在地方化債嚴峻形勢下，以市場化路徑加速助推城投公司產業化轉型進程

近年來，地方政府債務余額攀升至歷史峰值，與之相伴的是，城投公司有息債務規模也呈持續擴張態勢。與此同時，地方財政資金面日趨緊張，進一步加劇了地方債務壓力，使之不斷上揚。隨著地方政府債務風險的加劇，中央與地方政府出臺了一系列化債政策，以“控增化存”為主線推進“一攬子化債”，旨在有效防范和化解地方債務風險。在化債政策的現實壓力下，城投公司作為地方政府的重要融資平臺，其轉型顯得尤為迫切和關鍵。總體來說，地方城投公司需要通過市場化轉型來降低對政府融資的依賴，逐步剝離政府融資職能，轉向市場化運營。加速助推城投公司向產業投資公司（以下簡稱“產投公司”）轉型，是當前經濟新常態下城投企業尋求可持續發展路徑的重要舉措。

一、地方城投公司市場化轉型情況

（一）城投轉型刻不容緩：地方債困局下的破局之需

在地方化債的大背景下，城投公司轉型顯得尤為必要。一方面，傳統上依賴資源、依賴土地財政的城投公司面臨更嚴苛的政策環境與更艱難的財政局面，需要尋找新的發展模式。隨著國家對地方債務管控的日益嚴格，土地市場的波動加劇，以往依靠土地出讓收入支撐業務運轉的模式難以為繼。另一方面，城投公司長期呈現低質量發展特征，積累的問題如債務多、風險大、成本高、活力低等日益突出，需要通過轉型來解決這些問題。目前，地方城投公司主要負責政府投資的公益性項目和準公益性項目，業務范圍廣泛，主要涵蓋了從基礎設施建設到城市運營的各個領域，其業務模式長期依賴政府的支持與信用。然而，由于地方政府無力承擔日益增長的債務，城投公司被迫向市場化方向轉型，從依賴政府信用的舊運營模式轉向以盈利為導向的“產投模式”。

（二）城投轉型路在何方：深挖本地資源稟賦和產業優勢

當前，地方城投公司的轉型態勢備受關注，轉型路徑呈現多元化，結合地區資源稟賦和產業優勢進行市場化改革是城投轉型的主要途徑，目前，通常采用的轉型途徑包括：一是城投公司改組或新設轉型成為國有資本投資運營公司，一方面，可以通過存量重組進行轉型，主要是對原有城投企業的政府融資職能和相關業務進行剝離，再以無償劃轉或者市場化方式取得相關國有資本，組建國有資本投資或運營公司；另一方面，通過新設合并進行轉型，主要是新成立一家國有資本投資／運營公司，以無償劃轉或者市場化方式來重組整合相關國有資本。改組或新建的國有資本投資／運營公司一般只負責承擔國有資產經營管理、國有資本運營等工作，具體經營工作則由下屬子公司負責。二是轉型為產投公司。城投公司從傳統承接政府項目向經營性產業發展，在具體實踐中，城投公司以實現市場化轉型為方向，從退出平臺公司名單入手，逐步降低傳統城投類業務占比，有序剝離非經營性資產，著力增加產業板塊比重以優化業務結構，同時積極投資布局新能源、硬科技等戰略性新興產業賽道。三是轉型為城市綜合運營服務商。圍繞城市發展目標，對城市資源和資產進行整合和系統性運作，提供高質量的城市運營服務。城市綜合運營業務主要包括城市基礎設施類及公用事業類（城市更新、片區開發、供水、供電、管廊、環境治理、公共交通等）、城市服務類（文化教育、旅游康養）、園區建設類（園區開發運營、倉儲物流）。通過這些轉型方式，旨在持續提升經營效能、有效降低財政風險，并增強自身償債實力。

總體來說，特別是從政策導向來看，國家鼓勵地方城投公司通過市場化轉型，參與到地方產業培育與升級中。這不僅有助于化解地方債務風險，還能為地方經濟高質量發展注入新動力。未來，地方城投公司仍需進一步發力，持續通過剝離政府融資職能、合理出售資產、革新業務模式與投融資方式等手段，不斷強化自身造血能力，從而穩步實現從依賴政府信用向市場化運營的根本性轉變。在這一過程中，城投公司還需注重人才隊伍建設，引入具備產業投資、資本運作經驗的專業人才，提升團隊的市場化運營能力。同時，加強與金融機構的合作，創新金融產品與服務，為轉型發展提供堅實的資金保障。

二、城投企業轉型為“產投企業” 的典型案例

一是合肥模式。該模式主要是指合肥市建設投資控股有限公司（以下簡稱“合肥建投”）的成功案例。合肥建投從最初的傳統政府融資平臺，逐步轉型為服務城市建設和運營、引領產業發展的國有資本投資運營公司，特別是以京東方項目為代表的戰略性新興產業投資布局，使合肥建投成為全國城投企業轉型的典范。合肥建投的轉型之路，主要通過產業項目投資和產業基金投資（以股權投資參與定向增發），參與投資集成電路、新型顯示、新能源汽車、應急安全和農業產業等領域，推動京東方、蔚來、歐菲光等重要戰略性新興產業項目，隨著產業集群逐步構建，已經成功打造了國內配套最完善、產線最齊全的千億級新型顯示產業鏈，實現了合肥大規模集成電路制造項目零的突破。合肥建投成功轉型為國有資本投資運營公司后，財務表現強勁、資產和收入穩步增長、債券利差有所下行、融資成本有所改善，市場化轉型效果顯著，資本市場對其信用資質認可度越來越高，為合肥市的產業升級和經濟發展做出了重要貢獻。

