社會保障安全規(guī)范、協(xié)同高效與總體國家安全

2014年4月15日，習(xí)近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上首次明確提出要堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路。 年，習(xí)近平總書記指出：“社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，是促進經(jīng)濟社會發(fā)展、實現(xiàn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度安排，發(fā)揮著民生保障安全網(wǎng)、收入分配調(diào)節(jié)器、經(jīng)濟運行減震器的作用，是治國安邦的大問題”。②社會保障作為治國安邦的大問題，是人民安全的重要內(nèi)容，政治安全的重要保障，經(jīng)濟安全的重要支撐，軍事、文化、社會安全的重要手段，國際安全的重要途徑，具有人民安全的金鐘罩、政治安全的穩(wěn)定器、經(jīng)濟安全的調(diào)節(jié)器、人口安全的助推器、軍事安全的強心劑、文化安全的營養(yǎng)液、社會安全的緩沖閥和國際安全的潤滑劑的重要功能，在國家安全中具有十分重要的基礎(chǔ)性地位。健全的社會保障制度，能夠通過制度安全、管理規(guī)范與安全、基金安全，為全體人民提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，是保障總體國家安全的基本制度。因此，立足總體國家安全觀認識社會保障制度、推動社會保障制度的安全規(guī)范建設(shè)，是新時期社會保障事業(yè)改革和制度優(yōu)化的基本著力點。

一、社會保障在總體國家安全中的基礎(chǔ)性地位

2015年7月1日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過的《中華人民共和國國家安全法》，首次以法律條文的形式明確規(guī)定了總體國家安全的基本內(nèi)涵，即“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，維護各領(lǐng)域國家安全，構(gòu)建國家安全體系，走中國特色國家安全道路”。①國家安全包括國家主權(quán)獨立、領(lǐng)土完整和安全、國家團結(jié)統(tǒng)一、國家政權(quán)基本制度穩(wěn)定、人民生活安定和國家根本利益不受侵犯等，對于國家秩序的正常運行和發(fā)展具有十分重要的意義。

社會保障作為治國安邦的大問題，對于總體國家安全具有十分重要的意義。社會保障是人民安全的金鐘罩。人民安全是國家安全的基本遵循，以人為本、以人民為中心、一切為了人民、一切依靠人民是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。為實現(xiàn)國家的長治久安，要始終把人民利益和人民安全作為國家安全工作的最終目的。②人民安全包括人民生命安全、人身安全、財產(chǎn)安全和利益安全。社會保障作為保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度，是人民安全的金鐘罩。它通過社會預(yù)防、社會保護、社會保障、社會服務(wù)措施，保障了人民生命財產(chǎn)的安全和福祉權(quán)益的充分實現(xiàn)，是民生保障的安全網(wǎng)、人民安全的保護罩。社會保障通過提供基本生活保障來減少社會矛盾、緩解貧富差距以避免社會分化，保障了社會穩(wěn)定，夯實了維護總體國家安全的基礎(chǔ)；通過覆蓋全民來實現(xiàn)公平共享、多層次保障以滿足全體人民不同需求，促進了社會公平，奠定了國家安全的公平根基；通過提升社會凝聚力、賦能和促進社會共享，協(xié)調(diào)了社會關(guān)系，增強國家安全的凝聚力量；通過邊疆邊境地區(qū)的邊民社會保障，保障了邊境地區(qū)的安全和穩(wěn)定。不斷在發(fā)展中保障和改善民生福祉，完善基本公共服務(wù)制度體系，加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生保障，不斷滿足人民對美好生活的向往，促進全體人民全面而自由的發(fā)展，是保障人民安全的重要內(nèi)容。

社會保障是政治安全的穩(wěn)定器。政治安全是國家安全的根本。政治安全不僅事關(guān)黨和國家的生死存亡、長治久安，更與民族復(fù)興和人民福祉休戚相關(guān)。③堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、捍衛(wèi)國家政權(quán)安全、將中國特色社會主義制度安全作為國家安全的根本政治保證、保證中國特色的社會主義制度永不變色，是我國國家安全的基石。政治安全是政治主體在政治意識、政治需要、政治內(nèi)容、政治活動等方面免于內(nèi)外各種因素侵害和威脅的客觀狀態(tài)，是總體國家安全的根本。社會保障本質(zhì)上是國家為實現(xiàn)政治穩(wěn)定與社會和諧而建立的基本制度，其根本目的在于通過廣泛的社會保障和福利服務(wù)，減少社會不平等，增強人民的生活安全感，從而維護政治秩序與安全，是政治安全的穩(wěn)定器。社會保障的危機救助和風險預(yù)防機制能夠有效處置和防范由各類社會問題所引發(fā)的政治風險；社會保障的社會保險項目能夠有效地緩解經(jīng)濟領(lǐng)域的社會壓力，通過提供養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險政策，提高全體勞動者的勞動參與率，減少社會沖突；社會保障能夠通過教育福利、住房福利和其他公共福利，提高民眾的生活水平和幸福感，進一步增強社會的穩(wěn)定性和凝聚力，促進社會的長期穩(wěn)定和發(fā)展；社會保障的社會團結(jié)功能有利于鑄牢中華民族共同體，①增進民族團結(jié)和社會融合；健全的社會保障制度、與人民需求適應(yīng)的社會保障水平不僅能夠滿足民眾的基本生活需求，提高民眾的生活質(zhì)量和幸福感，還能夠彰顯國家的制度優(yōu)勢和人文關(guān)懷，有效提升政治影響力，是國家軟實力和國家可持續(xù)發(fā)展環(huán)境的重要體現(xiàn)。因此，社會保障是政治安全的重要基石，不斷在發(fā)展中保障和改善民生福祉，為每一個社會成員建立穩(wěn)定的安全預(yù)期，是促進社會穩(wěn)定、保障政治安全的重要制度安排。

