法度、測(cè)度、制度：系統(tǒng)化防范低收入人口返貧政策工具的配置及優(yōu)化

[中圖分類號(hào)]F323.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-0169(2025)06-0036-08

習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上莊嚴(yán)宣告：“我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個(gè)貧困縣全部摘帽，12.8萬個(gè)貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)。\"在脫貧攻堅(jiān)收官之后，貧困治理的目標(biāo)從消除絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)變到治理相對(duì)貧困上來，貧困治理的出發(fā)點(diǎn)已不再是滿足人的基本生存需要，而是人們收入的比較和差距。促進(jìn)農(nóng)村低收入人口收入增長(zhǎng)，防范低收入人口返貧，是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要內(nèi)容，對(duì)進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、構(gòu)建新發(fā)展格局意義重大。

學(xué)界試圖從現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)和不同視角出發(fā)討論如何構(gòu)建防范低收入人口返貧幫扶機(jī)制問題。一是從微觀證據(jù)出發(fā)，關(guān)注到低收人人口的內(nèi)生動(dòng)力，必須促進(jìn)勞動(dòng)者的勞動(dòng)技能與勞動(dòng)對(duì)象的結(jié)合，在授人以漁的同時(shí)，還要確保他們有\(zhòng)"捕魚機(jī)會(huì)\"]。二是從結(jié)構(gòu)化視角下關(guān)注到因?yàn)?zāi)返貧這一具體現(xiàn)實(shí)問題，從“風(fēng)險(xiǎn)一能力\"結(jié)構(gòu)出發(fā)生成以增加生計(jì)資本存量和優(yōu)化生計(jì)資本結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向，系統(tǒng)化、全流程地提升低收入人口的可持續(xù)生計(jì)能力，是破解規(guī)模性因?yàn)?zāi)返貧問題的精準(zhǔn)治理之術(shù)3。三是根據(jù)綜視決策模型，建立兜底保障、早期干預(yù)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制[4]。

圍繞相對(duì)貧困治理的內(nèi)涵與實(shí)踐樣態(tài)，學(xué)界展開了充分的理論研究和現(xiàn)實(shí)關(guān)注，深化了防范低收入人口返貧長(zhǎng)效幫扶機(jī)制構(gòu)建的研究理路，但依然存在可推進(jìn)的空間：在研究?jī)?nèi)容上，當(dāng)前學(xué)界多從微觀案例出發(fā)構(gòu)建具有地域局限性的防范低收人人口返貧機(jī)制，缺少從系統(tǒng)層面進(jìn)行微觀審視并納入宏觀目標(biāo)的研究。在研究視角上，學(xué)界對(duì)防范低收入人口的幫扶政策進(jìn)行了諸多研究分析，但多偏好個(gè)案或地域性研究，導(dǎo)致其不可避免地落入局部觀察的窠臼。

本文試圖以既有研究成果為起點(diǎn)，通過對(duì)國家層面防范低收人人口返貧政策工具譜系的整體性描繪，從宏觀政策治理自標(biāo)入手，到中觀政策工具的選擇，進(jìn)而轉(zhuǎn)向微觀機(jī)制構(gòu)建，以一種全方位視角揭示政策工具對(duì)構(gòu)建防范低收入人口返貧機(jī)制的重要意義，從而進(jìn)一步提出政策工具優(yōu)化協(xié)同，提高后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代相對(duì)貧困治理的效能。

一、政策工具：系統(tǒng)化理解防范低收入人口返貧政策的一個(gè)切入視角

作為目標(biāo)與結(jié)果之間的橋梁，政策工具的正確選擇和科學(xué)設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)政策治理目標(biāo)的基本保障，選用何種政策工具對(duì)政府能否達(dá)成既定政策治理目標(biāo)具有決定性影響。從政策本意來看，政策主體強(qiáng)化防范低收入人口返貧政策供給是為了有效鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，保障低收入人口的物質(zhì)、精神需求并激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)愿景。從理性主義視角來看，政策工具的選擇過程是“目標(biāo)一手段\"的理性過程，同時(shí)，政策工具只有與政策環(huán)境、政策治理目標(biāo)以及目標(biāo)受眾相匹配時(shí)，才被視為有效的政策工具。因此，在研究防范低收人人口返貧政策過程中，應(yīng)將“政策工具選擇一政策治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”視為理性過程，唯有二者的匹配協(xié)同，才能有效實(shí)現(xiàn)政策手段與目標(biāo)的耦合。

