連云港市醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展路徑探索

連云港市投資結(jié)構(gòu)中“房地產(chǎn)含量”一直不高。但是連云港市“以產(chǎn)促城”，推動醫(yī)藥行業(yè)崛起，走出了城市產(chǎn)業(yè)投拓的“第二曲線”，并逐漸從產(chǎn)業(yè)高地向產(chǎn)城人融合深度轉(zhuǎn)型，為其他同能級城市走出一條不依賴房地產(chǎn)、同時推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的路徑。當(dāng)然，當(dāng)?shù)蒯t(yī)藥行業(yè)也存在投融資聯(lián)動不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)不足等困難和挑戰(zhàn)。本文認(rèn)為，應(yīng)主要從積極構(gòu)建“創(chuàng)新+金融”立體化投融資機(jī)制和加強(qiáng)土地要素保障兩方面發(fā)力，助力其醫(yī)藥行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

一、連云港市產(chǎn)業(yè)投資結(jié)構(gòu)特點和醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)崛起

一是房地產(chǎn)依賴度一直較低。2023年，連云港房地產(chǎn)開發(fā)投資額占GDP比重約5.6%，遠(yuǎn)低于江蘇省均值（9.3%）和全國均值（8.7%）。房地產(chǎn)投資占固定資產(chǎn)投資額也低于同能級城市（如2022年該值為13.6%，宿遷為22.7%）。二是醫(yī)藥行業(yè)逐漸成為港城支柱行業(yè)。根據(jù)《連云港統(tǒng)計年鑒》，2022年全市有規(guī)上醫(yī)藥企業(yè)37家，合計實現(xiàn)產(chǎn)值647.3億元，占全市工業(yè)總產(chǎn)值的15.2%，僅次于化工行業(yè)（802.3億元，18.9%）。2021年，醫(yī)藥制造業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值（610.8億元）超過建筑業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值（596.69億元）。三是低房地產(chǎn)依賴和醫(yī)藥行業(yè)壯大是港城經(jīng)濟(jì)自然演化的產(chǎn)物。連云港低地產(chǎn)依賴的特征并非主動選擇的結(jié)果，而是城市在其特有區(qū)域首位度、稟賦特征、對房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)熱衷程度綜合影響下經(jīng)濟(jì)自然演化的結(jié)果。在這樣的背景下，連云港積極探索以產(chǎn)促城的發(fā)展模式，將醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)作為城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展的新引擎。醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)在連云港的崛起，并非是對地產(chǎn)依賴的刻意替代，而是在城市特定的發(fā)展條件下，產(chǎn)業(yè)與城市相互促進(jìn)、共同發(fā)展的結(jié)果。這一發(fā)展模式，既體現(xiàn)了傳統(tǒng)模式與新模式的兼容性，也為其他相似能級、面臨產(chǎn)業(yè)賦能難題的城市提供了有益的借鑒。

二、從“產(chǎn)業(yè)高地”向“產(chǎn)城人融合”高質(zhì)量發(fā)展的實踐

（一）精準(zhǔn)供給產(chǎn)業(yè)政策，提高醫(yī)藥行業(yè)創(chuàng)新能力

一是政府政策支持有力。連云港市政府出臺一系列政策支持醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展。先后出臺《關(guān)于推進(jìn)中華藥港高質(zhì)量發(fā)展的意見（試行）》（連開委〔2020〕117號）和《連云港市醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈延鏈三年行動計劃（2023—2025年）》，提出通過強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈、延鏈行動，打造生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集群。2022年，連云港開發(fā)區(qū)先后印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)中華藥港生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干措施》《開發(fā)區(qū)醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策》，構(gòu)建了以“中華藥港招商政策”為統(tǒng)領(lǐng)，產(chǎn)業(yè)、財稅金融和人才政策等為支撐的全方位政策體系。園區(qū)每年配套5%的財政收入，定向用于支持醫(yī)藥等行業(yè)企業(yè)團(tuán)隊創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。在產(chǎn)業(yè)政策支持下，“中華藥港”藥企研發(fā)投入占銷售收入比重達(dá)到10%以上，遠(yuǎn)超全國2%左右的平均水平。二是醫(yī)藥企業(yè)積極進(jìn)取，以“創(chuàng)新藥+出海”賽道突圍。醫(yī)藥行業(yè)整體受“集采”控價、DRGs/DIP等醫(yī)療改革措施影響較大，港城藥企積極轉(zhuǎn)戰(zhàn)“創(chuàng)新藥”賽道。2022年連云港一類新藥獲批數(shù)量占全國12.1%，居全國醫(yī)藥城市首位。藥企通過對外許可授權(quán)交易等方式積極對接國際醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈參與國際競爭。截至2024年，恒瑞醫(yī)藥有4款A(yù)DC（抗體偶聯(lián)藥物）創(chuàng)新藥獲得美國FDA授予快速通道資格認(rèn)定。

（二）深化推動“產(chǎn)城人融合”