社會保障是經(jīng)濟安全的調(diào)節(jié)器和人口安全的助推器。經(jīng)濟安全是國家安全的重要基礎(chǔ)。國家經(jīng)濟的秩序穩(wěn)定與持續(xù)健康發(fā)展、經(jīng)濟實力的不斷提升，為國家安全提供堅實物質(zhì)基礎(chǔ)，是國家安全的核心、重要前提和壓艙石。經(jīng)濟安全是一個國家在經(jīng)濟發(fā)展過程中能夠消除和化解潛在風險，抗拒外來沖擊，以確保國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展，確保國家主權(quán)不受分割的一種經(jīng)濟狀態(tài)。在世界百年未有之大變局這個關(guān)鍵節(jié)點，面對世界日漸波謫云詭的政治經(jīng)濟格局，需迫切解決保障經(jīng)濟安全過程中面臨的各種復(fù)雜問題。③社會保障作為現(xiàn)代國家的重要經(jīng)濟制度，能夠充分調(diào)控宏觀經(jīng)濟發(fā)展，為經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展提供穩(wěn)定環(huán)境和關(guān)鍵要素，是經(jīng)濟安全的調(diào)節(jié)器。社會保障能夠通過對全體人民的社會保護和社會保障，提高勞動參與率和促進勞動力的有效供給；能夠通過社會保障基金的積累和投資，促進資本市場繁榮；能夠通過技能培訓(xùn)、職業(yè)培訓(xùn)等方式，有效提升勞動者的整體素質(zhì)和技能水平，進而提高勞動者的就業(yè)能力；能夠作為經(jīng)濟運行的減震器平滑經(jīng)濟周期，緩沖經(jīng)濟下行壓力；能夠作為收入分配的調(diào)節(jié)器，調(diào)節(jié)不同群體、不同區(qū)域的收人差距，緩解由初次分配不公而引發(fā)的社會不平等；能夠作為全體人民共享經(jīng)濟發(fā)展成果的重要政策工具，保障社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。人口是經(jīng)濟發(fā)展的基本要素，人口安全是經(jīng)濟安全的重要內(nèi)容，也是國家安全的重要方面。維持與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的人口規(guī)模、人口質(zhì)量和人口結(jié)構(gòu)，是經(jīng)濟社會良性運行的關(guān)鍵。在我國社會人口老齡化、少子化、空巢化、高齡化、失能化的新常態(tài)下，通過積極的人口政策（鼓勵生育政策）和社會保障政策（生育保險、延遲退休年齡政策），應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)變化的長期挑戰(zhàn)，促進我國人口高質(zhì)量發(fā)展和維護人口安全，是人口新常態(tài)下人口政策和社會保障政策協(xié)同的著力點。不斷在發(fā)展中保障和改善民生福祉，為經(jīng)濟安全、人口安全提供良好的經(jīng)濟運行環(huán)境和充足的人口高質(zhì)量發(fā)展要素，構(gòu)建國家安全與社會和諧的基石，促進經(jīng)濟發(fā)展、人口發(fā)展與社會保障良性互動，是保障經(jīng)濟安全和人口安全的重要方式。

社會保障是軍事安全的強心劑、文化安全的營養(yǎng)液和社會安全的緩沖閥。軍事安全與文化安全、社會安全是國家安全的重要保障。軍事安全是國家安全硬實力最直接的體現(xiàn)。軍事安全不僅需要裝備精良的國防設(shè)施和分工明確的國防工業(yè)體系，更需要一支“召之即來、來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝”的軍人隊伍。因此，建立一套良好運作的軍人社會保障制度體系，對于國家的長治久安具有非常重要的作用。①健全、穩(wěn)定的軍人社會保障制度和不斷提高軍人保障水平，是提高部隊凝聚力、激發(fā)軍人的榮譽感、增強軍人戰(zhàn)斗力、促進軍事安全的重要措施，是軍事安全的強心劑。通過提高軍人薪資水平、退役補償金和養(yǎng)老金，可以有效減輕其對家庭經(jīng)濟壓力的擔憂；通過提供覆蓋軍人及其家屬的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)，確保軍人對自身和家庭健康問題建立穩(wěn)定的安全預(yù)期；通過優(yōu)待政策為軍人子女提供優(yōu)質(zhì)教育資源和就業(yè)機會，使軍人家庭能夠享有更多社會資源，有助于激發(fā)軍人更強的職業(yè)榮譽感和忠誠度，從而提高軍隊的吸引力和凝聚力，為軍事安全奠定人力資源基礎(chǔ)。同時，穩(wěn)定的社會是國防體系正常運行的基礎(chǔ)，社會保障制度作為維持社會穩(wěn)定的重要機制，能夠為軍事行動提供堅實的后勤保障和戰(zhàn)略縱深，能夠全面提升國家的安全韌性，為實現(xiàn)“富國強軍”的目標提供有力支持。文化安全是國家安全軟實力的體現(xiàn)，是一國現(xiàn)存文化特質(zhì)的保持與延續(xù)。在汲取世界先進文化的基礎(chǔ)上，堅守社會主義先進文化和核心價值觀，堅定文化自信，堅守符合一國公序良俗的生活方式，樹立民族自豪感，謹防外來文化的惡意滲透是文化安全的基本表現(xiàn)。而文化自信和文化安全來自于社會成員通過經(jīng)濟發(fā)展、社會保障、民生福祉等政策所建立的獲得感、幸福感和安全感，只有不斷在發(fā)展中保障和改善民生福祉，文化安全才會有廣泛的社會基礎(chǔ)，因此，社會保障是文化安全的營養(yǎng)液。社會安全是國家安全的社會基礎(chǔ)，是社會良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展、社會治理體系和社會治理能力現(xiàn)代化的重要標志。社會安全涵蓋公共安全、環(huán)境安全、交通安全、公共衛(wèi)生安全和突發(fā)事件應(yīng)急管理人權(quán)保障等多個方面，是總體國家安全的重要構(gòu)成，是保障公眾生命財產(chǎn)、身心健康和正常生活秩序，實現(xiàn)社會良性運行與協(xié)調(diào)發(fā)展的一系列綜合措施。社會保障作為以確定性制度安排應(yīng)對不確定性風險的政策體系，對于社會安全具有重要的基礎(chǔ)性作用，是社會安全的緩沖閥。社會保障通過政策措施減緩社會的危機度、降低社會的風險度、提高公眾的適存度，從而維護公共安全和公共衛(wèi)生安全。社會保障與應(yīng)急管理的有效結(jié)合，可以降低突發(fā)事件的發(fā)生概率或提高突發(fā)事件的處置效率。特別是危機事件消亡期間內(nèi)，社會保障可以有效撫慰社會大眾的身體和心理創(chuàng)傷。②因此，不斷在發(fā)展中保障和改善民生福祉，為社會安全提供有力的社會保障政策支持，促進社會系統(tǒng)的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展，是社會安全的重要基礎(chǔ)。

