進(jìn)一步優(yōu)化我國基本養(yǎng)老保險基金支出分擔(dān)機(jī)制

2025年兩會政府工作報告強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化宏觀政策民生導(dǎo)向，提出推動更多資金資源“投資于人”、服務(wù)于民生。在完善社會保障和服務(wù)政策的措施中，繼續(xù)提高了城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高退休人員基本養(yǎng)老金。基本養(yǎng)老保險是保障和改善民生的主要支撐，基本養(yǎng)老保險政策中財政支出部分的執(zhí)行需要中央和地方事權(quán)支出責(zé)任實(shí)現(xiàn)良好匹配。我國中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任持續(xù)優(yōu)化，并于2018年出臺了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2018〕6號），但社保領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任仍有尚待優(yōu)化之處。本文從中央和地方財政事權(quán)和支出責(zé)任視角對優(yōu)化我國基本養(yǎng)老保險基金分擔(dān)機(jī)制進(jìn)行探索，以更為清晰的政府間分擔(dān)機(jī)制更好為基本養(yǎng)老保險基金護(hù)航。

一、我國基本養(yǎng)老保險基金支出分擔(dān)機(jī)制現(xiàn)狀

（一）各類型均不同程度依賴政府財政補(bǔ)貼

我國基本養(yǎng)老保險依照繳費(fèi)主體主要分為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，實(shí)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的賬戶支持方式，并根據(jù)參保類型主要由個人、用人單位、政府財政等共同負(fù)擔(dān)養(yǎng)老金。三類基金對財政補(bǔ)貼的依賴程度不同，財政補(bǔ)貼承擔(dān)兜底功能、調(diào)劑功能、繳費(fèi)支持等功能。

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度中，政府財政主要在基金支付不足或是針對特殊群體時給予補(bǔ)貼。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度全國統(tǒng)籌推進(jìn)后，2022年中央通過調(diào)劑金制度平衡地區(qū)間基金收支差異，調(diào)劑比例約占全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險支出總額的4%。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險并軌后，從繳費(fèi)主體看，財政主要承擔(dān)基本養(yǎng)老保險金中單位繳納部分、職業(yè)年金單位繳納部分，以及由相應(yīng)級別政府根據(jù)地方財政狀況自行發(fā)放的生活補(bǔ)貼。另外，政府直接或間接承擔(dān)著改革的制度成本，即2014年改革之前視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險費(fèi)。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度由新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并而來，覆蓋了農(nóng)村、靈活就業(yè)人員等無單位共同支付的社保人群。目的在于解決城鄉(xiāng)二元分割體制下的社保差異問題，為農(nóng)民及靈活就業(yè)群體等同樣扎牢養(yǎng)老保險網(wǎng)絡(luò)，由于缺少了單位分擔(dān)部分，因而政府承擔(dān)了更多的補(bǔ)貼責(zé)任。具體而言，政府對符合領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇條件的參保人全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金。其中，中央政府承擔(dān)中西部地區(qū)的全部基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而對東部地區(qū)給予一半的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，剩余部分需要東部地方政府補(bǔ)齊。此外，地方政府還需對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元，對選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，適當(dāng)增加補(bǔ)貼金額，繳費(fèi)補(bǔ)貼部分完全由地方政府承擔(dān)。對于重度殘疾人、低保對象、特困人員等繳費(fèi)困難群體，地方政府按照每人每年100元的標(biāo)準(zhǔn)為其代繳養(yǎng)老保險費(fèi)，并額外給予30元/年的繳費(fèi)補(bǔ)貼。

