試論行政介入版權保護的基礎、 前提與作用

一、“尊重版權的私權屬性”是行政介入版權保護的基礎

版權萌芽于英國圖書出版行業，其前身為特許出版權。不過，當時的特許出版權其本質是保護圖書出版商壟斷利益的政府特權，雖然具有財產權的屬性，但是具有明顯的公權色彩。因此，特許出版權雖然有版權的影子，但僅是版權出現的前奏，并不具有現代意義上版權的性質。隨著資產階級革命和啟蒙運動的開展，1709年英國議會通過了一部旨在確認和保護作者權利的法令，即《安妮女王法》。《安妮女王法》被后世認定為世界上第一部版權法，該法明確了作者對其作品享有的支配權的內容，確立了作者在此項權利中的源頭地位，并且規定該權利是依法直接產生的，非政府授予的特權。因而這一權利的性質轉變為由民法調整的財產權，為私權利。這一轉變標志著現代意義上的版權誕生。

18世紀末期，歐洲大陸國家也相繼建立著作權制度，但與英國不同的是，歐洲大陸國家更加深刻地受到了啟蒙思想家思想的影響，它們把憲法上的言論自由、出版自由等人權觀念引入著作權領域中，認為作品不同于一般的商品，作品首先是作者人格的反映。這一思想成為大陸法系國家著作人身權的起源。在這一時期，著作權的內容得到了極大拓展，著作權發展成為以作者為權利主體的，由相互聯系、相互依存的多項人身權和財產權共同構成的民事權利[1]。著作人身權的確立，豐富了著作權的內涵，也更加凸顯了其私權屬性。

從版權“萌芽-形成-發展”的歷史進程中不難發現，版權是一種新興的民事權利，權利的享有者是民事主體，其性質屬于私權利，并且已經得到廣泛認同。《TRIPs協定》即在序言中明確宣示知識產權屬于私權，而版權則為知識產權的當然組成部分。根據現代民主國家“一切權力屬于人民”的人民主權憲制原則，國家的公權力來源于人民的賦予，所以國家公權力在面對公民依法享有的私權利時，應在一定程度上保持尊重，對于私權自治范圍內的事項，應當交給權利人自主選擇解決路徑，公權力不需要也不應當進行干涉。表現到版權保護領域，版權行政管理機關無須介入版權領域私人利益糾紛，由當事人通過意思自治解決即可。這既是私法原則的基本要求，也是市場發揮調節作用的關鍵。對于版權市場中直接體現為私益的事項，權利人作為市場主體最有發言權。只要不屬于市場失靈等依靠市場主體自身無法解決、必須由行政介入的情況，版權行政管理機關就應當尊重當事人的自主選擇，保持謙抑。如果任由行政機關隨意介入到私權自治的領域，非但不能起到保護版權的效果，反而很有可能打破版權市場各方主體間的平等地位，阻礙市場規律發揮應有的作用，最終影響權利人利益的實現。

二、“損害公共利益”是行政介入版權保護的前提

在確認版權私權屬性的同時，應當看到，版權作為一種以知識為客體的無形財產權，其與以有體物為客體的物權等一般財產權之間存在較大差別。知識的重要特征在于它形式上的非物質性和時間上的永存性—一非物質性意味著知識沒有實體，在空間上可以無限復制和再現，任何人都無法像控制有體物一樣控制知識；永存性意味著知識一旦被描述出來，呈現任一種能被感知的狀態，即具有永不磨損的品格，這也意味著知識的價值不在于獨自欣賞，只有為他人所知曉才具有長久的生命力。知識的這兩點特性反映了其內蘊的公共價值。具言之，版權的客體—作品，其產生離不開對現有知識的利用，版權價值的實現也有賴于一個公共市場的存在、發展和繁榮。因此，雖然版權屬于私權，體現的是私人利益，但卻與公共利益存在不可分割的內在聯系。

