提振消費與社會保障有效作為（筆談）

編者按：通過健全社會保障制度來化解人民群眾后顧之憂，進而提振全社會的消費水平，促使經濟持續發展，是當前情形下的重要議題。為此，中國社會保障學會學術委員會、《社會保障評論》編輯部于2025年4月26日在京組織專家學者圍繞“提振消費與社會保障有效作為”主題展開深入研討，現擇其中7名專家學者的發言予以發表，供讀者分享。

完善社會保障制度，增強抵御外部不確定性風險能力

近年來，拉動經濟的“三駕馬車”的相對位置變化明顯，其中出口的不可預測性最為突出。自改革開放以來，中國經濟的快速增長十分倚重對外貿易。而特朗普肆意加征關稅的行為使已經開始松動的國際貿易秩序瀕臨崩潰。中國政府和企業已經盡最大努力，加強投資管理以提振市場信心。中國14億人口的超大市場也需要進一步發揮拉動消費的潛力，起到促進經濟增長的強大作用。

改革一直都是中國社會進步的主要推動力。在當今時代背景下，找準改革的方向和重點，實施有力的改革措施，是進一步推動經濟和社會均衡發展，抵御外來不確定風險的鑰匙。為了使改革有的放矢，首先需要對中國消費者的結構和訴求進行細致的分類。各種數據表明，人數眾多的中低收入群體是提振消費的主力。而目前社會保障制度存在設計漏洞，影響這些人群的消費意愿或消費能力。所以，我們需要找準社會保障制度改革的突破點，提高改革的精準度，同時還要找對改革的方法，才能達到既促進消費，又平衡經濟社會發展，使老百姓提升幸福感的目標。

在目前的形勢下，滿足不同領域的社會保障需求大體有三種不同的方式。一是加強普惠性的社會保障覆蓋；二是對共享（或共濟）型的社會保險制度進行改革，彌補其不足；三是引入市場力量參與社會化服務，在豐富社會服務提供者的同時促進經濟發展。三者需要有針對性地使用不同的工具，還需要把握好使用的尺度。

舉例來說，中國的中等收入人群很多人消費意愿不強，通常在消費和儲蓄之間選擇儲蓄，這是因為中等收入人群的收入雖然比較穩定，但是他們往往上有父母養老需要補貼，下有子女教育支出不能確定，醫療的潛在需求更是不可估量。在多種不確定的情況下，為個人和家庭進行儲蓄就成為必然的選擇。要調動這個群體的消費意愿，需要社會保障在長期護理保險（解除養老焦慮）、醫療保險（提高大病報銷比例）和教育改革等方面多措并舉。與此同時，還可以通過養老個人賬戶的完善，加強這部分人群的社會安全感。因此，對共享性制度的改革，輔之以適度的市場化服務，是可供參考的選擇。

低收人群體歷來是社會保障制度服務的重點對象，這個群體不僅數量大，而且收人低，通常沒有或很少有結余，且會因為偶發原因（如家庭成員重病）而返貧致貧。低收入群體（達5億多人）參保的居民保險存在公認的保障不足問題。隨著生活水平的普遍提高，對他們的保障水平需要相應提高，這就需要有自動的調節機制。目前，農村醫保根據城鎮醫保的模式設計，只考慮到保險費的運營，卻沒有從服務參保農民的基本醫療需求角度考慮問題，“見錢不見人”的制度設計還不及“赤腳醫生”的制度安排。

低收入群體中的進城務工人員，除了有固定工作和勞務合同并加入了城鎮社會保險的人員外，雖然在城鎮工作，但是城鎮社會保險的設計對于他們不夠靈活，也不夠友好。定期繳納保險費對于不定期就業的務工人員來說負擔過重，且可攜帶性差，得不到這類人群的積極回應。如果這些人最終回歸鄉村養老，則目前的農村養老保險制度又不足以覆蓋他們的養老需求。大病風險更是困擾這個群體的達摩克利斯之劍。因此，對于低收人群體來說，更多的普惠型社會保障措施會收到更好的“保基本”效果，例如適當地提高養老金待遇，提供普遍型的醫療服務，延長義務教育年限等。延長義務教育的年限不僅是教育政策，更是社會政策。在北歐國家，免費教育不僅是福利國家的重要組成部分，而且具有積極的人力資本投資作用。將社會保障政策與未來社會的技能需求結合起來，使普惠性社會支出產生人才產出效益，可以一舉兩得。

