PPP項目運(yùn)營期風(fēng)險及應(yīng)對措施

PPP（政府和社會資本合作）項目進(jìn)入運(yùn)營期后，運(yùn)營管理尚未形成體系，可能面臨諸多問題及風(fēng)險。運(yùn)營前置條件是否成熟、運(yùn)營管理是否順暢，決定著運(yùn)營期風(fēng)險是否可控。運(yùn)營前置條件主要包含項目是否完工并完成竣工驗收、實(shí)施機(jī)構(gòu)是否出具確認(rèn)進(jìn)入運(yùn)營文件、運(yùn)營協(xié)議是否簽訂、運(yùn)營方案編制及批復(fù)情況、具體運(yùn)營單位的選擇、項目公司層面運(yùn)營體系與組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置及運(yùn)營管理的職責(zé)和目標(biāo)，以及項目結(jié)算審計情況等。運(yùn)營管理包含項目運(yùn)營考核體系在執(zhí)行過程中是否存在爭議或風(fēng)險、運(yùn)營績效考核情況（包括實(shí)施機(jī)構(gòu)對項目公司的考核、項目公司對具體運(yùn)營單位的考核等）及其對付費(fèi)的影響、運(yùn)營過程管理如考核記錄、整改情況，以及實(shí)施機(jī)構(gòu)付費(fèi)情況及項目公司催收進(jìn)展等。這些影響因素應(yīng)及時逐一排除，以保障PPP項目運(yùn)營的順利開展，并確保投資款及時回收。

我們以J項目為例，通過查閱資料、現(xiàn)場查看項目運(yùn)營情況等方式，力求全面了解項目進(jìn)入運(yùn)營期的主要風(fēng)險點(diǎn)。

J項目運(yùn)營期現(xiàn)狀

項目運(yùn)營基本情況

J項目運(yùn)營內(nèi)容主要為劇院、體育館、健身綜合服務(wù)中心、游泳館等。文化中心除劇院和室外場地外，其他場館包括規(guī)劃館、博物館、科技館、圖書館、檔案館、文化館均由政府相關(guān)部門使用并負(fù)責(zé)運(yùn)維管理，其產(chǎn)生的運(yùn)維費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、能耗費(fèi)、管理費(fèi)等所有費(fèi)用均由政府方承擔(dān)，不作為本項目運(yùn)營期績效考核內(nèi)容。

J項目采用“自主運(yùn)營+運(yùn)營管理咨詢服務(wù)”運(yùn)營模式。項目公司與第三方簽訂《運(yùn)營管理咨詢服務(wù)合同》，由第三方協(xié)助項目公司進(jìn)行運(yùn)營管理，運(yùn)營方案需報實(shí)施機(jī)構(gòu)審批確認(rèn)。實(shí)施機(jī)構(gòu)對本項目開展首年運(yùn)營期績效考核工作，考核結(jié)果滿足全額付費(fèi)條件，項目結(jié)算審計進(jìn)行中。項目公司采用自主運(yùn)營模式，在自身缺乏專業(yè)體育運(yùn)營資源的情況下，引進(jìn)專業(yè)運(yùn)營單位提供咨詢服務(wù)。通過簽訂《運(yùn)營管理咨詢服務(wù)合同》，明確服務(wù)范圍、具體內(nèi)容及考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行項目盈虧與咨詢服務(wù)費(fèi)掛鉤機(jī)制。項目公司按照運(yùn)營績效考核體系，從項目產(chǎn)出、社會效益、場館維護(hù)、運(yùn)行安全等多個維度開展日常管理工作。

J項目經(jīng)過一年多的運(yùn)營，形成了體藝培訓(xùn)“一條龍”的文體中心經(jīng)營特色，場地利用率達(dá)80%以上。J項目采用公益與商用相結(jié)合的方式承辦運(yùn)動會等各類中小型賽事，落實(shí)低免開放政策，凝聚場館人氣，使場館核心功能得到充分體現(xiàn)。同時，J項目注重品牌推廣，接待了省、市、縣政府等多個調(diào)研參觀團(tuán)體，在介紹場館功能的同時，積極推廣公司品牌形象。

存在的問題

結(jié)算審計滯后，影響付費(fèi)。J項目進(jìn)入運(yùn)營期一年多來，結(jié)算審計仍未辦理完畢。結(jié)算審計關(guān)乎項目總投資的確認(rèn)，直接影響PPP項目進(jìn)入運(yùn)營期后的付費(fèi)基數(shù)，若總投資審計遲遲不能完成，僅能按暫定數(shù)為基數(shù)計算年度付費(fèi)額度，甚至有些實(shí)施機(jī)構(gòu)會以此為由認(rèn)為不具備付費(fèi)前置條件。