我國政策主體構(gòu)成主要包括行政機(jī)關(guān)、法律及法規(guī)授權(quán)的組織，以及行政機(jī)關(guān)委托的組織。一般而言，行政機(jī)關(guān)在公共政策制定和執(zhí)行中居于主導(dǎo)地位，選用何種政策工具對(duì)政府能否達(dá)成既定政策治理目標(biāo)具有決定性影響。加拿大公共政策學(xué)者豪利特和拉米什(M.HowlettandM.Ramesh)依據(jù)政府干預(yù)程度由低到高將政策工具分為：自愿性政策工具、混合性政策工具和強(qiáng)制性政策工具5。強(qiáng)制性政策工具是政府介入程度最高的一種政策工具，在防范低收入人口返貧政策供給中通常通過頒布或發(fā)布\"法規(guī)”\"制度”\"通知\"等形式傳達(dá)權(quán)威性意見，或通過獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰等形式促進(jìn)政策治理自標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府介入程度最低的自愿性政策工具更多地依靠社會(huì)志愿組織，其干預(yù)活動(dòng)的主體一般是社會(huì)力量，包括家庭、社區(qū)、志愿組織、市場(chǎng)等。混合性政策工具的政府干預(yù)程度介于強(qiáng)制性和自愿性政策工具之間，具有一定的靈活性]

在我國公共管理實(shí)踐中，“強(qiáng)制一混合一自愿”的三分法被學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)可，并廣泛應(yīng)用于政策分析的多個(gè)領(lǐng)域，對(duì)指導(dǎo)我國公共政策實(shí)踐具有借鑒意義。將政策工具視角嵌入到防范低收入人口返貧政策研究，并利用學(xué)界普遍認(rèn)可的政策工具三分法分析政策工具維度，對(duì)于政策工具研究的實(shí)踐拓展以及防范低收入人口返貧機(jī)制的理論外延具有重要意義。然而，需要指出：一是在研究方法上，當(dāng)前對(duì)于政策文本研究的量化法，一般遵循“演繹思路\"，存在政策工具視角下政策文本分析簡(jiǎn)單化的思路嵌套問題；二是在研究?jī)?nèi)容上，“強(qiáng)制一混合一自愿\"的政策工具三分法雖然在政策工具視角下進(jìn)行了成熟理論的供給，但在政策研究過程中，易陷入“先入為主”的窠白，難以刻畫政策工具的全貌。

因此，有必要將系統(tǒng)化思維嵌入到防范低收入人口返貧的政策工具研究之中。首先，從法度邏輯出發(fā)建構(gòu)出“政策工具一政策治理目標(biāo)\"的二維分析框架，從政策工具基本“演繹”向政策工具協(xié)同“歸納”優(yōu)化轉(zhuǎn)變。法度邏輯在理性層面分析防范低收入人口返貧政策的行為邏輯，以理性思維方式形成二維分析框架，基于政策原始語境對(duì)防范低收入人口返貧的政策文本進(jìn)行深挖，既可以消弭簡(jiǎn)單化思路嵌套的風(fēng)險(xiǎn)，又可以打破原有政策工具分析框架的束縛，形成客觀合理的政策分析結(jié)果。其次，把握測(cè)度邏輯，在算法層面上對(duì)防范低收入人口返貧政策進(jìn)行文本內(nèi)容分析，從而更好地描繪防范低收入人口返貧各項(xiàng)政策工具配置場(chǎng)景。最后，形成防范低收入人口返貧政策工具的制度邏輯，從規(guī)范層面保障各項(xiàng)政策工具協(xié)同配置，進(jìn)而提出優(yōu)化路徑。法度邏輯從理性層面出發(fā)構(gòu)建出“政策工具一政策治理目標(biāo)\"的二維分析框架，為防范低收人人口返貧政策在測(cè)度邏輯下的文本分析提供了必要支撐，同時(shí)可以反映出各項(xiàng)政策工具配置中的問題，驅(qū)動(dòng)規(guī)范層面的制度邏輯改革，為政策工具的合理選擇與配置提供價(jià)值基礎(chǔ)（見圖1）。

