進一步優化我國基本養老保險基金支出分擔機制

2025年兩會政府工作報告強調強化宏觀政策民生導向，提出推動更多資金資源“投資于人”、服務于民生。在完善社會保障和服務政策的措施中，繼續提高了城鄉居民基礎養老金最低標準，適當提高退休人員基本養老金。基本養老保險是保障和改善民生的主要支撐，基本養老保險政策中財政支出部分的執行需要中央和地方事權支出責任實現良好匹配。我國中央和地方事權和支出責任持續優化，并于2018年出臺了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2018〕6號），但社保領域的事權和支出責任仍有尚待優化之處。本文從中央和地方財政事權和支出責任視角對優化我國基本養老保險基金分擔機制進行探索，以更為清晰的政府間分擔機制更好為基本養老保險基金護航。

一、我國基本養老保險基金支出分擔機制現狀

（一）各類型均不同程度依賴政府財政補貼

我國基本養老保險依照繳費主體主要分為機關事業單位養老保險、城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險，實行社會統籌與個人賬戶相結合的賬戶支持方式，并根據參保類型主要由個人、用人單位、政府財政等共同負擔養老金。三類基金對財政補貼的依賴程度不同，財政補貼承擔兜底功能、調劑功能、繳費支持等功能。

城鎮職工養老保險制度中，政府財政主要在基金支付不足或是針對特殊群體時給予補貼。城鎮職工養老保險制度全國統籌推進后，2022年中央通過調劑金制度平衡地區間基金收支差異，調劑比例約占全國城鎮職工基本養老保險支出總額的4%。在機關事業單位養老保險與城鎮職工養老保險并軌后，從繳費主體看，財政主要承擔基本養老保險金中單位繳納部分、職業年金單位繳納部分，以及由相應級別政府根據地方財政狀況自行發放的生活補貼。另外，政府直接或間接承擔著改革的制度成本，即2014年改革之前視同繳費年限期間應當繳納的基本養老保險費。

城鄉居民養老保險制度由新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險合并而來，覆蓋了農村、靈活就業人員等無單位共同支付的社保人群。目的在于解決城鄉二元分割體制下的社保差異問題，為農民及靈活就業群體等同樣扎牢養老保險網絡，由于缺少了單位分擔部分，因而政府承擔了更多的補貼責任。具體而言，政府對符合領取城鄉居民養老保險待遇條件的參保人全額支付基礎養老金。其中，中央政府承擔中西部地區的全部基礎養老金，而對東部地區給予一半的基礎養老金，剩余部分需要東部地方政府補齊。此外，地方政府還需對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元，對選擇較高檔次標準繳費的，適當增加補貼金額，繳費補貼部分完全由地方政府承擔。對于重度殘疾人、低保對象、特困人員等繳費困難群體，地方政府按照每人每年100元的標準為其代繳養老保險費，并額外給予30元/年的繳費補貼。

（二）地方政府承擔一定的支出責任

地方政府承擔的常規性補貼為東部地區城鄉居民基本養老保險的基礎養老金中中央補貼外的部分，以及基礎養老金匹配的繳費補貼。國辦發〔2018〕6號文明確了城鄉居民基本養老保險中央與地方的支出分擔規則：中央確定的基礎養老金標準部分，中央與地方按比例分擔支出責任，中央對第一檔和第二檔承擔全部支出責任，其他檔次則由地方政府與中央政府各分擔一半。這就意味著地方政府要承擔除前兩檔外的基礎養老金補貼支出。另外，近年來中央要求地方建立基本養老保險待遇提升和基礎養老金調整機制，地方政府要建立高齡養老金和年限養老金，高齡養老金針對一定高齡人群增加月度補貼金額，年限養老金針對繳費年限超出標準的群體增加補貼力度，這些較為靈活的補助性資金均由地方政府自行承擔，導致地方政府在中央財政固定支付之外，承擔了具有較大不確定性的其他支出，增大了地方政府補助的壓力和不確定性。在省級及以下地方政府的支出責任劃分上，事權和支出責任較難明確，出現部分省級政府以支出責任與下級共擔的方式，或是以明確比例的方式轉移給地方財政，部分地區財政支出責任進一步下沉至市縣。

