借鑒我國財政歷史經驗， 展望“十五五” 財政發展

新中國成立以來，我國財政在不同歷史時期承擔了重要的使命，經歷了多次重大變革。從計劃經濟時期的“統收統支”，到改革開放后的“財政包干”，再到1994年分稅制改革以及新時代現代財政制度的建設，財政政策和管理體制不斷調整以適應經濟社會發展的需要。這些變革不僅推動了國家的經濟發展，為財政理論和實踐積累了豐富的經驗，也為“十五五”財政發展提供了借鑒和參考。

我國財政歷史演變概述

新中國成立初期：財政統一與整頓（1949一1952年）。新中國成立初期，國家面臨諸多挑戰，財政收不抵支、人不敷出。為恢復和增長財政收人，中央政府統一財經工作，集中全國財政收入，確保中央財政穩定，有效改善了國家的財政狀況，為經濟恢復和社會穩定提供了堅實基礎。一是初步建立財政管理體制。1950年3月，中央政府統一全國財經工作，實行高度集中的財政管理體制，大部分財政收人上繳中央，財政支出由中央統一分配，確保中央對財政資源的集中調配能力，有力支持國家經濟恢復和政權穩定。1951年起，實行“劃分收支、分級管理”的財政體制，明確中央與地方的財政收支范圍，在保持中央統一領導的前提下，賦予地方一定的財政自主權，為后來的財政體制改革奠定基礎。二是發展國營經濟，增長財政收入。新中國成立初期，我國大力發展國營經濟，同時注重提高勞動生產率，增加財政收人。1950年，國營經濟向國家提供的收人占財政總收入的 33.4% ，到1952年增長到5 58.1% ·農業也迅速恢復發展，有效促進了財政收人的恢復與增長。1952年底，財政狀況實現根本好轉，收支略有結余。三是調整和控制財政支出，用于支持經濟恢復和社會穩定。通過統一全國編制與供給標準，嚴格控制財政支出，確保資金用于最需要的地方。1950一1952年國家財政基本建設支出逐年增加，主要用于補足國民經濟短板，為經濟秩序恢復創造條件。同時，財政支出有力支持了大陸的解放統一和抗美援朝戰爭的勝利。

計劃經濟時期：財政制度的演變及作用（1953一1978年）。這一時期，國家的主要任務是集中力量進行工業化建設，恢復和發展國民經濟。面對經濟基礎薄弱、資源短缺的現狀，國家采取了一系列財政政策和管理體制，以適應大規模經濟建設的需要。計劃經濟時期的財政制度，有力地支持了國家的經濟建設和工業化進程，為我國的經濟發展奠定了堅實的基礎。一是集權與分權的財政管理體制不斷演變。新中國成立后，我國財政管理體制經歷了從高度集權到逐步分權，再到集權與分權相結合的演變。1953年，“一五”計劃實施，國家財政體制轉向高度集權，中央政府統一調配資源，保障重點項目和工業化資金需求，但影響了地方積極性。從1958年開始，我國對財政體制進行了一系列權力下放和上收的調整，中央逐步下放部分財政權力，賦予地方政府一定的財權和事權。二是形成以國有企業為主體的財政收入體系。國有企業成為國家財政收人的主要來源，國家通過國有企業上繳利潤和稅收，集中大量的財政資金用于國家建設。這一時期，財政收入占GDP的比重維持在 20% 以上，其中1960年達到最高點，占比為39.3% 。國有企業不僅為國家提供了大量的財政收人，還承擔了國家大部分的經濟建設任務，成為國家經濟的支柱，為國家的工業化和經濟建設提供了堅實的財政保障。三是形成以計劃為導向的財政支出結構。財政支出以計劃為導向，財政總收入中 170% 以上用于基本建設撥款，主要用于支持國家的經濟建設和重點項目，集中于工業建設、基礎設施建設、國防建設等領域，以推動國家的快速工業化。