二、法度邏輯：政策工具視角下防范低收入人口返貧政策二維分析框架

法度，即一事的規(guī)則、準(zhǔn)則。防范低收入人口返貧政策的有效供給是后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重點(diǎn)任務(wù)，因而，有必要從法度邏輯出發(fā)嵌入“規(guī)則\"的理性視角，構(gòu)建“政策工具一政策治理目標(biāo)\"的二維分析框架。從應(yīng)然層面來看，政策工具是各國政府為實(shí)現(xiàn)政策治理目標(biāo)所運(yùn)用的手段。政策工具與政策治理目標(biāo)之間存在著天然的聯(lián)結(jié)。從實(shí)然層面來看，政策工具與政策治理目標(biāo)的耦合日益上升為政策實(shí)踐的關(guān)鍵考量，工具理性主義下政策工具需有效服務(wù)于政策治理目標(biāo)。政策工具與政策治理目標(biāo)之間存在實(shí)踐基礎(chǔ)上的有意識(shí)聯(lián)合。綜上，從理性主義視角探究防范低收入人口返貧政策工具與政策治理目標(biāo)之間的協(xié)同程度，為防范低收入人口返貧政策在測(cè)度邏輯下的文本分析提供了必要支撐。

（一）研究方法與研究思路

為有效探究防范低收入人口返貧政策工具的配置狀態(tài)并作出合理的政策工具協(xié)同優(yōu)化，采取政策文本內(nèi)容分析方法對(duì)政策工具進(jìn)行研究，并借助Nvivo14質(zhì)性分析軟件對(duì)已收集政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析。政策文本內(nèi)容分析是計(jì)算機(jī)輔助文本分析(ComputerAssistedText Analysis，CATA)的一個(gè)分支，是一種介于定性與定量之間的半定量研究方法。該方法借助計(jì)算機(jī)軟件對(duì)政策文本進(jìn)行概念抽取和定量化統(tǒng)計(jì)，并對(duì)文本數(shù)據(jù)進(jìn)行自動(dòng)統(tǒng)計(jì)和關(guān)系識(shí)別，旨在反映政策內(nèi)部各要素的性質(zhì)及關(guān)系。

借助政策文本內(nèi)容分析方法，基本的研究思路是：首先，運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)防范低收入人口返貧政策文本進(jìn)行深度解構(gòu)，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建“政策工具一政策治理目標(biāo)\"的二維分析框架；其次，用Nvivo14質(zhì)性分析軟件進(jìn)行不同節(jié)點(diǎn)/子節(jié)點(diǎn)編碼聚類，將防范低收入人口返貧幫扶政策文本量化為節(jié)點(diǎn)/子節(jié)點(diǎn)的參考點(diǎn)數(shù)據(jù)；最后，對(duì)參考點(diǎn)進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)與可視化展示，并圍繞政策工具類型X維度、政策治理自標(biāo)Y維度以及兩個(gè)維度交叉作用三方面展開具體分析，剖析防范低收入人口返貧政策工具運(yùn)用的特點(diǎn)與不足，進(jìn)而提出防范低收入人口返貧政策工具協(xié)同優(yōu)化。

(二)政策樣本選擇標(biāo)準(zhǔn)與來源

政策樣本的選取遵循代表性、權(quán)威性和時(shí)效性三重原則。在政策來源與政策內(nèi)容上，通過國務(wù)院部門網(wǎng)站、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政務(wù)服務(wù)平臺(tái)以及北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行檢索并篩選，檢索關(guān)鍵詞緊扣研究主題，包括\"低收人\"\"返貧\"\"脫貧人口\"\"鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果\"等，保障數(shù)據(jù)來源的權(quán)威性、代表性。在政策主體上，由于本文旨在分析中央層面發(fā)布防范低收入人口返貧政策工具的配置，因而只收集由中共中央、國務(wù)院以及各部委制定出臺(tái)的政策，具有顯著權(quán)威性。在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，選取2020年之后的政策文本，主要是基于兩點(diǎn)考量，一是2020年我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，消除了絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困，扶貧工作的重心轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困；二是為了更好研究鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的問題，為其提供更具時(shí)效性的政策工具優(yōu)化建議。經(jīng)過篩選剔除，最終整理出30份防范低收入人口返貧幫扶政策文本。