社會保障是國際安全的潤滑劑。國際安全是總體國家安全的重要依托，是在國際關(guān)系中，國家、國際組織、跨國公司、個人等行為主體的互動關(guān)系處于一種相對穩(wěn)定的狀態(tài)。隨著經(jīng)濟全球化和我國參與國際分工，越來越多的我國企業(yè)和其他組織在全球范圍內(nèi)從事經(jīng)濟和國際活動，也有越來越多的外國公司和國際機構(gòu)在我國從事相關(guān)活動。如何避免這些跨國流動的勞動者的社會保障權(quán)益產(chǎn)生流動性損失是許多國家高度重視的問題。社會保障的國際合作、勞動力流出國與流入國之間社會保險的互認（互免）協(xié)議、跨國勞動者共享社會保障政策與福利，是保障跨國流動勞動者社會保障權(quán)益的基本途徑。這些不同形式的社會保障國際合作，既保障了本國國民的社會保障權(quán)益，也樹立了良好的國際形象，保障了本國國民在境外的社會保障安全，是國際安全的重要體現(xiàn)，發(fā)揮了國際安全潤滑劑功能。

社會保障作為國家治理的重要政策工具，具有非傳統(tǒng)安全屬性。它通過危機救助機制、風險防范機制和福利增進機制，協(xié)調(diào)、平衡了不同群體的利益與矛盾，促進了社會團結(jié)和社會融合，保障了國家安全。危機救助機制是社會保障的基礎(chǔ)制度安排，其表現(xiàn)為政府的社會救助和社會力量的公益慈善事業(yè)針對陷入危機狀態(tài)的社會成員所采取的事后社會救助行動；①風險防范機制是社會保障的基本制度安排，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險和生育保險制度能夠防范不同群體在生命周期不同階段的各類風險；②福利增進機制是社會保障制度高質(zhì)量發(fā)展的重要標志，覆蓋全民的普惠性福利和面向特定群體的專項性福利，是促進社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。同時，社會保障作為一類公共政策，與社會政策、經(jīng)濟政策的協(xié)同，會進一步促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，保障總體國家安全。

二、社會保障安全規(guī)范與總體國家安全

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中提出要“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系”，③并第一次把“安全規(guī)范”作為今后一個時期社會保障體系建設(shè)的重要目標。對于以社會保障的安全規(guī)范鑄牢總體國家安全之基，具有十分重要的意義。

安全規(guī)范的社會保障是為保障社會保障制度行穩(wěn)致遠、為給每一位社會成員提供穩(wěn)定的安全預(yù)期而建立的綜合政策體系，包括制度安全、管理規(guī)范和基金安全等。安全可靠、規(guī)范運行是社會保障體系實現(xiàn)公平、可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇，也是為人民群眾提供穩(wěn)定預(yù)期和持續(xù)保障的內(nèi)在要求。公平、合理、可持續(xù)的社會保障制度是社會保障制度安全的基礎(chǔ)，覆蓋全民、規(guī)范有序、系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的社會保障管理體系是社會保障制度安全的核心，籌資公平、管理規(guī)范、運營有效、監(jiān)管有力的基金安全保障體系是社會保障制度安全的重要保障。縱觀世界各國的社會保障制度，均將制度安全、管理規(guī)范和基金安全作為社會保障制度行穩(wěn)致遠的主要目標。德國作為現(xiàn)代社會保險制度的創(chuàng)始國，其制度的理性保障了社會保障制度140余年的持續(xù)穩(wěn)定，為德國社會經(jīng)濟發(fā)展提供了安全穩(wěn)定的社會環(huán)境，并為之后兩德的統(tǒng)一發(fā)揮了重要的社會團結(jié)、社會融合功能。④即使是在人口老齡化背景下出臺的延遲退休政策，在德國也實施平穩(wěn)，充分體現(xiàn)了德國社會保障制度的包容性和安全性、穩(wěn)健性。而智利則在不穩(wěn)定的政治環(huán)境下，短視性地選擇了自由主義特征明顯的個人儲蓄式養(yǎng)老金制度，當經(jīng)濟環(huán)境不利時，不得不回歸公共養(yǎng)老金的基本制度，③但這種改革所引發(fā)的政治動蕩和社會混亂嚴重危及了國家的經(jīng)濟安全、社會安全和政治安全。希臘在加入歐盟后，其薪酬體系和福利體系向歐盟最高水平國家看齊，超越本國經(jīng)濟發(fā)展能力而導(dǎo)致主權(quán)債務(wù)危機，使國家安全體系受到很大沖擊。社會保障管理失序造成社會不穩(wěn)定和政局動蕩的現(xiàn)象在國際社會也屢見不鮮，日本當年年金檔案的丟失造成了極大的社會風險并蔓延至政治安全領(lǐng)域，引發(fā)了極大的政治風波。③近期美國社會保障數(shù)據(jù)庫的管理混亂令人詫異，嚴重影響政府聲譽。社會保障基金管理不善和國際金融資本的沖擊而造成的基金安全風險也在許多國家時常發(fā)生。這些國際經(jīng)驗或教訓(xùn)充分說明社會保障的安全規(guī)范對于總體國家安全的重要性。