有計劃的商品經濟時期：財政體制的轉型與創新（1979一1993年）。改革開放初期，我國經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉型，經濟建設成為核心任務，國家實施了一系列財政改革措施，以激發市場活力、促進經濟發展，為社會主義市場經濟體制的建立奠定基礎。一是財政管理體制變革，激發企業、地方活力。改革開放初期，我國財政從高度集中的計劃經濟體制逐步向分權化的財政管理體制轉變，以適應經濟體制改革的需要。1979年，中央擴大企業自主權，允許企業自主安排生產和經營，調動企業和勞動者積極性。20世紀80年代初，實行“分灶吃飯、分級包干”財政管理體制，擴大了地方財政權力，并逐步過渡到根據地方具體情況實施的“多種形式分級包干”的財政管理體制。二是不斷完善稅制體系。1980一1981年，第五屆全國人大通過《中外合資經營企業所得稅法》《個人所得稅法》和《外國企業所得稅法》，初步形成涉外稅收制度，適應對外開放初期需求，并推動工商稅制和國企利潤分配制度改革試點。1983年，試行國有企業利改稅，隨后實施工商稅制改革，將工商稅分為產品稅、增值稅、營業稅和鹽稅四個稅種，完善了稅收體系，為分稅制改革奠定基礎。三是財政收入占比降低、中央財政收入占比維持低位。經濟轉軌中，國企改革放權讓利，在兼顧各方利益、激發勞動者積極性的同時限制了財政收入的提升。1979年，財政收人占GDP的比重為 28.4% ，但到1993年，這一比重下降到 12.6% 。與此同時，“分灶吃飯”使得地方財政自主權不斷擴大，中央財政收入占比呈先上升后下降的趨勢。四是優化財政支出結構，以基礎設施建設推動經濟發展。中央政府通過一系列政策，如提高糧食統購價格、農副產品收購價格等，以提高城鄉居民生活水平。為了推動經濟發展，財政支出還重點支持了基礎設施建設、科技教育等領域。20世紀80年代初，實行“增產節約、增收節支”的財政政策，鼓勵企業增加生產、節約成本，提高經濟效益。

社會主義市場經濟時期：轉型時的財政改革（1994一2012年）。改革開放后，中國經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉型，轉型過程中面臨中央與地方財權事權劃分不清、地方財政壓力大、財政收入結構不合理等問題，1994年的分稅制改革逐步推動建立起與社會主義市場經濟體制相適應的公共財政體系。一是財政調控精準化、財政管理精細化。1994年以后，我國財政政策逐步從計劃經濟時期的直接干預轉向市場經濟條件下的宏觀調控，財政政策經歷了“適度從緊”“積極”“穩健”“積極”多次調整，以應對經濟周期波動。財政政策注重逆周期調節，通過調整財政收支規模和結構，穩定經濟增長。例如在經濟過熱時采取適度從緊的財政政策，在經濟下行壓力較大時實施積極的財政政策。同時，財政管理從粗放型向精細化、法治化轉變，財政政策和貨幣政策協同程度不斷提高，預算管理一體化逐步推進，財政透明度顯著提高。二是確立分稅制財政管理體制，深化稅制改革。1994年，我國實施分稅制財政管理改革，劃分中央與地方財政支出范圍，建立中央與地方稅收體系，實行稅收返還和轉移支付，加強中央宏觀調控。1994年的稅制改革奠定了我國現代稅收制度的基本框架，建立了以增值稅為主體的流轉稅體系。2006年以來，我國逐步實現企業所得稅的內外稅制統一。三是財政收入規模結構趨于穩定。財政收人規模持續增長，稅收收人逐步成為財政收入的核心，占比穩定在 80% 左右。中央財政收人占比從1993年的 22.0% 提升至1994年的 55.7% ，隨后長期保持在 45%～55% 之間。四是財政支出傾斜于民生領域。隨著社會主義市場經濟體制的建立，財政支出結構不斷優化。財政支出逐漸從生產建設領域向公共服務領域傾斜，加大對教育、科技、醫療衛生、社會保障等民生領域的投人。同時，通過建立規范的轉移支付制度，財政支出在區域間的分配更加合理，促進了區域協調發展。

