地方民營經(jīng)濟立法應(yīng)關(guān)注的關(guān)鍵問題及建議

支持民營經(jīng)濟發(fā)展是黨中央的一貫方針。黨的二十大以來，一系列保障和促進舉措陸續(xù)出臺，為民營經(jīng)濟健康發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展提供了有力的政策保障。當前，國家層面首部民營經(jīng)濟專門法已正式出臺。通過制定促進民營經(jīng)濟發(fā)展的地方性法規(guī)，從法制層面為民營經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，是十分必要的。基于目前促進民營經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)地方性法治建設(shè)研究和實踐仍不充分的現(xiàn)狀，亟需歸納地方立法關(guān)鍵問題、關(guān)注重點，在借鑒國家和已有地方立法實踐的基礎(chǔ)上，提出推動立法關(guān)鍵問題的對策建議，以期進一步改善民營企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，推動地方民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

一、地方民營經(jīng)濟立法應(yīng)關(guān)注的關(guān)鍵問題

從立法實踐來看，中央層面，《中華人民共和國民營經(jīng)濟促進法》已正式出臺，共9章78條，明確了促進民營經(jīng)濟發(fā)展的總體要求，從公平競爭、投資融資、科技創(chuàng)新、規(guī)范經(jīng)營、服務(wù)保障、權(quán)益保護、法律責任等方面作出規(guī)定，以期在法律層面為保障和促進民營經(jīng)濟發(fā)展提供公平機會。從地方來看，省級層面，浙江省、山東省、山西省、黑龍江省四省相繼出臺民營經(jīng)濟發(fā)展促進條例，涉及內(nèi)容主要包括平等準入、公平競爭、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、融資促進、權(quán)益保護、政務(wù)服務(wù)、法治保障等方面；地市級層面，合肥市、撫順市、煙臺市、鄂爾多斯市、營口市、遼陽市、昆明市、廣州市等相繼出臺民營經(jīng)濟發(fā)展促進條例，其中，大部分城市設(shè)置章節(jié)，涉及內(nèi)容包括準入經(jīng)營、要素保障、創(chuàng)新發(fā)展、服務(wù)保障、權(quán)益保護、法律責任等方面；有的城市則根據(jù)實際情況未作章節(jié)安排。

從政策文件來看，2023年以來，關(guān)于民營經(jīng)濟既有更加明確、具體與深入的延續(xù)性政策，又有針對重大問題的新創(chuàng)性政策或部門地方政策上升為中央政策。具體地，從持續(xù)優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、加大政策支持力度、強化法治保障、推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、促進民營經(jīng)濟人士健康成長、持續(xù)營造社會氛圍等方面聚焦政策突破。

從學(xué)術(shù)文獻來看，在中國知網(wǎng)以民營經(jīng)濟為主題關(guān)鍵詞檢索各類期刊論文，2020—2024年，共檢索到CSSCI文獻373篇，與促進民營經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)的為204篇。從民營經(jīng)濟立法研究主題來看，已有研究主要涉及民營經(jīng)濟概念（18篇）、加強權(quán)益保護（16篇）、生產(chǎn)要素獲取（15篇）、支持科技創(chuàng)新（15篇）、引導(dǎo)規(guī)范發(fā)展（13篇）、平等市場準入（10篇）、保障公平競爭（7篇）、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)（4篇）、強化法律責任（3篇）等相關(guān)內(nèi)容。

從企業(yè)訴求來看，證券時報發(fā)起的民營企業(yè)問卷調(diào)查顯示，民營企業(yè)最期待的政策是全面落實公平競爭政策制度，依法保護民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益，以及完善融資支持政策制度。針對當前民營企業(yè)在平等準入、公平競爭、要素保障、權(quán)益保護等方面仍然存在一些難點堵點，需要著力破解。