社會保障事業(yè)是由社會保障制度體系、社會保障基金和社會保障管理體系構(gòu)成的有機整體。保障社會保障的安全規(guī)范，筑牢社會保障的制度基石，為全體人民建立穩(wěn)定的安全預(yù)期是社會保障制度建設(shè)的基本使命。社會保障制度是由社會保障人群、社會保障項目和社會保障責任主體構(gòu)成的體制、機制和法制的有機整體，它是由基于保障人群的覆蓋程度與公平程度而建立的對象體系、目標人群的需求滿足程度與保障能力而建立的項目體系、不同責任主體對于社會保障供給的參與程度與責權(quán)關(guān)系而建立的層次體系構(gòu)成，這一社會保障結(jié)構(gòu)體系的內(nèi)部和外部則是通過社會保障的內(nèi)在機制和國家治理機制有機嵌合在一起，并經(jīng)過法制化過程加以強化。由此形成“保障人群－保障項目－責任主體”三維的“制度方塊”，即由每一個“保障人群、保障項目和責任主體”構(gòu)成的“方塊”都是一個針對特定人群、特定社會保障項目并由相關(guān)責任主體供給相關(guān)社會保障資源的具體社會保障制度，而整個社會保障制度正是由一個個具體“方塊”構(gòu)成的社會保障制度大廈（圖2）。

在社會保障“制度方塊”中，保障人群的細分和精準識別是具體社會保障制度“方塊”的關(guān)鍵要素，無論是以勞動者為保障對象還是以國民身份為保障對象，滿足其社會保障的共性與個性需求，正是社會保障制度的初心與使命。保障項目的科學(xué)設(shè)計和精確瞄準是具體社會保障制度的核心要素，無論是危機救助、風險防范還是福利提升項目，均是為了給保障對象建立穩(wěn)定的安全預(yù)期，這是社會保障制度的基石。責任主體的分工合作和各司其職是具體社會保障制度的基礎(chǔ)要素，無論是政府組織、經(jīng)濟組織、社會組織還是國民個人，履職盡責、各取所需實現(xiàn)在社會保障制度中的合作收益是社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，精準識別社會保障對象、科學(xué)設(shè)計社會保障項目、厘清社會保障責任主體邊界并各盡所能，是社會保障制度“方塊”安全可靠的基本任務(wù)。

社會保障基金是化解國民生活危機、防范社會風險、維護社會保障權(quán)益的專項基金，事關(guān)人民群眾的“養(yǎng)老錢”“保命錢”，是社會保障事業(yè)運行的物質(zhì)基礎(chǔ)，是社會保障制度安全的重要前提。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中提出，要“健全社保基金保值增值和安全監(jiān)管體系”。①并多次強調(diào)：“要依法健全社會保障基金監(jiān)管體系。要以零容忍態(tài)度嚴厲打擊欺詐騙保、套保或挪用貪占各類社會保障資金的違法行為，守護好人民群眾的每一分‘養(yǎng)老錢’‘保命錢”和每一筆‘救助款’‘慈善款’。”②我國社會保障基金相關(guān)管理部門也制定了一系列政策，以保障基金安全。在我國，社會保障基金因基金籌資主體、基金功能不同形成了不同的基金類別，包括全國社會保障基金、社會保險基金、社會救助基金、社會福利基金、殘疾人就業(yè)保障金、社會捐贈基金和住房保障基金等。全國社會保障基金是國家社會保障儲備基金，由中央財政預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和國務(wù)院批準的其他方式籌集的資金構(gòu)成，專門用于補充和調(diào)劑人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出，由全國社會保障基金理事會負責管理運營。社會保險基金是國家為舉辦社會保險事業(yè)而籌集的，用于支付勞動者在暫時或永久喪失勞動能力或勞動機會時所享受的保險金和津貼的資金。我國社會保險基金分為養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金、醫(yī)療保險基金、工傷保險基金和生育保險基金等，其中養(yǎng)老保險基金規(guī)模最大，在整個社會保險制度和基金管理中占有重要地位。社會救助基金是指國家通過經(jīng)常性預(yù)算和財政性撥款等形成的，專門用于救助困難群體的社會保障基金。社會福利基金是指為提供由國家立法或政策所規(guī)定的、維持公民一定的生活質(zhì)量的、滿足其物質(zhì)和精神基本需要的設(shè)施和相應(yīng)服務(wù)所籌集和建立的專項資金。殘疾人就業(yè)保障金是在分散按比例安排殘疾人就業(yè)的地區(qū)，凡安排殘疾人達不到省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定比例的機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位和城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織，根據(jù)地方有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，按照年度差額人數(shù)和上年度本地區(qū)職工年平均工資計算繳納用于殘疾人就業(yè)的專項資金。社會捐贈基金是指自然人、法人或其他社會團體出于愛心，自愿無償?shù)叵蚬嫘陨鐣F體、公益性非營利單位、某個群體或個人捐贈的資金。住房保障基金是指按國家政策法規(guī)和財務(wù)制度規(guī)定，由國家財政和單位共同籌集，用于單位住房制度改革和住房建設(shè)的專項基金。這些基金來源不同、類別各異、功能互補，共同構(gòu)成了我國社會保障制度運行和社會保障事業(yè)發(fā)展的基金大廈（圖3）。