新時代財政：注重高質量發展和國家治理現代化（2013年至今）。從2012年黨的十八大開始，中國特色社會主義進入了新時代。財政改革持續深化，財政政策、財政體制和財政功能與新時代國家治理現代化、高質量發展和共同富裕的目標緊密結合。一是財政宏觀調控多元化、財政管理現代化。我國持續保持“積極”的財政政策，財政政策更加注重跨周期和逆周期調節，支持經濟穩定增長，注重定向調控和精準發力，通過合理把握赤字率、債務規模等方式，支持擴內需、補短板、強弱項、防風險；更加注重與貨幣政策的協調配合，形成政策合力。同時，深化財政改革，預算管理一體化系統全面上線運行，全面實施預算績效管理，財政管理逐漸數字化轉型，提升財政資金使用效率。二是全面落實稅收法定原則。全面實施營改增，增值稅留抵退稅制度逐步完善，建立綜合與分類相結合的個人所得稅制度，完善綠色稅制。2018年起，我國實施了天規模的減稅降費措施，以減輕企業（特別是小微企業和個體工商戶）的稅收負擔。通過稅收調節和轉移支付，促進基本公共服務均等化，支持脫貧攻堅和鄉村振興。三是財政收入不斷提升，財政實力不斷增強。得益于經濟的恢復性增長和稅收政策的優化，財政收入保持增長，2024年財政收人達到219，702億元，是2012年的1.87倍。財政收人的穩定增長為國家重大戰略實施和重點民生領域投入提供了有力保障，體現了財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。四是財政支出推動經濟結構調整和轉型升級。財政支出重點支持了基本民生、鄉村振興、區域重大戰略、教育、科技攻關等領域，有助于促進社會公平和經濟高質量發展。中央對地方的轉移支付規模不斷增加，有力推動了區域協調發展和基本公共服務均等化。

借鑒歷史經驗，我國“十五五” 財政改革需要注重的五個方面

注重財政理論與中國國情相結合。我國財政工作始終堅持將馬克思主義財政理論與中國的具體實際相結合。在實際工作中，中國財政理論不斷吸收和融合中國革命和建設的實踐經驗，形成了具有中國特色的財政理論和實踐。我國財政政策的制定應始終堅持“以人民為中心”的發展思想，始終圍繞提高人民生活水平這一核心目標，確保財政資源的合理分配和使用，促進社會公平正義。

注重財政政策與經濟發展的協調共進。我國財政政策始終圍繞經濟發展的需求進行調整，在不同時期，財政政策都緊密服務于國家發展戰略，如改革開放、全面建設小康社會、新時代中國特色社會主義等，特別是在經濟結構調整和轉型升級的關鍵時期，財政政策發揮了重要作用。“十五五”期間，財政改革應立足于國情，與經濟發展階段相適應，充分發揮財政在國家治理中的基礎和支柱作用。

注重財政政策和貨幣政策的協同配合。我國財政政策與貨幣政策逐步發展完善，并在不同時期根據經濟形勢靈活調整，形成了豐富的協同配合經驗。例如2008年金融危機后，我國采用“積極財政 ⁺ 適度寬松貨幣”政策組合，通過財政刺激擴大內需、貨幣降準降息增加信貸，有效應對了危機沖擊。在“十五五”期間，財政政策將繼續與貨幣政策形成合力，特別是在穩增長、防風險方面，為宏觀經濟穩定和長期經濟增長創造良好的政策環境。

注重財政管理體制建設。一方面，我國不斷完善財政法律法規體系，如《預算法》《稅收征收管理法》等，為財政政策的實施提供了法律依據，通過試點先行、總結經驗、逐步推廣的方式，確保財政政策的實施能夠取得實效。另一方面，我國不斷建立健全財政監督機制，如建立預算管理制度、國庫集中收付制度、政府采購制度等，形成了較為完善的財政管理體系，確保了財政政策的科學性、規范性和有效性。通過合理構建財政管理體制，能夠以制度確保財政政策效力。

注重創新財政政策和工具。我國始終注重借鑒國際先進經驗，并結合國內實際情況進行創新。例如：在稅制改革方面，我國借鑒了國際通行的增值稅制度，并結合國情進行了本土化改造，形成了具有中國特色的增值稅制度。在財政支出方面，我國學習了發達國家的社會保障制度，建立了適合我國國情的養老保險、醫療保險等社會保障體系。我國應持續加強財政政策和工具的創新，進一步完善財政制度，靈活運用財政工具，更好地支持經濟高質量發展。

透過歷史經驗， 展望“十五五” 我國財政政策改革的重點領域

新中國成立以來，我國財政體制和政策經歷了多次重大變革，取得了顯著成就，但也積累了一些歷史遺留問題。與此同時，由于經濟的周期性特征，在“十五五”期間，也可能重現歷史上曾出現過的類似問題。結合新中國成立以來的財政歷史經驗和當下我國經濟發展情況，展望“十五五”財政改革的重點方向，以下五個方面將是關鍵：