（三）政策文本分析框架

1.X軸：政策工具維度。政策工具是行動(dòng)者為實(shí)現(xiàn)一個(gè)或多個(gè)目標(biāo)時(shí)所采用的任何事物，即政府為實(shí)現(xiàn)政策治理目標(biāo)所采用的一切手段和措施。政府手中有完整的工具箱，為實(shí)現(xiàn)一定的政策治理目標(biāo)，往往需要不同類型的工具參與，而不同的政策工具類型所發(fā)揮的效用也不盡相同，政府的使用效能亦存在差異。參考豪利特和拉米什（M.HowlettandM.

Ramesh)依據(jù)政府干預(yù)程度將政策工具分為強(qiáng)制性政策工具、自愿性政策工具以及混合性政策工具。根據(jù)政策工具譜系，強(qiáng)制性政策工具是借助政府的權(quán)威和強(qiáng)制力，對(duì)目標(biāo)群體的行動(dòng)進(jìn)行控制和指導(dǎo)。防范低收入人口返貧強(qiáng)制性政策工具主要體現(xiàn)為監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)、體制機(jī)制、目標(biāo)思想等手段。自愿性政策工具通過政府對(duì)目標(biāo)群體的引導(dǎo)鼓勵(lì)來提高其對(duì)政策的認(rèn)知，主要包括引導(dǎo)家庭與社區(qū)、志愿組織、市場(chǎng)工具參與進(jìn)行相應(yīng)活動(dòng)，具體體現(xiàn)為自愿自主、輿情氛圍、公眾參與。混合性政策工具介于強(qiáng)制性政策工具與自愿性政策工具之間，結(jié)合了強(qiáng)制性和自愿性政策工具的特征，允許政府對(duì)非政府行為主體的決策進(jìn)行不同程度的干預(yù)，在防范低收入人口返貧政策供給中，主要通過市場(chǎng)配置、提供支持鼓勵(lì)、財(cái)稅補(bǔ)貼以及信息平臺(tái)搭建等手段，對(duì)政策治理目標(biāo)進(jìn)行外部條件的支持（見表1)。

2.Y軸：政策治理目標(biāo)維度。在公共政策領(lǐng)域，為形成清晰的政策工具譜系，需要對(duì)政策工具加以研究，進(jìn)行合理分析和歸類，使政策工具更加契合政策目標(biāo)要求，“囊中有如此多的箭，政府就需要發(fā)展出一套方法學(xué)，找出射向問題靶子的正確的矢\"]陳振明對(duì)政策工具的概念進(jìn)行梳理，將政策工具總結(jié)定義為公共物品和服務(wù)的供給方式和實(shí)現(xiàn)機(jī)制[]。形成長(zhǎng)效政策供給機(jī)制是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要主題，因而應(yīng)將防范低收入人口返貧政策工具嵌人政策主體、政策客體、政策環(huán)境的政策系統(tǒng)中。

政策主體是直接或間接參與政策全過程的個(gè)人、團(tuán)體或組織，政府部門在政策工具的選擇配置中處于主導(dǎo)地位，防范低收入人口返貧的政策愿景主要集中于治理目標(biāo)層次，致力于構(gòu)建行政治理機(jī)制。任何公共政策系統(tǒng)的形成和運(yùn)行總離不開一定的環(huán)境，其中經(jīng)濟(jì)環(huán)境是首要和根本考量條件，是影響公共政策的核心要素。因此，應(yīng)考量社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素，借助市場(chǎng)力量賦能，防范低收入人口返貧，有效實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)治理機(jī)制目標(biāo)。政策客體主要是指政策發(fā)揮作用時(shí)所指向的對(duì)象，即公民個(gè)體及其相互之間的利益關(guān)系和由公民個(gè)體構(gòu)成的目標(biāo)群體，也就是公共政策所要規(guī)范的政策對(duì)象。防范低收入人口返貧政策的目標(biāo)群體是低收入群體，其政策需求就是政策治理目標(biāo)的合理瞄向，即形成社會(huì)治理機(jī)制的目標(biāo)愿景（見表2）。