（二）地方政府承擔(dān)一定的支出責(zé)任

地方政府承擔(dān)的常規(guī)性補(bǔ)貼為東部地區(qū)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金中中央補(bǔ)貼外的部分，以及基礎(chǔ)養(yǎng)老金匹配的繳費(fèi)補(bǔ)貼。國辦發(fā)〔2018〕6號文明確了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險中央與地方的支出分擔(dān)規(guī)則：中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)部分，中央與地方按比例分擔(dān)支出責(zé)任，中央對第一檔和第二檔承擔(dān)全部支出責(zé)任，其他檔次則由地方政府與中央政府各分擔(dān)一半。這就意味著地方政府要承擔(dān)除前兩檔外的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼支出。另外，近年來中央要求地方建立基本養(yǎng)老保險待遇提升和基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，地方政府要建立高齡養(yǎng)老金和年限養(yǎng)老金，高齡養(yǎng)老金針對一定高齡人群增加月度補(bǔ)貼金額，年限養(yǎng)老金針對繳費(fèi)年限超出標(biāo)準(zhǔn)的群體增加補(bǔ)貼力度，這些較為靈活的補(bǔ)助性資金均由地方政府自行承擔(dān)，導(dǎo)致地方政府在中央財政固定支付之外，承擔(dān)了具有較大不確定性的其他支出，增大了地方政府補(bǔ)助的壓力和不確定性。在省級及以下地方政府的支出責(zé)任劃分上，事權(quán)和支出責(zé)任較難明確，出現(xiàn)部分省級政府以支出責(zé)任與下級共擔(dān)的方式，或是以明確比例的方式轉(zhuǎn)移給地方財政，部分地區(qū)財政支出責(zé)任進(jìn)一步下沉至市縣。

（三）公平目標(biāo)要求持續(xù)提高政府補(bǔ)貼

我國基本養(yǎng)老保險基金制度在設(shè)計之初將養(yǎng)老保險基金劃分為體制內(nèi)、體制外，之后擴(kuò)大為有工作者和無工作者，形成當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民三類不同身份主體的制度。不同身份人群間適用不同養(yǎng)老保險基金制度，而不同制度下養(yǎng)老金繳費(fèi)和預(yù)期收入差異較大，且養(yǎng)老金預(yù)期替代率也不同。由于城鄉(xiāng)居民每月支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險金額相對較低，大多選擇前兩檔支付，導(dǎo)致其退休后可獲取養(yǎng)老金總額低于其他類型養(yǎng)老保險基金。出于保障民生和公平目標(biāo)的考慮，政府需要推動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇逐年提升，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金和繳費(fèi)補(bǔ)貼部分占了主要部分。若想減輕此部分政府補(bǔ)貼壓力，需要穩(wěn)定積極的就業(yè)環(huán)境，讓更多人群持續(xù)就業(yè)并享受由單位共擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任的養(yǎng)老保險制度。

二、我國養(yǎng)老保險基金優(yōu)化支出分擔(dān)機(jī)制存在的挑戰(zhàn)

（一）部分財政事權(quán)和支出責(zé)任尚有進(jìn)一步優(yōu)化空間

中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任的匹配是動態(tài)平衡的，隨央地關(guān)系在不同領(lǐng)域的改革推進(jìn)情況及各級政府財政狀況作出調(diào)整和平衡。在此過程中，相對清晰的各級政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分十分關(guān)鍵，雖然通過了國辦發(fā)〔2018〕6號文，但在基本養(yǎng)老保險基金領(lǐng)域仍缺乏進(jìn)一步的細(xì)化方案，容易帶來支出責(zé)任模糊等問題。突出體現(xiàn)在省級以下政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分上，公開材料顯示十余個省在承擔(dān)基本養(yǎng)老保險基金支付責(zé)任上存在較為模糊的共擔(dān)情況。另外，以東、中、西部作為基礎(chǔ)養(yǎng)老金中央政府是否全額補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)也有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。基本養(yǎng)老保險與地區(qū)內(nèi)人口規(guī)模結(jié)構(gòu)、年均收入水平等因素高度相關(guān)，可考慮以更為精細(xì)的測算方式確定中央政府對基礎(chǔ)養(yǎng)老金不同補(bǔ)助比例的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，優(yōu)化現(xiàn)有以東、中、西部地理區(qū)域劃分支出責(zé)任補(bǔ)貼分擔(dān)比例的方式。