結(jié)合立法實踐、政策文件、學(xué)術(shù)文獻及企業(yè)訴求，除總則、附則等標配內(nèi)容外，地方民營經(jīng)濟立法應(yīng)關(guān)注八個方面關(guān)鍵問題，分別為民營經(jīng)濟概念、平等市場準入、保障公平競爭、生產(chǎn)要素獲取、加強權(quán)益保護、引導(dǎo)規(guī)范發(fā)展、優(yōu)化服務(wù)保障，以及強化法律責任。

二、推動地方民營經(jīng)濟立法的有關(guān)建議

（一）定位上，確保與國家層面立法的一致性和連貫性

國家層面首部民營經(jīng)濟專門法已正式出臺，地方立法需要與之相互銜接和匹配，確保法律的一致性和連貫性。一是應(yīng)遵循國家立法中關(guān)于保障市場主體平等地位、維護公平競爭市場環(huán)境、鼓勵創(chuàng)新發(fā)展等基本原則和精神。二是應(yīng)加強與國家戰(zhàn)略結(jié)合，強化同國家區(qū)域、行業(yè)、社會等發(fā)展戰(zhàn)略對接，納入地方各類發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中，做好立法與政策銜接機制設(shè)計，有力支撐民營經(jīng)濟發(fā)展；與地方特色結(jié)合，深入總結(jié)本地民營經(jīng)濟的特質(zhì)與需求，制定出真正契合地方實際、能夠有力推動民營經(jīng)濟繁榮發(fā)展的高質(zhì)量法規(guī)；與國際規(guī)則結(jié)合，提前布局制度接口，靈活應(yīng)對國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境變化，助力地方民營經(jīng)濟實現(xiàn)更高水平對外開放。三是參照已有地方立法實踐，建議明確民營經(jīng)濟發(fā)展促進的主管部門，同時明確其他相關(guān)部門的權(quán)力、義務(wù)和責任邊界。

（二）內(nèi)容上，地方立法應(yīng)明確八個方面的關(guān)鍵議題

一是關(guān)于立法對象和范圍，建議同國家層面立法保持一致，采用間接定義模式，以及“正面列舉與反面排除”的立法表達方式。具體地，界定民營經(jīng)濟組織是指在本省依法設(shè)立的由中國公民控股或者實際控制的營利法人、非法人組織和個體工商戶，以及前述組織控股或者實際控制的營利法人、非法人組織；國有獨資企業(yè)、國有獨資公司、國有資本控股公司、集體企業(yè)、外商投資或者控股企業(yè)、外國公司分支機構(gòu)除外。二是關(guān)于平等市場準入，執(zhí)行國家統(tǒng)一的市場準入負面清單制度，結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和發(fā)展戰(zhàn)略，編制地方市場準入鼓勵目錄，常態(tài)化清理和報告以備案、登記、年檢、認定、認證、指定、要求設(shè)立分公司等形式設(shè)定或變相設(shè)定準入障礙。三是關(guān)于保障公平競爭，落實和執(zhí)行國家公平競爭審查制度，常態(tài)化編制和公布公平競爭審查報告。定期編制和披露違反公平競爭審查政策措施的舉報案例。四是關(guān)于生產(chǎn)要素獲取，建立資金、土地、人力資源、能源、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素不平等使用案例舉報獎勵機制，對提供真實線索的組織和個人給予獎勵。五是關(guān)于加強權(quán)益保護，設(shè)立民營經(jīng)濟維權(quán)專線，由司法行政部門牽頭處理企業(yè)投訴，確保“有案必接、接案必查、查案必果”。六是關(guān)于引導(dǎo)規(guī)范發(fā)展，依法規(guī)范和引導(dǎo)民營資本健康發(fā)展。支持民營經(jīng)濟組織加強風險防范管理，構(gòu)建地方民營經(jīng)濟組織源頭防范和治理腐敗的體制機制，建立地方性民營經(jīng)濟組織的社會責任評價體系和激勵機制。七是關(guān)于優(yōu)化服務(wù)保障，建立健全有效的政企溝通機制和投訴舉報溝通處理機制，將民營經(jīng)濟組織意見建議納入法律法規(guī)政策完善全過程，強化民營經(jīng)濟組織人力資源支撐，建立健全矛盾糾紛多元化解機制，對民營經(jīng)濟組織海外投資經(jīng)營活動提供保護。八是關(guān)于強化法律責任，建立民營經(jīng)濟組織向有權(quán)機關(guān)反饋機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)和其他各類組織違法行為綠色通道，依法撤回、取消民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者采取欺詐等不正當手段騙取的地方給予的表彰榮譽、優(yōu)惠政策等，并依法予以處罰。