在瞄準改革重點、選擇正確改革方法的同時，須臾不能忘記我們所處的時代是一個各領域轉型加速的時代。我們已經建成的社會保障制度體系會隨著時代的變遷而出現漏洞和偏差，需要及時修補。例如新技術的應用會使規范性的勞動合同減少，靈活就業的人數增加，與勞動合同綁定的社會保險繳費出現漏繳現象，需要更加靈活的保險設計。隨著老齡化速度的加快，養老保險的繳費年限和支付水平也需要科學調整。中國統一大市場的加速形成使得勞動力流動的速度加快，社會保障制度需要加強全國統籌。產業結構性調整趨勢明顯，經濟對勞動者的技能要求發生變化，需要將被動的失業保險改為主動的就業保險。所有這些改革，如果方式方法得當，都會增加國民的社會安全感，使國民消費更加合理，經濟社會發展更加平衡，也更加能夠抵御外部的不確定性風險。

（作者系中國社會科學院學部委員、研究員）

逐步提高收入水平是提振消費之關鍵 從消費是收入的函數談起

叢樹海

進一步提振消費是我國經濟持續高質量發展和經濟轉型發展的重要一環。黨的二十大高瞻遠矚地提出，“要堅持以推動高質量發展為主題，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，增強國內大循環內生動力和可靠性，”明確要求“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。”《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》則指出，要“加快培育完整的內需體系，”“完善擴大消費的長效機制”。近年來國際貿易秩序不斷受到破壞，特朗普政府極端關稅政策表明，國內大循環戰略和進一步提振國內消費的布局具有重大的戰略意義。

進一步提振消費需要重點把握三個基本點。一是能消費，二是敢消費，三是樂消費。敢于消費的重點在于不斷減少老百姓的各種“后顧之憂”，與社會保障制度體系的完善和保障水平的提高密切相關。只有真正使得老百姓在育兒、教育、醫療和養老等方面減少了“操心事”“煩心事”和“楸心事”等各種“后顧之憂”，對收人和生活前景有了穩定預期，才能讓大家放心消費、大膽消費。

樂于消費的重點在于不斷改善“消費供給”。從消費結構主要包括貨物消費和服務消費兩個部分看，我國作為發展中國家，長期低收人情況下，老百姓消費結構中貨物消費占比更大。相比之下，發達國家消費結構中服務性消費占比較大。所以有收入越高，恩格爾系數越低的現象或規律。在我國全面實現小康社會的情況下，要及時增加文化娛樂、旅游健康等服務性消費供給，以不斷滿足人民群眾對美好生活的追求。

當然，提振消費的基礎，也是最為重要的基本點，應當是不斷提高人民群眾的收入水平。2024年，我國人均GDP95749元；人均可支配收入41314元，同時城鄉間人均收入差距較大，城鎮為54188元，農村為23119元，城鎮與農村之比雖逐年有所下降，但仍達到 2.34：1 ：人均消費支出28227元，占人均可支配收入之比為 68.0% ，其中城鎮為 63.8% ，農村為83.4% 。總體看，消費率并不低。農村由于收入更低，基本消費占比大，所以消費率更高。同年，我國城鎮恩格爾系數 28.8% 和農村恩格爾系數 32.3% 的差別印證了這一點。從2020年至2024年的情況看，居民人均可支配收人增速分別為 4.7% 、 9.1% ！ 5.0% ！ 6.3% 和 5.3% ，同期居民人均消費支出增長除2020年因疫情因素影響為 -1.6% ，2021年至2024年增幅分別為 13.6% 、 2.0% 、 6.3% 和 5.3% ，基本呈現出人均GDP、人均可支配收入和人均消費支出的同步狀態。這充分證明提振消費的關鍵在于消費能力即收入水平。因此，進一步提振消費要在保持經濟持續穩定增長基礎上，通過逐步增加居民人均可支配收人來實現。過去5年，在人均的經濟、收入和消費指標基本同步情況下，居民消費率平均已經達到 67.5% 。整體消費率雖然相對發達國家有一定差距，但其背后的人均收入即消費能力事實上存在數倍的差距。必須認識到，“消費是收入的函數”。