運(yùn)營期對委托運(yùn)營單位實(shí)際管控效力不足，運(yùn)營存在隱性風(fēng)險。無論是采取委托式運(yùn)營、還是“自主運(yùn)營+運(yùn)營管理咨詢服務(wù)”模式，均涉及對運(yùn)營單位或運(yùn)營咨詢服務(wù)單位的管理，而對該單位管理及其自身運(yùn)營或服務(wù)的優(yōu)劣將直接影響項目運(yùn)營期績效考核和付費(fèi)。項目公司應(yīng)以實(shí)施機(jī)構(gòu)對項目公司的考核要求為底線，對運(yùn)營單位或運(yùn)營咨詢服務(wù)單位制定專項考核和約束機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)有效管控。項目公司雖已對運(yùn)營咨詢服務(wù)單位制定了專項約束機(jī)制，將其運(yùn)營成效（體現(xiàn)在運(yùn)營成本與收入）與最終付費(fèi)掛鉤，但在過程管理中，受限于專業(yè)經(jīng)驗不足，項目公司對其每月上報的人員及工資等服務(wù)費(fèi)（計入運(yùn)營成本）的實(shí)質(zhì)性審核和把關(guān)不到位。目前，雖然從資料和績效考核結(jié)果來看，尚未影響付費(fèi)，基本滿足運(yùn)營期運(yùn)營服務(wù)和付費(fèi)需求，但從管理角度而言，實(shí)際控制效力不足，存在運(yùn)營管理隱性風(fēng)險。

政府財政能力受客觀條件限制，有些地區(qū)未按時足額付費(fèi)，資金回收存在困難。為了緩解地方政府的債務(wù)壓力，中央和地方都行動起來，推出多只特殊債券。但因財政資源有限，化解債務(wù)工作推進(jìn)緩慢，短期內(nèi)難以解決所有負(fù)債問題。雖然相關(guān)方面已經(jīng)通過多渠道協(xié)調(diào)溝通，但考慮到部分政府財政困難、資金來源少的實(shí)際情況，政府付費(fèi)執(zhí)行面臨很大挑戰(zhàn)，這樣一來，投資資金的回收也存在一定的困難。

在項目推進(jìn)過程中，難免會遇到一些調(diào)整和變化，導(dǎo)致投資收益沒能達(dá)到預(yù)期。在具體實(shí)施時，J項目等PPP項目均延長了建設(shè)工期，還對實(shí)施內(nèi)容、利率等核心要素做了調(diào)整，項目總投資規(guī)模因此縮小。加之近幾年P(guān)PP政策收緊，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，這些因素疊加，讓政府支付能力受到影響，投資資金回收變緩，也因此，項目實(shí)際的投資收益和最初承攬時預(yù)測的收益相比就有了差距。

原因分析

項目前期策劃和可研論證不充分。J項目是2017年全國大力推行PPP模式時承接的項目。當(dāng)時針對PPP項目尚未形成正式法律法規(guī)和實(shí)施規(guī)范，主要以政策指導(dǎo)為主，政府、設(shè)計單位、咨詢機(jī)構(gòu)等對PPP項目的前期可研、兩評一案的論證仍處在摸索階段。公司缺乏類似經(jīng)驗，對項目收益分析較為樂觀，對未來趨勢和變化研判不足，對當(dāng)?shù)卣斦芰φ{(diào)研論證不夠深入，前期策劃存在欠缺，導(dǎo)致后續(xù)在國家對PPP項目政策全面收緊的情況下，現(xiàn)有項目實(shí)施受到影響，最終致使投資收益未達(dá)預(yù)期。

自身管理經(jīng)驗、專業(yè)能力或人員配備不足。公司此前無運(yùn)營管理經(jīng)驗，投標(biāo)時運(yùn)營策劃基本屬于框架搭建，可行性和可操作性較低。項目進(jìn)入運(yùn)營階段后，無論是采取委托運(yùn)營模式，還是借助外部資源，實(shí)際上仍處于不斷嘗試和摸索狀態(tài)。出于成本控制考慮，項目進(jìn)入運(yùn)營期后，人員大幅縮減，留存人員主要負(fù)責(zé)回款工作，對于運(yùn)營管控等實(shí)質(zhì)性管理未能系統(tǒng)性地開展。

解決思路及應(yīng)對措施

PPP項目要做好運(yùn)營期的管控及風(fēng)險應(yīng)對，就要圍繞深化項目運(yùn)營模式和管理模式的轉(zhuǎn)變，做深做實(shí)運(yùn)營管理，聚焦運(yùn)營期管理和投資資金回收，突出“穩(wěn)經(jīng)營、強(qiáng)管控、創(chuàng)效益”的目標(biāo)，從而為投資回收奠定基礎(chǔ)。

為此，應(yīng)采取以下措施：做好項目運(yùn)營期績效考核，確保考核結(jié)果不影響項目應(yīng)付金額；通過現(xiàn)場蹲點(diǎn)、多層級催收、協(xié)助政府爭取融資發(fā)債及定向資金等方式，督促實(shí)施機(jī)構(gòu)按時足額付費(fèi)；結(jié)合存量項目管理實(shí)踐，探索建立PPP項目風(fēng)險防控經(jīng)驗反饋機(jī)制，組織開展投后評價及經(jīng)驗總結(jié)。