用率較低、治理效果難以長久維系。這促使我們思考農村環境治理如何實現農民的有效動員，發揮農民的主體作用。論文從政策實踐的視角出發，探究村級組織如何在政策執行過程中以強化執行的方式動員農民參與農村人居環境整治。

政策強化執行是指政策執行主體就政策原有的執行方式和內容進行強化，使其更符合政策目標群體的實際需求，從而達到更好的政策實施效果。具體到農村人居環境整治中則主要表現為三個階段的強化：首先是宣傳階段，村級組織通過強化灌輸政策信息，全方位、多層次地營造全民在場的參與氛圍；其次是實施階段，村級組織結合村民的實際需求，強化政策內容與村莊社會的適配度以增強村民的參與意愿；最后是保障階段，村級組織強化對利益受損村民的訴求回應，通過整合執行多項政策的方式擴大可支配的資源空間，從而增強村民的參與能力。村級組織對政策的強化執行是多種因素交互作用的結果。首先，村級組織的能動性為政策強化執行提供前提。村級組織從村莊內部獲得的社會性收益和從村莊外部獲得的政治績效是其政策強化執行的動力來源，同時作為國家治理體系的“神經末梢”，對國家政策和地方性知識的了解則為政策的強化執行提供能力來源。其次，村莊社會的公共性為政策強化執行奠定基礎。公共規則對村莊秩序的維護和集體情感對村民榮譽的激發使人們愿意參與到村莊公共事務之中，這為政策的強化執行奠定群眾基礎。最后，整治任務的政治性為政策強化執行創造空間。農村人居環境整治作為基層政府的中心工作之一，本身就具有強大的政治勢能，資源緊缺的鄉鎮政府為了應對上級政府目標管理考核的任務壓力，不得不默許或認同村級組織的策略化政策實踐，這為政策強化執行留出空間。

農村人居環境整治不是一蹴而就的，而是持久的生活方式的轉變和生活秩序的重建。在此過程中，村級組織的引導作用尤為重要，這一方面需要加強村級組織的能力建設，提升村干部對政策實質精神的把握能力，更好地將政策要求與村莊社會現實相結合；另一方面需要暢通農民群體的參與渠道，讓其在面對不利的政策執行行為時能夠及時反映制止。

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Strengthening policy implementation： practical mechanism and generative logic of farmer mobilization in the improvement of rural human settlement environment——A case study of Dong village in L town ofHubeiProvince

LIU Yu

（Law School，Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 43OO74，China）

Abstract：Howtomobilizefarmers toparticipateintheimprovementofrural setlememtenvironmentisanimportantissue to achievegoodgovemanceofruralenvironment.Village-levelorganizationsplayanimportantroleinthemobilizationoffarmers. Thestudyfoundthatvillge-levelorganizations stimulate farmers'participation enthusiasmbystrengthening theimplementation ofpolicies.Strengtheningtheimplementationofpoliciesmeansstrengtheningtheoriginalpolicyimplementationmethodsandcontents withflexibilitytomeet theactualneedsofthetargetgroups，soastoachievebeterimplementationresults.Itisembodied inthree aspects：strengtheningpolicypublicitytoreateanatmosphereofnationalparticipation，strengtheningpolicycontentad aptationtoimprovefrmers'willngness tprticipate，andstrengtheningfrmersrightsandinterestsprotectiontoimprovefarers'abilitytoparticipateTeintensifiedimplementatinofpoliciesyllage-lveganzationsisteresultofthieof village-level organizations，the publicityof village society and the political nature of improvement tasks.

Keywords：Ruralsettlementenvironmentimprovement;Village-levelorganization；Policyflexibility;Farmermobilization

（編輯：牛曉霞）