擴大就業是我國經濟發展面臨的首要任務。2000年至2024年間，我國經濟每增長一個百分點，平均帶動就業146萬人，由于產業結構的變化、服務業比重不斷提高，近10年經濟每增長一個百分點，可以帶動就業230萬人。根據今后幾年就業需求的測算，我國經濟長期保持 5% 左右的增長速度是必要的，是保證我國就業需求的要求。

逐步提高最低工資和平均工資水平是增加居民收入的最重要來源。2022年，全國最低月工資，最高省份與最低省份相差870元，最低工資過低，不利于勞動積極性。從平均工資水平看，我國勞動報酬長期處于低水平，2021年開始年工資超過10萬元，但非私營單位與私營單位之比，2022年仍為 1.75：1 。同時，農業（包括農林牧副漁）、住宿和餐飲、建筑業、水利環境和公共設施管理、居民服務修理和其他服務等5個行業的近3000萬人，其工資收人長期低于平均工資水平，若加上占總就業人數 38.4% 的農村就業人員2.8億人，大約總人數超過3億、占就業總人數超過 40% 的就業人員，其工資收人仍然處于“低收入”狀況。2020年我國每個家庭平均2.62人，平均擁有就業人員1.4人，每個就業人員年收入只有達到7.2萬元以上，即月收入達到6000元以上，才能達到家庭年收入10萬元。

對提振消費從增加收入入手提出三點建議。其一，在不斷提高新質生產力情況下，“十五五”和“十六五”期間，要持續提高勞動者最低工資和平均工資水平。其二，近期考慮將個人所得稅免征額提高至每月6000 年，以貫徹對低收入者不征稅的基本原則。其三，今后5年還可將個人所得稅 3% 、 10% 、 20% 的初級稅率進一步調整為 3% 、 5% 、 10% 的稅率，以體現培育和擴大中等收入群體的基本精神。

（作者系上海財經大學教授）

社會保障提振消費、擴大內需的機理與政策選擇

林閩鋼

消費作為拉動經濟增長的“三駕馬車”之一，在國民經濟中始終占據重要的地位。近年來，隨著全球經濟形勢的復雜化和國內經濟結構調整的深人，特別是當前面對復雜多變的國際經濟形勢，外部需求不確定性增加的情況下，提振消費、擴大內需顯得尤為重要。由于人是消費的主體，因而決定了消費問題不僅是一個經濟問題，還是一個社會問題。為此，如何讓社會保障在提振消費中持續發力，是擴大內需，把促經濟和惠民生結合起來的關鍵。

一、社會保障提振消費、擴大內需的機理

社會保障與經濟發展，特別是與提振消費、擴大內需之間存在較為復雜的關系。以消費作為經濟主要拉動力的發展模式下，社會保障對消費的影響，主要是通過影響居民消費預期，從而減少或增加預防性儲蓄，最終影響個體或群體的消費行為。

預期心理是一種心理活動，它涉及個體對未來事件的預測和期待。從心理學、經濟學和社會學等交叉學科研究的成果表明，個體和群體的心理預期能夠影響并實際改變經濟社會行為的走向，形成一種自我強化的循環，即心理預期總體而言具有“自我強化、自我實現”的特點，特別是在經濟下行壓力加大過程中，積極引導社會預期，加強預期管理尤為關鍵。預防性儲蓄是消費者面對未來消費的邊際效用因不確定性而上升時，會主動減少當前消費，增加儲蓄，從而平衡不同時期的消費效用。

近年來我國居民消費增速呈現放緩態勢，在經濟下行周期或就業市場波動加劇的情況下，居民會優先選擇儲蓄以應對可能的收人中斷或意外支出。在當前經濟環境下，居民消費意愿較低的一個重要原因是預期不穩定，導致預防性儲蓄增加。因此，增強社會保障的作用，給參保者以穩定的安全預期，減少預防性儲蓄，從而提高居民的邊際消費傾向，是我國宏觀經濟社會政策的重點突破方向。

社會保障還能作為反周期的超常規宏觀調控手段，部分社會保障項目具有典型的反經濟周期性。例如，勞動力市場政策可以在經濟低迷期幫助失業者培養新的技能，為其再次進入勞動力市場做好準備。失業保險在經濟繁榮期繳費者多、領取者少，資金得以沉淀，在經濟低迷期繳費者少、領取者多，沉淀的資金即可用于發放，從而有利于維持低迷期失業者的基本生活，幫助經濟盡快復蘇。