然而，在實踐操作層面，版權領域的公共利益是什么以及如何判定行為是否損害公共利益，目前并沒有十分明確的標準。作為版權領域的基本法律，《中華人民共和國著作權法》自1990 年頒布以來，雖歷經三次修訂，但對版權領域內的公共利益一直未有具體規定，甚至在2014年的著作權法修訂草案送審稿的有關條款中一度刪除了“損害公共利益”的表述。在其他行政法規、司法解釋中，也缺乏對公共利益內涵的具體規定。在學界，對版權領域公共利益的界定也一直見仁見智，尚未達成共識。有學者從時代背景、版權保護的目標、地區差異、各方利益的平衡、法的規范意義等方面考量；也有學者從公共利益的特點、損害公共利益的認定標準等角度探討 [3]本文認為，版權領域公共利益應當主要包括三方面的內涵：一是政治內涵，即民族文化和意識形態安全。如出版發行歪曲歷史、抹黑中華文化、惡意攻擊我國政治體制等書籍就是損害這部分公共利益的具體表現。二是經濟內涵，即公平的市場競爭秩序。如大批量盜版、仿冒等行為就是損害這部分公共利益的具體表現。三是文化內涵，即公共道德和善良風俗。如傳播黃色、暴恐等作品就是損害這部分公共利益的具體表現。

“公共利益”與“公權力”天然地聯系在一起，這是它們各自的內涵使然。公共利益是能夠滿足一定范圍內所有人生存、享受和發展的、具有公共效用的資源和條件；而公權力是一定范圍內的人們組成的共同體為生產、分配和供給公共物品和公共服務，促進、維護和實現社會公平正義，而對共同體成員進行組織、指揮、管理，對共同體事務進行立法、執行和裁判的權力。公共利益和公權力的內涵決定了公權力正是為維護和增進社會公益而生的權力。在立法權、行政權、司法權“三權”分置的現代國家權力結構中，公共利益尤其與行政權的聯系最為緊密。從行政法的一般原理看，行政的合法性和裁量空間在于維護公共利益，或者說行政所追求的目標就是公共利益。從行政權的特點看，行政權具有公益性，行使行政權只能是為了公益、而非個別人或部門的利益。在版權領域，“維護公共利益”是版權行政管理權作為公權與版權作為私權的交互點，是行政介入版權保護的前提。《中華人民共和國著作權法》也明確規定侵害版權的行為“同時損害公共利益的”，版權行政主管部門才能行使執法權介入到版權領域中。

綜上，版權領域的公共利益需要一個相對明確的界定，法律法規可以采用“概括 + 列舉”的方式對其內容和損害公共利益的行為類型加以規定。值得注意的是，立法應當適度限制行政主體對公共利益進行擴張性解釋的權力，在保障公共利益的內涵能夠隨著社會現象的變化和時代的發展在一定范圍內有所調整和更新的前提下，充分尊重版權人的意思自治，防止行政權在版權領域內恣意越界。

三、行政權在版權保護中的應然作用

“版權的私權屬性”和“版權領域存在公共利益”是探討版權保護行政介入問題的兩個基點。與此相對應，應當從私人利益保護、公共利益保護兩個不同層面認識行政權在版權保護中的作用。

對版權私人利益保護，司法應當起主要作用，行政權中的行政執法權應當盡可能避免介入到版權民事糾紛之中。原因主要有：一方面，民事活動遵循意思自治原則，民事主體的意志是獨立的、自由的，不受國家權力和他人的非法干預，民事主體在沒有非法的外力強迫的情況下，有權根據自己的自由意志決定民事法律關系的設立、變更和終止。版權作為一種民事權利，有關版權的民事活動當然也應遵循意思自治原則。因此，對于版權領域的民事糾紛，應當交由當事人自主選擇，或和解、調解、仲裁，或向法院起訴。不過，司法裁判因具有公開、透明、公正、權威、終局性的特點，并且以高標準、嚴要求的司法程序為保障，既不會放縱侵權者，也不會給予權利人過度的保護[。作為當事人獲得救濟的最終途徑，司法無疑具有至關重要的意義，應當在版權私人利益的保護中起主要作用。《國家知識產權戰略綱要》也明確強調要發揮司法保護知識產權的主導作用。另一方面是由行政執法本身的特性決定的。行政執法是動用國家公共資源進行執法，應當以維護社會公共利益為皈依，如果行政執法僅是為了保護部分版權人的私人利益，則有“公權私用”之嫌，其實質就是動用社會公共資源去維護少數人的權利和利益，是對國家和社會公共資源的不當使用，將造成公共資源的極大浪費。除此之外，與司法“不告不理”的被動性不同，行政權的運用具有相當的自主性，行政主體可以根據自己的判斷依職權主動開展行政執法，因此，如果允許行政執法介入版權私人利益保護，無疑是對意思自治原則的不當干擾。同時，由于行政主體往往并不了解當事人之間民事活動的具體內容，所以容易導致執法不公，產生過度或不當地保護了部分當事人的權益，卻損害了另一部分當事人權益的后果。因此，在版權私人利益保護中，司法應當起主導作用，而行政主體應當保持相當的克制，充分尊重版權當事人的自主地位。