二是河南新鄉模式。該模式主要是指新鄉國有資本運營集團有限公司（以下簡稱“新鄉國資”）的成功案例。新鄉國資通過一系列有力的市場化轉型措施，通過整合市縣資源，集中力量支持重點項目建設，成功實現了從傳統城投企業向現代化國有資本投資運營公司的轉變。新鄉國資在政府的統籌規劃下，主要通過劃入優質產業主體和其他國資公司股權的方式進行轉型。具體來說，一方面劃入優質產業主體增加營業收入，例如，通過劃入資產方式，將上市公司新鄉化纖、雙鷺藥業納入合并報表范圍；另一方面，劃入其他國資公司股權以豐富業務種類、擴大資產規模，通過戰略性重組、專業化整合，新鄉國資實現了7家市本級、6家縣（市）級、3家區級、3家管委會和2家局屬控股企業股權劃轉，整合及新設二級參控股公司33家，實現了國資國企“從散到整”“從小到大”的重大跨越；同時，按照現代化產業體系發展要求，針對業務同質、資源分散問題進行戰略性重組和專業化整合，構建了8大業務板塊，推動了新鄉市乃至河南省的經濟社會發展。

三是上海城投模式。該模式主要指上海城市建設投資開發總公司（以下簡稱“上海城投”）的成功案例。上海城投長期作為上海市城市基礎設施建設和運營的主力軍，在城市發展進程中積累了豐富資源與經驗。隨著城市發展進入新階段，其積極向產投方向轉型，以契合城市功能提升與產業升級需求。在轉型路徑上，上海城投深度挖掘城市更新領域潛力。例如在舊區改造、歷史風貌保護等項目中，不再單純以建設者角色參與，而是通過資本運作，聯合各類專業機構與產業主體，將城市更新項目打造為集商業、文化、居住等多元功能融合的產業載體。以某一核心區域的城市更新項目為例，上海城投投入資金進行基礎設施升級與空間改造，同時引入文化創意、科技服務等產業企業，打造出具有區域影響力的文創產業園區，實現了城市空間價值提升與產業集聚發展的雙贏。在環保產業領域，上海城投充分發揮自身在水務、固廢處理等方面的基礎優勢，向產業鏈上下游延伸投資布局。通過股權投資、項目合作等形式，參與環保技術研發企業投資，推動新技術在污水處理、垃圾資源化利用等環節的應用，不僅提升了自身環保業務的科技含量與運營效率，還培育出一批具有市場競爭力的環保產業子公司，助力上海環保產業集群發展，提升城市綠色發展水平。此外，上海城投積極參與智慧城市建設產業投資，圍繞智慧交通、智慧能源等領域，與科技企業合作，構建城市智慧運營體系，為城市高效運轉提供技術支撐，通過多領域產業投資與運營，成功從傳統城投向具備多元產業投資運營能力的“產投企業”轉型。

三、相關建議

一是精準錨定轉型定位，全力培育市場化經營理念。對于城投公司而言，明確轉型定位、提升市場化經營理念是實現成功轉型的核心要義。城投公司需深刻認知當前市場環境與自身發展需求，通過科學合理的方式，精準厘清政府與自身之間的責任邊界。在此基礎上，確立清晰、切實可行的轉型目標，并深入剖析自身資源、能力及市場趨勢，制定切合實際的轉型策略，精準規劃產業化轉型路徑。在實踐過程中，要充分運用市場化手段，推動城投公司從單純的投融資主體，逐步蛻變成為全方位服務區域綜合發展的多元化“產投”平臺，實現角色的深度轉換與升級，深度融入市場競爭格局。

二是系統謀劃產業化轉型策略，綜合考量多元因素。城投公司實施產業化轉型，需通盤考量多方面關鍵因素，制定系統且具針對性的策略。首先，打造市場化的產業主體是重中之重。加快“退平臺”進程，堅決剝離政府融資職能，促使自身成長為獨立的市場化主體，通過市場化收入維持穩健運作。同時，積極設立全新產業主體，為轉型發展注入新動力。其次，要大力優化資產結構，全力滿足“335”指標要求。細致梳理現有資產類別，著力提升經營性資產在資產總額中的比重，適時注入如商業地產、園區資產等能穩定產生現金流的優質資產，有效降低財務風險，夯實資產根基。再者，圍繞新興產業、綠色產業以及智慧城市等具有廣闊發展前景的領域，積極推進業務轉型，通過合理布局投資項目，推動業務模式向多元化方向發展，進而顯著提升自身盈利能力與市場競爭力。

三是構建專業化、市場化決策機制，筑牢運營效率提升根基。建立專業化、市場化的決策機制，是城投公司提升運營效率、實現可持續發展的重要保障。城投公司應著力構建科學專業的市場化決策與運作體系，對投資項目進行全面、深入的可行性與盈利性分析評估，從源頭上把控投資風險，確保每一個投資項目都具備良好的經濟效益與發展前景。同時，嚴格管控融資風險，制定嚴謹的融資策略與風險防范預案。在內部管理機制方面，加快推進體制機制改革，在授權經營、選人用人、薪酬績效以及中長期激勵體系等關鍵環節，全面引入市場化機制，充分調動員工的工作積極性與創造性，提升整體運營效率。此外，必須建立健全現代化企業經營管理制度，明確法人治理結構，強化內部管理流程與監督機制，確保城投公司在復雜多變的新經濟形勢下，能夠高效運作、穩健前行，持續為地方經濟繁榮貢獻力量。

（作者單位：山東省財金研究院有限公司）