從應對1997年亞洲金融危機、2008年世界金融危機的經驗來看，我國社會保障被納人擴內需、保增長的“一攬子”刺激政策組合中，社會保障支出增長率在兩次經濟危機中都明顯提高，發揮了積極的反周期作用，具有較明顯的及時回應性。例如在2009年推行的新型農村社會養老保險，給了農村居民穩定的預期，對居民的消費傾向產生較大的影響，并在一定程度上促進了農村家庭的消費。

二、社會保障提振消費、擴大內需的政策重點

針對我國居民預防性儲蓄偏高，消費存在“后顧之憂”的主要問題，應圍繞加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設精準施策，補齊社會保障和公共服務短板。為此，社會保障提振消費、擴大內需的政策重點應包括如下三個方面。

第一，重點擴大社會保障覆蓋面，提高對特殊人群的保障力度。首先是要把更多人納入社會保障體系，從制度全覆蓋向法定人群全覆蓋的方向不斷推進。尤其要健全農民工、靈活就業人員、新業態從業人員參加社會保險的政策，確保農民工、靈活就業人員、新業態從業人員的社會保障權益。其次，加強對農民工群體的社會保障力度，通過強化醫療、教育和住房等保障，推動農民工群體的市民化，這一政策實施到位，有可能每年拉動上萬億元以上的消費需求。

第二，加大社會保障改革，提高中低收入者的收入水平。作為消費市場的主要構成主體，中低收入群體消費傾向較高，但收入水平受限，可用于日常消費及改善型消費的資金也顯不足。政策重點是在進一步加大財政對社會保障投入的基礎上，把投入增量主要用于中低收人人群和農村人口，重點提升城鄉居民養老保險待遇水平、提高城鄉社會救助的標準，從而擴大社會保障的再分配效應。特別要縮小城鄉居民和不同群體的養老金待遇差距，這不僅是提振社會信心的抓手，也是政策公平性的體現。同時還可以通過提高最低工資標準、擴大就業機會等方式，直接增加中低收入群體的可支配收人，不僅能提高其消費能力，也有助于帶動全社會消費提升，進一步促進經濟內循環。

第三，加大醫療保障的改革力度，持續減輕居民費用負擔。醫療費用是影響居民消費的主要原因，提高醫保報銷比例和報銷限額，特別是針對重大疾病和慢性病，推進醫保支付方式改革，控制醫療費用不合理增長，可有效減輕患者醫療負擔。圍繞健全城鄉居民基本醫療保險籌資機制，針對城鄉居民特別是靈活就業人員、農民工、新就業形態人員的收人不穩定特點，探索基本醫療保險靈活預繳費模式，千方百計提高城鄉居民醫療保險籌資水平，從而降低中低收入家庭的醫療費用負擔，是當前直接減少居民儲蓄壓力，釋放更多消費潛力的關鍵舉措。

（作者系南京大學教授）

社會保障提振消費的作用機制與主要關系

魯全

在不同的經濟增長模式下，社會保障的重要性及其功能是不同的。在貿易拉動型經濟中，社會保障被視為成本而不會受到重視；在投資拉動型經濟中，社會保障被視為資金積累的工具而可能產生模式選擇的偏差。相比而言，在消費拉動型經濟增長模式下，尤其是以國內消費需求為主的情況下，社會保障往往因為對消費的多維度促進作用而能夠發揮更加積極的功能。

從總體上看，社會保障提振消費主要有三種作用機制。其一，是收入再分配帶來的消費彈性機制。社會保障是一種收入再分配制度，其雖然不會直接帶來社會總收入的增加，但再分配的方向往往是使得邊際消費傾向更高的群體收人增加。例如，社會救助制度是不同收入群體之間的再分配，而大量研究表明低收入群體的邊際消費傾向更高，從而使得收入增量更直接地轉化為消費。再例如，養老保險制度作為個人生命周期中的收入平滑機制，雖然降低了繳費期的可支配收入水平，但成為了參保人退休后的主要收人來源，從而有利于銀發經濟、健康管理等新興領域的消費升級。

其二，是社會保障帶來的穩定預期機制。社會保障制度可以有效應對人們在遭遇疾病、年老、工傷、失業、失能時收人下降的風險，及時進行收人補償，從而使得人們有了較為穩定的安全預期。穩定的安全預期必然帶來預防性儲蓄的下降，從而也有利于收人更多地轉化為消費。