需要指出的是，行政執法并不是現代行政的全部內涵，因此，要求行政執法保持克制并不意味著行政權在版權領域是無所作為的。相反，行政服務和行政裁決在版權保護中均起到重要作用。

關于行政服務，由于包括版權在內的知識產權對我國而言屬于舶來品和新興權利，加之其本身的專業性較強，很多人對知識產權的相關知識和信息并不了解，這就特別需要政府廣泛地提供服務，履行行政服務職責。

關于行政裁決，鑒于當前我國版權市場發展迅速，相應的版權糾紛也呈逐年增加之勢，如果將所有糾紛都交由司法解決，一方面法院難堪重負，另一方面也不利于及時救濟權利人、化解糾紛。因此，客觀上需要其他的糾紛解決方式為法院分流一些負擔。由于我國民間長期以來沒有通過仲裁解決爭議的習慣，卻普遍存在“有事找政府”的傳統，于是這項任務自然落到了行政主體的肩上——行政主體通過行使準司法性質的行政裁決權，解決部分民事糾紛，從而為法院減負。值得關注的是，行政裁決權的性質與行政執法權有巨大差異，行政主體在行使該項權力時的身份不再是社會公共事務的管理者，而變成了民事糾紛的居中裁判者，這就注定了行政主體在行使準司法性質的行政裁決權時，無論是方式還是程序都會與行使行政執法權時有較大不同，在一定程度上需要向司法靠攏，《TRIPs協定》第49條即規定了行政程序應當遵循與司法保護基本相同的程序與原則。

對版權公共利益保護，行政執法應當起主導作用。首先，根據“公地悲劇”原理，在發生公共利益被侵害的情形時，雖然大多數人都明白公共利益被損害的后果，以及制止這種行為的必要性，但是幾乎所有人都缺乏主動維護公共利益的動力，因此，客觀上公共利益的保護勢必需要公權力的介入。其次，從立法權、行政權、司法權三種公權力的對比來看，通過立法和修法來保護版權領域的公共利益固然有助于從根本上加強對版權公共利益的保護，但是立法與修法具有相當的滯后性，無法及時制止現實發生的行為并予以補救。同時，其又具有間接性，“徒法不足以自行”，保護版權公共利益的目標僅靠法律本身不可能實現。而司法保護具有被動性，客觀上需要有人向法院提出請求，法院才會受理，實踐中幾乎只在涉及版權犯罪時，才會通過司法途徑保護公共利益。而行政執法具有主動性和直接性，并且強調對效率的追求，有利于及時制止損害公共利益的行為并進行救濟，同時行政強制、行政處罰的震懾作用也有助于防止行為人再犯。最后，通過行政執法保護公共利益也是由行政的性質、行政權的特點和行政主體的法定職責共同決定的，前已說明，此處不再贅述。總之，在版權公共利益保護中，行政執法應當是最適宜的保護方式。

結束語

行政介入版權保護在我國版權制度建立之初起到了不可替代的重要作用。但是，隨著我國版權保護體系的日臻完善，需要對行政權在版權保護中的價值和邊界進行更深入的解析。版權的歷史沿革奠定了其私權底色，行政權的立身之本注定了其必須為公共利益服務，兩者結合決定了行政介入版權保護的基礎及前提。未來，為更有效地推動我國知識產權強國戰略目標的實現，除繼續發揮行政執法在版權公共利益保護中的主導作用外，還應完善行政服務和行政裁決，以期更好地滿足權利人和版權市場發展的需要。

參考文獻

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[7]李偉民.知識產權行政執法與司法裁判銜接機制研究[J].中國應用法學，2021（2）：100-123.

作者簡介：歐宇腫（2001—），男，漢族，湖南長沙人在讀碩士。

研究方向：知識產權法。

指導教師：劉沫茹（1973—），女，漢族，黑龍江哈爾濱人，哈爾濱工程大學人文社會科學學院，副教授，博士。

研究方向：數字法學、知識產權法。