（三）公平目標要求持續提高政府補貼

我國基本養老保險基金制度在設計之初將養老保險基金劃分為體制內、體制外，之后擴大為有工作者和無工作者，形成當前機關事業單位、城鎮職工、城鄉居民三類不同身份主體的制度。不同身份人群間適用不同養老保險基金制度，而不同制度下養老金繳費和預期收入差異較大，且養老金預期替代率也不同。由于城鄉居民每月支付的基礎養老保險金額相對較低，大多選擇前兩檔支付，導致其退休后可獲取養老金總額低于其他類型養老保險基金。出于保障民生和公平目標的考慮，政府需要推動城鄉居民養老保險待遇逐年提升，其中基礎養老金和繳費補貼部分占了主要部分。若想減輕此部分政府補貼壓力，需要穩定積極的就業環境，讓更多人群持續就業并享受由單位共擔繳費責任的養老保險制度。

二、我國養老保險基金優化支出分擔機制存在的挑戰

（一）部分財政事權和支出責任尚有進一步優化空間

中央和地方事權和支出責任的匹配是動態平衡的，隨央地關系在不同領域的改革推進情況及各級政府財政狀況作出調整和平衡。在此過程中，相對清晰的各級政府間事權和支出責任劃分十分關鍵，雖然通過了國辦發〔2018〕6號文，但在基本養老保險基金領域仍缺乏進一步的細化方案，容易帶來支出責任模糊等問題。突出體現在省級以下政府間事權和支出責任的劃分上，公開材料顯示十余個省在承擔基本養老保險基金支付責任上存在較為模糊的共擔情況。另外，以東、中、西部作為基礎養老金中央政府是否全額補貼的標準也有進一步優化的空間。基本養老保險與地區內人口規模結構、年均收入水平等因素高度相關，可考慮以更為精細的測算方式確定中央政府對基礎養老金不同補助比例的標準和依據，優化現有以東、中、西部地理區域劃分支出責任補貼分擔比例的方式。

（二）城鎮職工基本養老保險繳費基數有待優化

基本養老保險繳費基數以工資性收入為主，設置上年度地區平均工資60%的低限和300%的高線，配以單一繳費率，難以避免地造成退休金收入的部分累退性。工資低于當地上年度平均工資60%的勞動者，實際繳納的養老保險費占應繳費基數的比重略高于標準繳費率；而工資超過上年平均工資300%的收入群體，加之繳費基數不包括資本性收入以及一些不易評估度量的其他收入，其實際繳費率略低于名義繳費率。另外，企業繳費基數認定在理解和執行上尚待進一步統一。有些企業僅按照基本工資作為繳費基數，導致員工基本養老保險賬戶處于較低水平，不利于其后續獲得足夠的養老保障。

三、提升我國養老保險基金支出分擔機制的思路和建議

（一）進一步明晰政府間事權和支出責任

隨著城鎮職工基本養老保險全國統籌的推進以及稅務部門管理征收之后，基本養老保險基金的事權和支出責任也要進一步匹配。在中央和地方財政關系上，中央承擔更多基本養老保險支出責任。在地方各級政府間財政關系上，省級政府承擔更多支出責任，減輕市縣政府的支出共擔部分，避免由于模糊的共擔事項造成相互推諉職責不清的問題。另外，在相關數據信息較容易獲取的當下，可在養老保險領域同樣進行精細化管理，將全國各省份按照影響因素進行排序后確定中央和地方財政補貼標準和比例，以此優化當前以東、中、西地理區劃區分財政補貼份額和比例的方式。

（二）優化完善基本養老保險基數設置

基本養老保險基金回歸“基礎性”屬性，在養老金發放上進行結構性調整。在逐步增加財政對領取較低檔退休金人員收入支持的基礎上，限制對領取遠高于當地上一年平均工資多倍的退休人員的財政補貼金額。與此同時，進一步優化制度細節，考慮取消繳費基數下限，提升繳費基數上限。在稅務部門做實基數的基礎上，建議進一步取消繳費基數的60%的最低基數限制，利于減少低于平均工資60%水平的繳費者所承擔的基本養老保險基金壓力，鼓勵繳費者按照自身實際繳費基數繳納保費，增加對處于繳費基數下限勞動者的繳費補貼，減少其轉向當期繳費負擔更輕但未來獲益更低的城鄉居民養老保險。另外，建議進一步將高線由300%提升到400%，增加較高收入群體的繳費力度。

（三）建立收支缺口常態化應對和預警機制

針對歷史遺留的養老金制度性轉軌缺口，建議由中央財政設立專有基金承擔此部分支出責任，實現原有改制成本與現有賬戶的分離，并為地方財政解鎖，便于其輕裝上陣。同時，利用大數據和精算系統，對基本養老金基金賬戶收支信息進行精算和準確預測，及時識別預警新增缺口，預留兜底資金。

（作者為中國宏觀經濟研究院經濟所助理研究員）