由于這些社會保障基金的來源不同，用途各異，主管與運營主體不同，基金體量巨大，管理環(huán)節(jié)復(fù)雜，社會保障基金的潛在安全風險巨大，因而各級、各類基金的監(jiān)管對于基金安全意義重大，如果疏于監(jiān)管，則會“千里之堤，潰于蟻穴”。2023年末基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存78173億元，基金投資運營規(guī)模1.86萬億元，企業(yè)年金投資運營規(guī)模3.19萬億元，職業(yè)年金投資運營規(guī)模2.56萬億元；2023年末失業(yè)保險基金累計結(jié)存3213億元，工傷保險基金累計結(jié)存1415億元（含儲備金119億元），①醫(yī)療保險基金累計結(jié)存33979.75億元，②此外，每年還有規(guī)模龐大的社會救助與社會福利基金。

社會保障基金是社會保障制度運行的物質(zhì)保障，一定規(guī)模的社會保障基金是社會保障制度安全的重要條件，社會保障基金安全是社會保障制度平穩(wěn)運行的重要標志，也是國家金融安全、經(jīng)濟安全和公共安全的重要組成，是總體國家安全的重要內(nèi)容。為保障基金安全，國家相關(guān)社會保障的行政機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)和管理機構(gòu)，通過體制、機制和法制建設(shè)，對社會保障基金經(jīng)辦機構(gòu)、運營機構(gòu)的基金運行行為進行有效規(guī)制、監(jiān)督、管理，是保障社會保障基金安全的基本活動。通過筑牢政策、經(jīng)辦、信息、監(jiān)督“四位一體”防控體系，強化人防、制防、技防、群防“四防”協(xié)同機制和基金監(jiān)管“第一責任人”機制，充分運用信息技術(shù)和數(shù)字技術(shù)，對基金活動的人口流、業(yè)務(wù)流、資金流、信息流、數(shù)據(jù)流和政策流進行動態(tài)分析和疑點數(shù)據(jù)分析，守住基金安全底線，提升基金監(jiān)管效能。通過對基金運行的全鏈條監(jiān)管，完善要情報送、監(jiān)督約談、問責追責、舉報管理、警示教育等制度。通過跨部門協(xié)作，充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用，扎牢基金風險防控的籠子。因此，以體制建設(shè)守住基金，以機制建設(shè)穩(wěn)住基金，以制度建設(shè)管住基金，是社會保障基金安全的重要保障。以體制建設(shè)守住基金，就是要基于社會保障基金的金融性質(zhì)，從頂層設(shè)計視角建立全國社會保障基金監(jiān)督管理機構(gòu)。成員由有關(guān)職能部門代表（含人力資源社會保障部門、監(jiān)察部門、財政部門、審計部門、稅務(wù)部門等）、工會代表、繳費單位代表、被保險人代表和有關(guān)專家代表組成，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會保障基金監(jiān)管各主體的工作，督促落實基金安全責任制。各部門以“三定方案”（定職能、定機構(gòu)、定編制）明確對基金監(jiān)管的責任，在社會保障基金的收支管理、投資管理、賬務(wù)管理等方面進行監(jiān)督和檢查，確保各部門各司其職，以“第一責任人”擔當，守住基金安全底線。在監(jiān)管體系的每一個崗位，以專業(yè)人員的火眼金睛，識別基金風險。進一步完善社會監(jiān)督體系，運用社會公眾和新聞媒體力量，監(jiān)督社會保障基金的運行。以機制建設(shè)穩(wěn)住基金，要建立健全各部門信息數(shù)據(jù)共享機制、不同行為人的合作治理機制、資源動員與整合機制、數(shù)字技術(shù)的賦能機制等，在穩(wěn)住基金底線的同時實現(xiàn)社會保障基金的保值增值。通過建立全國社會保障基金監(jiān)管信息平臺，設(shè)計緊密圍繞基金業(yè)務(wù)的功能模塊，實現(xiàn)自主查詢案件查處數(shù)據(jù)、復(fù)核疑點數(shù)據(jù)得到核查結(jié)果、結(jié)合當?shù)貙嶋H設(shè)定條件篩查疑點數(shù)據(jù)等功能，及時發(fā)現(xiàn)、處理社保基金運行管理中出現(xiàn)的風險隱患，做到事前預(yù)警、事中管理和事后審核。同時，通過強化社保、稅務(wù)、公安等多部門協(xié)同聯(lián)動機制，推動完善跨險種、跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)共享比對機制，建立異常數(shù)據(jù)信息即時反映機制，不斷提高數(shù)據(jù)信息質(zhì)量，打通難點堵點，提升社保基金監(jiān)管效率。以制度建設(shè)管住基金，就是要進一步完善各類社會保障制度，優(yōu)化籌資與待遇給付政策，明確基金監(jiān)管主體和責任、不同層級相關(guān)部門職能職責、監(jiān)管隊伍建設(shè)、監(jiān)管與追責流程、業(yè)務(wù)與司法部門銜接等內(nèi)容；完善社會保障基金監(jiān)督政策，建議制定《社會保障基金監(jiān)督管理條例》，從法治層面統(tǒng)籌規(guī)范社保基金監(jiān)管工作，增強基金監(jiān)管的強制性、約束力和執(zhí)行力，在社會保障基金使用、監(jiān)督檢查、法律責任等方面進行細化，切實實現(xiàn)社會保障基金監(jiān)督管理工作系統(tǒng)集成、協(xié)同高效；制定社保基金追繳辦法，建立有效的追繳手段，明確資金追回方式和流程，無法追回資金的責任歸屬與財務(wù)處理等；建立社會保障基金信用評價制度，將騙保、冒領(lǐng)等造成基金損失的行為計入征信記錄，提高違法成本。