3.“政策工具一政策治理目標(biāo)”二維分析構(gòu)架。將“X維度：政策工具維度\"和\"Y維度：政策治理目標(biāo)\"相結(jié)合，得出了政策文本二維分析框架。為了研究的準(zhǔn)確性，進(jìn)一步細(xì)化文本的分析類目，將政策文本中的原用詞分類歸屬于不同的政策工具類型之中，最終形成基于政策工具分類的防范低收入人口返貧政策文本二維分析框架(見圖2）。

資料來源：作者根據(jù)\"政策工具一政策治理目標(biāo)”二維構(gòu)架整理。

三、測(cè)度邏輯：政策工具視角下防范低收入人口返貧政策文本內(nèi)容分析

測(cè)度邏輯的演進(jìn)動(dòng)力是提升治理水平。通常，治理水平展現(xiàn)出效率標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果導(dǎo)向，而測(cè)度邏輯傾向于通過算法層面將權(quán)威的政策文本進(jìn)行編碼分析，研究結(jié)果成為進(jìn)一步提升治理水平的重要依據(jù)。政策文本分析是一種常用的公共管理研究方法，是公共政策研究范式的重要組成部分和分析工具，兼具工具理性和價(jià)值理性雙重意蘊(yùn)。通過從算法層面對(duì)防范低收入人口政策工具的文本進(jìn)行測(cè)度分析，一方面，能夠強(qiáng)化政策文本分析的工具主義及其背后所指涉的價(jià)值理性。另一方面，有效發(fā)現(xiàn)其潛存的問題，驅(qū)動(dòng)規(guī)范層面的制度改革，為政策工具的合理選擇與配置提供價(jià)值基礎(chǔ)。在政策文本數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，按照“政策文本編號(hào)一政策條款內(nèi)部章節(jié)編號(hào)一政策條款對(duì)應(yīng)文本序號(hào)\"進(jìn)行編碼，并作出“政策工具一政策治理目標(biāo)”二維分析。

(一)政策工具類別維度的文本分析

將文本數(shù)據(jù)庫中的單元編碼表，按照政策工具類別，提取出政策文本中可能涉及的關(guān)鍵詞。依據(jù)這些關(guān)鍵詞，對(duì)30份政策文本進(jìn)行第一遍閱覽與篩選，得到471條直接關(guān)聯(lián)政策文本，在第二遍細(xì)致閱讀時(shí)進(jìn)行關(guān)鍵詞數(shù)量統(tǒng)計(jì)與分類，將471條編碼條款進(jìn)行歸屬判斷，歸位于政策工具維度分析表中的不同區(qū)域（見表3）。

合理選擇政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的前提，然而，通過文本分析發(fā)現(xiàn)在防范低收入人口返貧政策供給過程中，存在政策工具分類結(jié)構(gòu)不合理以及政策工具外溢或不足的問題。在實(shí)際政策供給過程中，政策主體更傾向于選擇混合性和強(qiáng)制性政策工具，分別占樣本總體的 45.4% 和 39.3% 。由此說明，政策主體偏好對(duì)低收入群體進(jìn)行直接的資源幫扶，并通過強(qiáng)制性手段保障資源有效利用。誠然，混合性、強(qiáng)制性政策工具的選擇運(yùn)用，在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期作為工具主力發(fā)揮著強(qiáng)有力的促動(dòng)作用，是我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利的重要保障。然而，隨著后脫貧時(shí)代的到來，積極動(dòng)員社會(huì)力量，觸發(fā)社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力成為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的關(guān)鍵所在。因此，在政策工具的選擇過程當(dāng)中，要把握各項(xiàng)工具的使用效力，合理提高自愿性政策工具的占比，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，防范化解低收入人口返貧風(fēng)險(xiǎn)。