黨的二十屆三中全會提出“構(gòu)建產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動機(jī)制”，港城在推進(jìn)“中華藥港”建設(shè)過程中已進(jìn)行了很多有益探索。一是醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)“以產(chǎn)促城”，反哺城市建設(shè)。以“中華藥港”為例，龍頭藥企主導(dǎo)園區(qū)開發(fā)，配套人才住房、科研設(shè)施，打造“以產(chǎn)促城”樣板，推動醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集聚。恒瑞醫(yī)藥等藥企除自建研發(fā)基地外，在自己園區(qū)或在全市土地指標(biāo)調(diào)配下，自建人才公寓項目，極大解決了企業(yè)人才住房問題。二是積極向“產(chǎn)城人”融合轉(zhuǎn)變。首先，以產(chǎn)聚人。“中華藥港”核心區(qū)全部建成后，可承載200余家醫(yī)藥企業(yè)入駐，集聚醫(yī)藥人才5000人以上。同時，花果山英才“雙創(chuàng)計劃”等人才項目為醫(yī)藥行業(yè)人才提供了保障。為解決蘇北地區(qū)經(jīng)濟(jì)首位度低、對人才吸引力有限的問題，港城推出“飛地引才”策略，通過跨行政區(qū)域建設(shè)飛地孵化器，實現(xiàn)研發(fā)、生產(chǎn)兩地化。其次，以城留人。2022年，出臺《連云港市人才安居辦法》，構(gòu)建“人才驛站、人才公寓、人才住房、人才社區(qū)”四位一體安居體系，統(tǒng)籌支持人才解決安居問題。最后，以人興產(chǎn)、興城。以醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的開發(fā)區(qū)和以石化產(chǎn)業(yè)集聚的徐圩新區(qū)兩大產(chǎn)業(yè)板塊積極打造商業(yè)綜合體和生活街區(qū)，多所市重點小學(xué)、中學(xué)分校也陸續(xù)入駐，由此形成“產(chǎn)城人”的良性互動。

三、連云港市醫(yī)藥行業(yè)深化轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)

（一）弱土地財政支撐的挑戰(zhàn)：投融聯(lián)動機(jī)制形成難

一是需要尋求“土地財政”外的政府投資基金來源。根據(jù)《中國自然資源統(tǒng)計年鑒》，連云港市土地出讓收入占全省比例常年在2%—3%左右，土地依賴度10年均值為65.8%，顯著低于本省南京（90.2%）等市和江蘇省均值（75.8%）。“弱土地財政”也帶來轉(zhuǎn)型新產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才引進(jìn)等資金來源不足的問題。二是投融資機(jī)制與醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)自身運(yùn)營邏輯存在期限錯配。創(chuàng)新藥研發(fā)周期長、成本高、風(fēng)險高的特征，國外有“十年時間十億美元”的說法。但這與傳統(tǒng)“土地財政”模式下政府性基金投資“快進(jìn)快出”的特點不匹配。

（二）醫(yī)藥行業(yè)自身發(fā)展的挑戰(zhàn)：產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)難呈現(xiàn)

一是未形成特別強(qiáng)的輻射帶動效應(yīng)。除四大藥企及其關(guān)聯(lián)企業(yè)外，其他醫(yī)藥企業(yè)規(guī)模均遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，難以提供有支撐力的產(chǎn)業(yè)梯隊，也未能吸引、帶動CRO（合同研發(fā)組織）、CMO（全球生物制藥合同生產(chǎn)）等其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈。二是全市醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)上下游全產(chǎn)業(yè)鏈難形成。全市化學(xué)藥品制造產(chǎn)業(yè)較強(qiáng)，但是生物制藥、醫(yī)療器械、藥包材、疫苗發(fā)展相對偏弱，且龍頭藥企生產(chǎn)、研發(fā)兩頭在外，全產(chǎn)業(yè)鏈較難形成。

四、政策建議

（一）優(yōu)化投融資機(jī)制：“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新+耐心資本”

一是設(shè)立醫(yī)藥創(chuàng)新長周期基金，搭平臺吸引多元化金融支持。發(fā)揮市級產(chǎn)業(yè)投資基金等政府引導(dǎo)基金帶動作用，吸引險資、養(yǎng)老基金等長期資本參與，重點支持臨床前研究至商業(yè)化階段的創(chuàng)新藥項目。基金退出周期設(shè)定為“10+2”年，與醫(yī)藥研發(fā)周期匹配。二是加強(qiáng)與資本市場對接。推動醫(yī)藥企業(yè)赴港交所、科創(chuàng)板上市，對成功IPO企業(yè)給予獎勵。

（二）土地要素保障：采取匹配醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)周期的供地政策

一是推行“彈性供地+動態(tài)考核”模式。針對研發(fā)類項目用地，土地出讓年限按“5年（研發(fā)期）+N年（產(chǎn)業(yè)化期）”分段設(shè)定，前期租金為基準(zhǔn)地價20%，后期根據(jù)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)度補(bǔ)繳出讓金。連云港中創(chuàng)國聯(lián)新材料有限公司以“先租后讓”方式成功競得灌云縣臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)一宗工業(yè)用地，降低了用地成本。二是創(chuàng)新“功能混合”產(chǎn)業(yè)用地政策。劃定藥企用地為“M0+醫(yī)藥”新型產(chǎn)業(yè)用地，允許30%用地用于配套人才公寓等，容積率上限可適當(dāng)提高。三是市級層面建立跨周期投資平衡機(jī)制。設(shè)立“地產(chǎn)—醫(yī)藥”研發(fā)基金等金融工具。如，將土地出讓金收益的5%定向注入醫(yī)藥創(chuàng)新風(fēng)險準(zhǔn)備金，配搭兩行業(yè)投資期限結(jié)構(gòu)，銜接各自盈利周期，破解研發(fā)投入的跨周期難題。建立“醫(yī)藥稅收—土地反哺”機(jī)制，將醫(yī)藥企業(yè)所得稅增量的20%注入醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)用地保障基金，專項用于園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施升級。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資所）