實現(xiàn)基金增值是社會保障基金安全的重要基礎(chǔ)，只有通過敏捷而有效的市場投資運營，實現(xiàn)基金的保值增值，不斷做大基金規(guī)模，有效防范基金風險和金融風險，才能在社會保障基金的發(fā)展中確保基金安全和金融安全。

2021年2月26日，習(xí)近平總書記在中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，“我國社會保障制度改革已進入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的階段。要準確把握社會保障各個方面之間、社會保障領(lǐng)域和其他相關(guān)領(lǐng)域之間改革的聯(lián)系，提高統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調(diào)推進能力，確保各項改革形成整體合力”。同時還強調(diào)，“要完善社會保障管理體系和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在提高管理精細化程度和服務(wù)水平上下更大功夫，提升社會保障治理效能”。①

任何管理的本質(zhì)都是通過資源整合、流程設(shè)計和質(zhì)量控制（包括成本控制和風險控制），增強管理活動的有效性。社會保障的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效和精細化、規(guī)范化管理是社會保障制度安全的重要保障。社會保障系統(tǒng)集成、協(xié)同高效首先要將社會保障體系看成一個整體，處理好不同社會保障項目、不同社會保障供給方式之間的關(guān)系，同時還要將社會保障置于國家治理體系之中，處理好社會保障與其他公共政策之間的關(guān)系。③社會保障的精細化、規(guī)范化管理就是要在明晰社會保障主體責任、明確社會保障業(yè)務(wù)參量及其流程的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對社會保障管理的資源整合、流程設(shè)計和質(zhì)量控制，提升社會保障治理效能。由此形成“主體責任－業(yè)務(wù)參量－業(yè)務(wù)流程”三維的社會保障“管理方塊”，即由每一個“主體責任、業(yè)務(wù)參量和業(yè)務(wù)流程”構(gòu)成的“方塊”，都是一個針對社會保障制度或政策的管理體系，不同社會保障“管理方塊”的有機整合則形成社會保障的管理大廈（圖4）。

在社會保障“管理方塊”中，不同管理主體分別承擔行政責任、監(jiān)督責任、管理責任和服務(wù)主體責任，由此形成責任清晰、邊界明確的社會保障管理責任矩陣。行政責任是社會保障的行政主體或法定代表人為社會保障事業(yè)的持續(xù)運行而履行政府權(quán)力的責任，監(jiān)督責任是社會保障監(jiān)督主體在對社會保障事業(yè)進行全流程、全要素的監(jiān)察、督察活動及違規(guī)行為糾正過程中應(yīng)履行的職責，管理責任是對社會保障事業(yè)具有管理權(quán)限的管理主體對社會保障事務(wù)的活動過程、基金收支和人員從事社會保障事業(yè)的規(guī)范性進行規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、激勵等所承擔的責任，服務(wù)主體責任是具體從事社會保障經(jīng)辦與服務(wù)的各類法人機構(gòu)，在社會保障經(jīng)辦、運營與服務(wù)過程中所承擔的具體責任。社會保障的責任矩陣能夠清晰地區(qū)分不同管理主體的責任層級與責任邊界，并通過政府內(nèi)的責任分工和“三定方案”明確基金監(jiān)管的“第一責任人”（圖5）。而社會保障管理的客體或?qū)ο髣t涉及社會保障服務(wù)人群的人口流、社會保障事務(wù)的業(yè)務(wù)流、資金流、人口業(yè)務(wù)與資金的信息流、數(shù)據(jù)流和社會保障政策演變中的政策流等諸多復(fù)雜要素或參量。人口信息與數(shù)據(jù)的規(guī)范與準確，社會保障業(yè)務(wù)項目的清晰與正確，社會保障基金的準確與安全，社會保障人群、業(yè)務(wù)、資金的信息及數(shù)據(jù)的規(guī)范與安全，中央與地方及不同部門社會保障政策的一致與清晰，都是社會保障復(fù)雜管理系統(tǒng)的基本要素或參量，它們不僅關(guān)乎全體參保人的切身利益，也是國家社會保障安全規(guī)范、協(xié)同高效的重要內(nèi)容。

三、總體國家安全觀引領(lǐng)下的社會保障安全規(guī)范建設(shè)

鑒于社會保障在國家安全中的基礎(chǔ)性地位和社會保障安全規(guī)范對總體國家安全的重要影響，立足總體國家安全觀認識社會保障制度、推動社會保障制度安全規(guī)范建設(shè)，是新時期社會保障改革和優(yōu)化的基本著力點。