通過文本分析發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)中，政策主體對(duì)政策工具的選擇缺乏協(xié)調(diào)合理的布局。在混合性政策工具中，政策主體更傾向選擇以直接提供人才、資金、技術(shù)等資源以及以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為手段的政策子工具，占樣本總體的 28.2% ，而其他兩種政策子工具財(cái)稅補(bǔ)貼和信息平臺(tái)則分別占樣本總體的 6.8% 和10.4% 。在自愿性政策工具選擇中，政策主體更傾向選擇社會(huì)參與治理，占樣本總體的 10.2% ，而忽視了輿情氛圍和自愿自主能力的培養(yǎng)，只占樣本總體的3% 和 2.1% 。由此可見，政策工具選擇過程中，政策工具內(nèi)部缺乏合理布局。

(二)政策治理目標(biāo)維度的文本分析

基于防范低收入人口返貧政策工具治理目標(biāo)維度的視角，將471條編碼條款進(jìn)行歸屬判斷。分析與防范低收入人口返貧政策工具相對(duì)應(yīng)的政策治理目標(biāo)的占比（見圖3）。

資料來源：作者根據(jù)政策文本編碼整理。

政策主體通過對(duì)防范低收入人口返貧政策工具的供給，構(gòu)建合理的治理機(jī)制，這是實(shí)現(xiàn)政策治理目標(biāo)的關(guān)鍵，也是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的必要一環(huán)。根據(jù)政策文本的編碼分析可以看出，當(dāng)前我國防范低收入人口返貧的各項(xiàng)治理機(jī)制，呈現(xiàn)出不均衡的狀態(tài)。政策主體主要依靠行政治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)政策治理目標(biāo)，占比達(dá) 52.2% ，過半數(shù)，而較少依靠市場(chǎng)治理機(jī)制與社會(huì)治理機(jī)制，分別占比 27.2% 和20.6% 。這說明，政策工具的運(yùn)用與政策目標(biāo)傾向之間存在銜接空隙，缺乏融通性。政策主體更加關(guān)注行政機(jī)制的有效性，而忽視了市場(chǎng)、社會(huì)主體理論的協(xié)同性。

(三)政策工具與政策治理目標(biāo)交叉文本分析

將政策工具作為x軸，將政策治理目標(biāo)作為y軸，可以分析政策工具與政策治理目標(biāo)之間的適配程度(見圖4)。二者的適配度主要體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)與功能兩大層面，即政策應(yīng)用過程中政策工具結(jié)構(gòu)的合理性與政策治理目標(biāo)功能性的匹配程度，其匹配程度越高，政策工具的效能越高，政策治理目標(biāo)越容易實(shí)現(xiàn)。而匹配度低，不僅會(huì)導(dǎo)致政策治理目標(biāo)的偏離，更會(huì)造成政策工具結(jié)構(gòu)的紊亂。

資料來源：作者根據(jù)政策文本編碼整理。

通過文本分析發(fā)現(xiàn)，政策工具在政策治理目標(biāo)下分布不合理。在行政治理機(jī)制的目標(biāo)下，首先是政策工具應(yīng)用的頻次最高，達(dá)246次，其次是市場(chǎng)治理機(jī)制，達(dá)128次，最后則是社會(huì)治理機(jī)制目標(biāo)，為97次。在構(gòu)建行政治理機(jī)制目標(biāo)下，各項(xiàng)政策工具覆蓋不甚全面，其中社會(huì)參與自愿自主占比為 0% ，多數(shù)行政治理機(jī)制目標(biāo)依靠體制機(jī)制規(guī)劃、目標(biāo)思想引領(lǐng)以及強(qiáng)力的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)。分布情況反映出政策結(jié)構(gòu)層面頂層設(shè)計(jì)的大局觀，但忽視了構(gòu)建行政治理機(jī)制的社會(huì)參與的重要性。在構(gòu)建市場(chǎng)治理機(jī)制目標(biāo)下，社會(huì)參與占比僅為 0.85% ，其余自愿性政策工具占比為 0% ，存在政策工具應(yīng)用結(jié)構(gòu)上的不匹配性。而構(gòu)建社會(huì)治理機(jī)制的目標(biāo)，主要依靠自愿性政策工具的拉動(dòng)，強(qiáng)制性政策工具占比較少，同樣也忽視了市場(chǎng)力量。由此可見，政策工具在政策目標(biāo)維度下，存在著不適配的問題。