進一步優化中央與地方財政關系。“十五五”期間，改革的重點之一將是深化財政體制改革，統籌平衡財政分權和集權。一方面，中央政府需要保持足夠的財政權力，以實現全國范圍內的資源統籌和宏觀調控。通過加強中央財政權力，可以確保國家重大戰略決策的貫徹執行，保障國家安全、社會穩定和基本公共服務均等化。另一方面，部分地方政府依賴轉移支付，財政自主能力較弱，地區間發展不平衡。在當前地方政府面臨較為突出的財政收支壓力的情況下，地方政府需要一定的財政自主權，逐步提升地方財力，以適應地方經濟社會發展的需求。2024年，黨的二十屆三中全會提出適當加強中央事權、提高中央財政支出比例，中央經濟工作會議對此進行了進一步部署，旨在優化中央與地方的財政關系。“十五五”時期，建議進一步明確和完善中央與地方的事權和支出責任，確保財政資源的合理配置；調整財政轉移支付制度，增強對貧困地區和民生領域的支持，推動區域協調發展；探索建立財政激勵機制，激發地方政府積極性，提高財政資金使用效益。

進一步優化財政支出結構和效益。當下，我國民生領域投人仍須加強，區域間民生領域資源分布不均。盡管近年來我國在教育、醫療、社會保障等民生領域的投人不斷增加，但與人民日益增長的美好生活需要相比仍存在不足。財政支出對消費和投資的帶動作用有待增強。財政資金將重點投向民生領域，提高民生保障水平，激發消費潛力；繼續加大對教育、醫療、社會保障、住房等民生領域的投入，確保基本公共服務均等化，支持鄉村振興戰略，推動城鄉融合發展，縮小城鄉差距。同時，針對當前存在的財政支出效益有待提升、“錢等項目”、資金使用效率低、統籌協調力度不足等現象，在財政收入承壓的形勢下，需要尋求多目標平衡，持續優化財政支出結構，進一步完善財政預算管理體系，把資金用在“刀刃”上、用出實效來。通過加強對財政資金使用全過程的監管，強化財政支出績效管理，提高資金使用效率，優化財政支出效益。

進一步深化稅制改革。“十五五”期間，稅制改革將繼續作為財政政策的重要抓手。我國稅收法定原則尚未完全落實，我國現行18個稅種中已有13個稅種制定了法律，部分稅收以行政手段實施。對于尚未立法的稅種，應當盡快啟動立法程序，確保稅收的征收和管理有法可依，減少行政自由裁量的空間，提高稅收的法治化水平。對于已經制定法律的稅種，應當根據經濟社會發展的新情況和新要求，適時進行修訂和完善，確保稅收法律法規的適應性和前瞻性。此外，中美稅制差異可以為中國的稅制的下一步改革方向提供參考。從稅收構成來看，美國以直接稅為主，主要針對個人征收，調節收入分配的功能更強，但在籌集財政收入方面相對間接稅效率較低；中國以間接稅為主，主要由企業納稅，具有“順周期”特征，在調節過高收入群體收入方面作用有限。通過進一步完善直接稅和間接稅體系，增強稅收調節收人分配的功能，調整和完善個人所得稅制度，減輕中低收人群體的稅負，體現稅收公平原則。

持續加強財政監督與法制建設。歷史經驗表明，財政監督與法制建設是確保財政政策有效實施的重要保障。雖然我國已建立財政、審計、監察等多部門共同參與的財政監督體系，但部門間協同程度、政策執行力度、信息化水平有待進一步提升。此外，財政法律法規體系不完善，財政基本法尚未出臺，導致財政管理體制、財政職能等重大問題缺乏統一的法律規范。展望“十五五”，我國將從完善監督機制、加強法制建設等入手，進一步優化財政監督與法制建設，提升財政資金的使用效率和透明度。總之，我國財政政策在長期實踐中積累了豐富經驗，為今后政策制定與實施提供了重要參考。未來我國財政政策將更加突出國家戰略導向，持續優化財政支出結構，深入推進稅制改革，強化財政監督與法制建設，提升國際協調能力，并保持政策靈活性。通過這些舉措，我國財政政策將更精準地服務于國家經濟社會發展大局，為全面建設社會主義現代化國家提供堅實財政保障。

（周道許為清華大學五道口金融學院金融安全研究中心主任，沈樂陽為清華大學五道口金融學院金融安全研究中心研究專員。責任編輯/周茗一）