“制度方塊”和“管理方塊”模型從制度設(shè)計要素和管理活動的三維視角，為以關(guān)鍵要素設(shè)計制度和以關(guān)鍵參量安排管理活動的社會保障安全規(guī)范建設(shè)提供了分析基礎(chǔ)。“制度方塊”的意義在于，以“保障人群－保障項目－責任主體”制度方塊建設(shè)，構(gòu)筑社會保障制度安全的基石。社會保障制度安全建設(shè)的重點在于以包容性、共享性和發(fā)展性為目標，①增強社會保障制度的安全功能，為我國總體國家安全提供社會保障制度大廈的安全底座。

增強社會保障制度的包容性，為全體社會成員公平享有社會保障創(chuàng)設(shè)制度條件。以全國統(tǒng)一的社會保障制度為目標，實現(xiàn)對全體人民參與社會保障制度、享受社會保障待遇、享有社會保障權(quán)益的國民待遇包容和基本權(quán)益包容；在全國統(tǒng)一大市場建設(shè)中加快推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌和其他社會保險項目統(tǒng)籌層次的不斷提高；以新型就業(yè)者為目標群體，以多樣化、疊加性風險為目標風險，準確瞄準社會保障的目標人群和目標風險，實現(xiàn)對全體人民參與社會保障制度、享受社會保障待遇、享有社會保障權(quán)益的目標人群包容和目標風險包容，加快推動包括新業(yè)態(tài)從業(yè)人員在內(nèi)的小眾群體社會保險政策創(chuàng)新，以融入性、納入性、銜接性和創(chuàng)設(shè)性等形式，保障其社會保險權(quán)益。上述是包容性社會保障制度建設(shè)的必然要求。

增強社會保障制度的共享性，為全體社會成員共享發(fā)展成果創(chuàng)設(shè)制度環(huán)境。在我國小康社會全面建成、脫貧攻堅全面勝利、絕對貧困基本消除的背景下，進一步完善以緩解相對貧困、關(guān)注收入邊緣群體為重點的社會救助工作體系，通過主動發(fā)現(xiàn)機制、收人動態(tài)監(jiān)測機制和精準識別機制，尋求低收人群體收入提高的空間與路徑，進一步增強社會救濟政策的針對性、精準度，提升社會保障制度的共享水平，鞏固低收入群體共享發(fā)展成果的制度基礎(chǔ)，不斷推進我國社會救助制度的高質(zhì)量發(fā)展；通過基本社會保險的參量改革（重點是籌資機制與給付機制中的參量改革）和精細化管理，提高目標人群對于社會保險發(fā)展成果的共享程度；通過對在職勞動者社會保險空間與時間上的再分配機制，平衡代際之間、區(qū)域之間、職業(yè)人群之間、個人生命周期的不同階段之間的責任與權(quán)益，實現(xiàn)社會保險權(quán)益的共享、分享和獨享，以多層次的社會保障為社會成員建立更加穩(wěn)定、可信任的安全預(yù)期；通過經(jīng)濟發(fā)展不斷提升不同人群的福利水平，完善社會福利政策；在穩(wěn)定面向全體人群普惠性福利的基礎(chǔ)上，通過面向特殊人群和重點人群的專項福利政策，不斷提高特殊人群和重點人群共享社會發(fā)展成果的程度，推進社會福利事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。上述是共享性社會保障制度建設(shè)的應(yīng)有之義。

增強社會保障制度的發(fā)展性，不斷在發(fā)展中改善全體人民的民生福祉。通過推動社會救助和社會福利的保障目標由生存性向發(fā)展性轉(zhuǎn)變，促進弱勢社會成員的人力資本、健康資本提升與社會資本培育，增強內(nèi)生發(fā)展動力和發(fā)展能力；通過強化社會保險的發(fā)展性功能，建立與市場需要匹配的職業(yè)發(fā)展體系，提高勞動參與率，使每一位勞動者可以依靠自身能力走向共同富裕；通過教育福利、健康福利等普惠性社會保障制度安排和公共服務(wù)均等化水平的不斷提高，為全體社會成員人力資本、健康資本、社會資本等能力的提升和培育創(chuàng)設(shè)有利條件，為社會成員自由而全面發(fā)展、共享美好生活、實現(xiàn)共同富裕提供公平的機會。上述是發(fā)展性社會保障制度建設(shè)的基本目標。

“管理方塊”的意義在于，以“主體責任－業(yè)務(wù)參量－業(yè)務(wù)流程”管理方塊建設(shè)，構(gòu)建規(guī)范有效的社會保障管理體系，為社會保障制度安全提供體制、機制和法制支撐。以統(tǒng)一、規(guī)范和標準化的社會保障管理體系和系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的社會保障管理機制，實現(xiàn)對全體人民參與社會保障制度、享受社會保障待遇、享有社會保障權(quán)益的服務(wù)方式包容和管理效能包容，逐步打破社會保障對象參保、待遇給付與戶籍制度相掛鉤的制約，促進勞動力要素的自由流動，保障流動人口的社會保障權(quán)益。社會保障管理體系建設(shè)的重點在于以全國統(tǒng)一的社會保障管理體系、全國統(tǒng)一的社會保障監(jiān)督體系、全國統(tǒng)一的社會保障信息平臺為目標，實現(xiàn)社會保障管理的系統(tǒng)集成和協(xié)同高效，提升社會保障的管理效能，為我國總體國家安全提供社會保障管理大廈的安全規(guī)范底座。