四、制度邏輯：防范低收入人口返貧政策工具的優(yōu)化協(xié)同與目標(biāo)適配

政策工具效能的提升需遵循一定的制度邏輯，制度不僅塑造了政策工具與政策治理目標(biāo)之間的關(guān)系，更通過一定的規(guī)則體系指導(dǎo)政策工具的選擇與有效應(yīng)用，從而促進(jìn)政策治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)測(cè)度層面上政策工具與政策治理目標(biāo)的現(xiàn)狀分析，可以驅(qū)動(dòng)政策工具在選擇和應(yīng)用層面的變革，促進(jìn)防范低收入人口返貧制度邏輯的形成，保障政策工具選擇的優(yōu)化協(xié)同以及政策工具應(yīng)用的系統(tǒng)適配。

（一）構(gòu)建政策工具選擇的協(xié)同治理機(jī)制，促進(jìn)防范低收入人口返貧政策工具的優(yōu)化協(xié)同

防范低收入人口返貧是后脫貧時(shí)代鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的重要議題，同時(shí)也是一項(xiàng)不可忽視的公共問題。合理選擇政策工具是有效實(shí)現(xiàn)政策治理目標(biāo)的前提，構(gòu)建防范低收入人口返貧政策的供給機(jī)制，關(guān)鍵在于各項(xiàng)政策工具的選擇組合，難點(diǎn)在于把握各政策主體的尺度邊界，促進(jìn)各主體的協(xié)同治理，從而發(fā)揮政策工具的最大效用，保障政策治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而政策協(xié)同的關(guān)鍵是在政策選擇過程中促進(jìn)多元主體的協(xié)同，以及提高政策主體與政策工具之間功能的協(xié)同程度。

脫貧攻堅(jiān)時(shí)期主要依靠政府的強(qiáng)制力量，通過強(qiáng)制性政策工具的主要效力，直接供給資源、資金、技術(shù)等人力物力資源，短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了政策治理目標(biāo)。強(qiáng)制性政策工具的選擇使用，是短期內(nèi)解決貧困問題的重要手段。然而，隨著后脫貧時(shí)代的到來，防范低收入人口返貧成為重要的公共問題，僅依靠強(qiáng)制性政策工具的效能，會(huì)存在一定的政策局限。這就需要政府作為政策主體進(jìn)行干預(yù)，保障防范低收入人口返貧政策工具的有效選擇和使用。同時(shí)注意干預(yù)邊界，在選擇政策工具的過程中，堅(jiān)持政策工具協(xié)同原則，保障各項(xiàng)政策工具的合理利用。最重要的是發(fā)揮多元主體力量，利用好混合性政策工具，充分發(fā)揮市場(chǎng)“無形的手”的重要作用，構(gòu)建市場(chǎng)治理協(xié)同機(jī)制，為防范低收入人口返貧注入市場(chǎng)活力。需要指出的是，在防范低收入人口返貧的過程中，依靠政府強(qiáng)制性政策工具的供給短期內(nèi)可以形成強(qiáng)大效力，但只有凝聚多元主體合力，激發(fā)社會(huì)治理中的內(nèi)生動(dòng)力，才能有效構(gòu)建防范低收入人口返貧的長(zhǎng)效機(jī)制。