（三）舉措上，平衡促進型立法的利導(dǎo)型激勵與可執(zhí)行性

一是縱觀我國的民營經(jīng)濟促進政策可以發(fā)現(xiàn)，這些促進性政策大多兼具微觀技術(shù)設(shè)計和宏觀秩序構(gòu)建的特點，其支持促進方式是單向度和線性的，既包括資金補貼的“硬促進”方式，又包括為民營經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的“軟促進”方式。這兩種促進方式各有所長，但為了保障民營經(jīng)濟的發(fā)展有相對自由的空間，促進型法律制度的設(shè)計應(yīng)更關(guān)注基本市場競爭秩序的構(gòu)建，而不干涉微觀經(jīng)濟的運行過程。二是民營經(jīng)濟促進型立法中的法律激勵手段大多著眼于成本、收益的配置，以及資格、待遇、榮譽等方面，且以資源傾斜性供給與利導(dǎo)型激勵為主要手段。具體地，現(xiàn)階段為加快新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展，需重視科技創(chuàng)新、人力資源和資金等要素向創(chuàng)新型中小微企業(yè)流動與集聚的關(guān)鍵堵點、卡點。三是在立法過程中應(yīng)更多地強調(diào)實效性，增加剛性條款、可執(zhí)行性條款，減少倡導(dǎo)類、原則性和宣示性條款。既往的促進型立法往往存在過于抽象、原則化而無法落地的問題，且?guī)в休^大的“軟法”特質(zhì)。應(yīng)避免規(guī)定過于籠統(tǒng)和法律責任不明確，明確實施細則和問責機制，在面臨一些新的所謂“客觀”限制時，便于通過內(nèi)部問責來予以糾正。

（四）落實上，出臺配套措施確保條例實施后能盡快落地生效

地方民營經(jīng)濟立法規(guī)定了給予民營經(jīng)濟組織各項支持、獎勵、服務(wù)等原則性規(guī)定。為保證條例實施后能盡快發(fā)揮作用，成為一部“真管用”的法規(guī)，在立法頒布實施后應(yīng)盡快制定完成具體實施細則。一是梳理各條款涉及事務(wù)，清晰界定政府部門職責。如市場準入相關(guān)條款，明確工商部門負責企業(yè)登記注冊流程簡化、準入標準審核。針對涉及多部門事項，如民營科技企業(yè)扶持，組織工信、科技、財政等部門協(xié)同作業(yè)，提升政策執(zhí)行效率。二是圍繞民營企業(yè)核心需求，細化關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程規(guī)范。如在項目申報流程上，明確申報渠道、材料清單、審核時限，企業(yè)可按指引準備材料。三是成立條例實施監(jiān)督小組，定期對各部門執(zhí)行情況進行檢查評估，重點關(guān)注政策落實進度、服務(wù)企業(yè)成效等指標。可引入民營企業(yè)滿意度評估制度，將條例實施情況納入政府部門績效考核體系，保障條例各項規(guī)定落到實處。

（本文系福建省習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心福建省發(fā)展和改革委員會研究基地課題“推進《福建省民營經(jīng)濟促進條例》立法關(guān)鍵問題研究”階段性研究成果）

（課題指導(dǎo)：李偉利。課題負責人：石穎）

（李偉利，國家發(fā)展改革委體管所副所長。石穎，國家發(fā)展改革委體管所副研究員）