（二）城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)基數(shù)有待優(yōu)化

基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)基數(shù)以工資性收入為主，設(shè)置上年度地區(qū)平均工資60%的低限和300%的高線，配以單一繳費(fèi)率，難以避免地造成退休金收入的部分累退性。工資低于當(dāng)?shù)厣夏甓绕骄べY60%的勞動者，實(shí)際繳納的養(yǎng)老保險費(fèi)占應(yīng)繳費(fèi)基數(shù)的比重略高于標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)率；而工資超過上年平均工資300%的收入群體，加之繳費(fèi)基數(shù)不包括資本性收入以及一些不易評估度量的其他收入，其實(shí)際繳費(fèi)率略低于名義繳費(fèi)率。另外，企業(yè)繳費(fèi)基數(shù)認(rèn)定在理解和執(zhí)行上尚待進(jìn)一步統(tǒng)一。有些企業(yè)僅按照基本工資作為繳費(fèi)基數(shù)，導(dǎo)致員工基本養(yǎng)老保險賬戶處于較低水平，不利于其后續(xù)獲得足夠的養(yǎng)老保障。

三、提升我國養(yǎng)老保險基金支出分擔(dān)機(jī)制的思路和建議

（一）進(jìn)一步明晰政府間事權(quán)和支出責(zé)任

隨著城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的推進(jìn)以及稅務(wù)部門管理征收之后，基本養(yǎng)老保險基金的事權(quán)和支出責(zé)任也要進(jìn)一步匹配。在中央和地方財政關(guān)系上，中央承擔(dān)更多基本養(yǎng)老保險支出責(zé)任。在地方各級政府間財政關(guān)系上，省級政府承擔(dān)更多支出責(zé)任，減輕市縣政府的支出共擔(dān)部分，避免由于模糊的共擔(dān)事項(xiàng)造成相互推諉職責(zé)不清的問題。另外，在相關(guān)數(shù)據(jù)信息較容易獲取的當(dāng)下，可在養(yǎng)老保險領(lǐng)域同樣進(jìn)行精細(xì)化管理，將全國各省份按照影響因素進(jìn)行排序后確定中央和地方財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和比例，以此優(yōu)化當(dāng)前以東、中、西地理區(qū)劃區(qū)分財政補(bǔ)貼份額和比例的方式。

（二）優(yōu)化完善基本養(yǎng)老保險基數(shù)設(shè)置

基本養(yǎng)老保險基金回歸“基礎(chǔ)性”屬性，在養(yǎng)老金發(fā)放上進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。在逐步增加財政對領(lǐng)取較低檔退休金人員收入支持的基礎(chǔ)上，限制對領(lǐng)取遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)厣弦荒昶骄べY多倍的退休人員的財政補(bǔ)貼金額。與此同時，進(jìn)一步優(yōu)化制度細(xì)節(jié)，考慮取消繳費(fèi)基數(shù)下限，提升繳費(fèi)基數(shù)上限。在稅務(wù)部門做實(shí)基數(shù)的基礎(chǔ)上，建議進(jìn)一步取消繳費(fèi)基數(shù)的60%的最低基數(shù)限制，利于減少低于平均工資60%水平的繳費(fèi)者所承擔(dān)的基本養(yǎng)老保險基金壓力，鼓勵繳費(fèi)者按照自身實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)繳納保費(fèi)，增加對處于繳費(fèi)基數(shù)下限勞動者的繳費(fèi)補(bǔ)貼，減少其轉(zhuǎn)向當(dāng)期繳費(fèi)負(fù)擔(dān)更輕但未來獲益更低的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。另外，建議進(jìn)一步將高線由300%提升到400%，增加較高收入群體的繳費(fèi)力度。

（三）建立收支缺口常態(tài)化應(yīng)對和預(yù)警機(jī)制

針對歷史遺留的養(yǎng)老金制度性轉(zhuǎn)軌缺口，建議由中央財政設(shè)立專有基金承擔(dān)此部分支出責(zé)任，實(shí)現(xiàn)原有改制成本與現(xiàn)有賬戶的分離，并為地方財政解鎖，便于其輕裝上陣。同時，利用大數(shù)據(jù)和精算系統(tǒng)，對基本養(yǎng)老金基金賬戶收支信息進(jìn)行精算和準(zhǔn)確預(yù)測，及時識別預(yù)警新增缺口，預(yù)留兜底資金。

（作者為中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)所助理研究員）