全國統(tǒng)一的社會保障管理體系是社會保障系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的重要標志，是社會保障安全規(guī)范的重要保障。全國統(tǒng)一的社會保障管理體系，能夠有效整合社會保障的不同項目，節(jié)約行政成本，最大限度地動員與整合社會保障資源、協(xié)同社會保障內(nèi)部與外部的行政力量、增強社會保障制度的抗風險能力。鑒于我國垂直分工的政府管理體制的特征和現(xiàn)代信息技術(shù)的支持，建立從中央到地方的社會保障管理機構(gòu)、管理法規(guī)和運行機制相統(tǒng)一的垂直分工、橫向交融的社會保障管理體系，是社會保障安全規(guī)范、協(xié)同高效的重要保證。

全國統(tǒng)一的社會保障監(jiān)督體系是社會保障安全規(guī)范、協(xié)同高效的重要保障，是社會保障制度安全、基金安全的重要手段。全國統(tǒng)一的社會保障監(jiān)督體系通過垂直分工的統(tǒng)一的社會保障監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)控機制，能夠有效發(fā)揮行政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督的職能，對重大風險進行預(yù)警、糾察和監(jiān)督。通過有效的成本控制、風險控制實現(xiàn)對社會保障的質(zhì)量控制，保障全體社會成員的社會保障權(quán)益，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟、促進經(jīng)濟增長，維護社會保障制度的安全規(guī)范，實現(xiàn)國家長治久安和社會穩(wěn)定。

全國統(tǒng)一的社會保障公共信息服務(wù)平臺是社會保障安全規(guī)范、協(xié)同高效的重要支撐，是社會保障制度安全、基金安全、信息安全的重要保障。它應(yīng)該涵蓋社會保險、社會救助、社會福利、社會保障公共服務(wù)、軍人保障和社會優(yōu)撫等社會保障所有事項和所有參保者的參保信息。對參保者的生物學(xué)信息（身份識別）、社會學(xué)信息（分類管理）和政治學(xué)信息（隱私保護）進行分層分類授權(quán)管理，通過國家社會保障公共服務(wù)平臺和地方社會保障公共服務(wù)平臺，實現(xiàn)公共服務(wù)項目接入、運行調(diào)度監(jiān)控、數(shù)據(jù)交換共享和業(yè)務(wù)推送服務(wù)等功能，實現(xiàn)社會保障信息、數(shù)據(jù)在全國的跨地區(qū)、跨部門、跨層級交互和業(yè)務(wù)協(xié)同。在為全體參保人提供社會保障服務(wù)的同時，以全國社會保障信息數(shù)據(jù)安全，為社會保障制度安全規(guī)范和國家安全提供技術(shù)支持。

從“制度方塊”到“管理方塊”，從制度安全、基金安全到管理規(guī)范，健全社會保障制度建設(shè)和管理體系建設(shè)，夯實社會保障安全規(guī)范的基礎(chǔ)，為總體國家安全提供相對明晰的社會保障制度支持路徑，是以社會保障安全規(guī)范保障總體國家安全的基本任務(wù)。首先，根據(jù)不斷變化的社會、經(jīng)濟、人口、技術(shù)和文化環(huán)境，對社會保障進行治理創(chuàng)新，提升社會保障政策工具的適應(yīng)性、包容性、公平性和可持續(xù)性，是社會保障制度建設(shè)的核心。其次，通過不斷規(guī)范優(yōu)化社會保障管理體系，保障社會保障制度的安全運行、社會保障基金的安全規(guī)范和保值增值，以安全規(guī)范的社會保障參與國家治理，是社會保障管理體系建設(shè)的關(guān)鍵。只有不斷完善社會保障制度體系、不斷優(yōu)化社會保障管理體系，才能為總體國家安全奠定堅實的社會保障基礎(chǔ)。

黨的十八大以來，我國社會保障制度體系不斷健全，民生保障安全網(wǎng)不斷織密扎牢，收入分配調(diào)節(jié)器功能顯著增強，經(jīng)濟運行減震器作用有效發(fā)揮，為總體國家安全提供了有力保障。只有增強可持續(xù)性、夯實穩(wěn)健運行的制度基礎(chǔ)，增強可及性、將更多的人群納入保障范圍，增強安全性、健全社保基金安全監(jiān)管體系，增強便捷性、持續(xù)優(yōu)化經(jīng)辦管理服務(wù)體系，增強規(guī)范性，加強法治建設(shè)，才能實現(xiàn)社會保障制度的安全規(guī)范和社會保障管理的協(xié)同高效，進而為總體國家安全和中國式現(xiàn)代化的恒基偉業(yè)提供社會保障支持。

Secure， Well-Regulated， Coordinated， and Efficient Social Security and Holistic National Security

Xi Heng

（School of Public Administration/Institute of Healthand Aging，Northwest University，Xi'an 71O127，China）

Abstract： As a cornerstone of national governance，social security is central to people's safety. It serves as a vital guarantee ofpolitical stability，a key pillar of economic security，a strategic instrument for military，cultural，and social security，and aconcrete expressionof international security.Social security fulfills multiple roles： it acts as a protective shield for public wel-being，a stabilizer of political order， a regulator of economic balance，a driver of population security，a catalyst for military strength，anutrient forcultural vitality，a buffer for social stability，and a lubricant for international relations.These functions underscore its foundational role in the national security architecture.The secure，well-regulated， coordinated，and efficient operation of the social security system exerts a profound influence on holistic national security. In the new era，reforms and institutional optimization should be guided by a holistic national security perspective. Key priorities include enhancing system integration， improving coordination and eficiency， and advancing refined and standardized governance.These efforts are essential for consolidating the institutional foundations of social security in support of holistic national security and the broader goals of Chinese-style modernization.

Keywords： holistic national security; social security; secure and wel-regulated; coordinated and efficient

（責任編輯：郭林）