政策工具選擇中需要注意政策主體與政策工具之間的協(xié)同度。目前，政策主體應(yīng)該警惕強(qiáng)制性政策工具和混合性政策工具的過溢風(fēng)險(xiǎn)，加大自愿性政策工具的使用率。在公共問題治理過程中，“政府的干預(yù)要留有彈性，其力度要根據(jù)問題的具體情況來調(diào)整，而且要與政策工具的選擇相匹配\"]。一方面，作為政策主體，政府要把握頂層設(shè)計(jì)和政策方向，主導(dǎo)防范低收入人口返貧政策工具的選擇與運(yùn)用，通過資源、政策、技術(shù)、資金的傾斜，實(shí)施強(qiáng)有力的監(jiān)管措施，防范化解低收入人口返貧風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，不能忽視自愿性政策工具的使用，將防范低收入人口返貧的公共問題嵌入社會(huì)領(lǐng)域，社會(huì)組織要發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，充分調(diào)動(dòng)低收入人口的積極性，激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力，與強(qiáng)制性政策工具的實(shí)施優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

（二）構(gòu)建政策工具應(yīng)用的適配均衡機(jī)制，促進(jìn)防范低收入人口返貧政策工具的目標(biāo)適配

防范低收入人口返貧是后脫貧時(shí)代鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的重要一環(huán)，其政策治理目標(biāo)即通過構(gòu)建政策治理長(zhǎng)效機(jī)制，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。后脫貧時(shí)代的社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了“質(zhì)”的變遷，社會(huì)治理呈現(xiàn)復(fù)雜化態(tài)勢(shì)，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果理應(yīng)在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，向多元主體協(xié)同治理深化拓展。保障行政治理機(jī)制、市場(chǎng)治理機(jī)制、社會(huì)治理機(jī)制三項(xiàng)政策治理目標(biāo)與政策工具適配。政策工具的不均衡反映在同一類型的工具內(nèi)部和不同類型的工具之間。政策工具的均衡發(fā)展要考慮數(shù)量方面的結(jié)構(gòu)性和需求方面的功能性。應(yīng)在數(shù)量上提高自愿性政策工具的比例，降低強(qiáng)制性政策工具的使用比例，增強(qiáng)社會(huì)主體的主動(dòng)性和創(chuàng)新性。

政策工具與政策治理目標(biāo)均衡適配的過程中，不可忽視的是對(duì)政策譜系的重構(gòu)。從一定意義上來說，國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化取決于政府、市場(chǎng)和社會(huì)間的適配性。政策工具的有效組合應(yīng)用強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的積極互動(dòng)、有效溝通與協(xié)調(diào)共生，其本質(zhì)在于構(gòu)建以共同利益和共識(shí)為基礎(chǔ)的公共關(guān)系，最大限度地提高多樣工具組合的總體有效性。

五、結(jié)論與討論

冰凍三尺非一日之寒，貧困問題的解決以及后續(xù)長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建也非一蹴而就，發(fā)揮好各項(xiàng)政策工具的最大效用是實(shí)現(xiàn)政策治理目標(biāo)的必要基礎(chǔ)。運(yùn)用好政策工具，解決“怎么管”的問題，要把握好強(qiáng)制性政策工具、自愿性政策工具、混合性政策工具之間的組合，構(gòu)建政策工具選擇的協(xié)同治理機(jī)制，促進(jìn)防范低收入人口返貧政策工具的優(yōu)化協(xié)同；構(gòu)建政策工具應(yīng)用的適配均衡機(jī)制，促進(jìn)防范低收入人口返貧政策工具的目標(biāo)適配。

政策工具是政府為了解決政策問題而采取的具體方法和手段2]。在防范低收人人口返貧政策工具的選擇應(yīng)用過程中，更注重形成一個(gè)“工具箱”，以求構(gòu)建防范低收入人口返貧的長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，將防范低收入人口返貧政策分析嵌入系統(tǒng)邏輯之中。從法度邏輯出發(fā)建構(gòu)出“政策工具一政策治理自標(biāo)\"的二維分析框架，從政策工具基本“演繹\"向政策工具協(xié)同“歸納\"優(yōu)化轉(zhuǎn)變，進(jìn)而更好地把握測(cè)度邏輯在算法層面對(duì)防范低收入人口返貧政策進(jìn)行文本內(nèi)容分析，描繪防范低收入人口返貧各項(xiàng)政策工具配置場(chǎng)景。最終驅(qū)動(dòng)形成防范低收人人口返貧政策工具的制度邏輯，從規(guī)范層面保障各項(xiàng)政策工具協(xié)同配置。

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