其三，是社會保障在消費供給側的作用機制。前述兩個機制主要是需求側的功能，使得人們收入增加、預期穩定進而產生消費。與此同時，社會保障還能夠從供給側促進消費。例如，養老服務事業的快速發展，尤其是高質量養老服務供給的有效增加和基本養老服務均等化程度的提高，都能夠從供給側有效提振養老服務的消費，促進銀發經濟和銀發產業的發展。同樣，醫療保障制度的深化改革，從以疾病為中心轉變為以健康為中心的支付方式調整等，都有助于全生命周期健康服務的有效供給。總之，社會保障對消費的提振作用機制是全面綜合的，社會保障制度的健全與完善不僅可以讓國民“能消費、愿消費”，而且還可以增加新興領域的消費供給，促進消費升級和消費結構優化。

在當前形勢下，為了更好地發揮社會保障促進消費的功能，需要處理好以下五組關系。第一，處理好現金給付與服務給付的關系。現金和服務是社會保障的兩種基本給付方式，目前，我國社會保障的給付是以現金為主、服務為輔，有些服務類項目也變相采取了現金補貼的方式（如養老津貼、護理補貼等）。相比而言，現金給付既可能轉化成儲蓄也可能轉化成消費，而服務類給付則可以直接轉化為消費。因此，建議適度增加服務類給付的比重，或采用指定用途的消費券（如養老服務券）等形式，從而更加有效、更加直接地發揮提振消費的作用。

第二，處理好農村與城市之間待遇水平差距的關系。目前，大部分社會保障項目仍然存在較為顯著的城鄉待遇差距。而1998年和2008年我國兩次有效應對金融危機的經驗充分說明，我國廣袤農村地區的消費潛力和由此形成的戰略縱深是應對危機的有效舉措。因此，無論是從縮小待遇差距、推進共同富裕的角度，還是從有效提振全域消費市場的角度，都應當加快提高農村地區各項社會保障的待遇水平，尤其是居民基礎養老金水平和重大疾病醫療保險的報銷比例。

第三，處理好個人與家庭之間的關系。目前，我國各項社會保障待遇大多是指向于個人而非家庭，但消費行為，尤其是大宗商品和大額服務的消費，往往是以家庭為決策單元的。例如，家庭中的老年人一旦失能，是選擇由家庭成員提供照料還是選擇專業的照料護理機構，雖然服務對象是老年人個體，但消費決策必然是要綜合考慮家庭所有成員的就業和收人情況。在以“家庭”為單元的情形下，醫療保險中的整體參保可以提高家庭的可支配收人，對多子女家庭的特殊津貼亦可以有效轉化為育兒的消費。

第四，處理好短期與長期的關系。一方面，通過減輕社會保險繳費負擔、增加社會保險待遇水平帶來的消費刺激作用往往見效快，但作用周期較短；而托育、養老、健康等領域的服務質量提升則需要較長的政策起效周期。另一方面，短期與長期效應又是需要相互銜接、有效轉化的。以養老服務為例，需要動態地掌握老年人在年齡、居住方式尤其是自理能力等方面的變化情況，因為不同年齡階段的老年人，消費結構也存在較大的差異，從而需要精準施策。

第五，要處理好福利服務提供中政府與市場、國有企業與民營企業之間的關系。如上所述，社會保障對消費有供給側的拉動機制。在養老服務、全生命周期健康服務等領域，既要處理好政府與市場的關系，政府做好基本公共服務范疇內的工作，更加充分發揮市場主體的積極性；也要處理好公辦機構和民辦機構的關系，嚴格按照“兩個毫不動搖”的原則，充分發揮公建民營、民辦公助等合作機制的優勢，不斷提高各類型福利服務的有效供給。

（作者系中國人民大學教授）

增強社會保障反貧困功能以促進消費

何文炯

促進消費，需要增強全體社會成員的消費能力和消費信心。增強消費能力，最重要的是要讓老百姓能夠持續地增加經濟收入。增強消費信心，則需要通過有效的制度安排，消除老百姓的后顧之憂。社會保障制度是為社會成員提供基本風險保障的一系列制度安排，合理而有效的社會保障制度，能夠使全體國民有基本生存、基本發展和基本尊嚴之保障，使他們對未來有穩定的預期，從而敢于將當前的收入用于消費。長期以來，我國居民收入雖然不高，但儲蓄率一直很高，這與社會成員基本風險保障不足、尤其是現行社會保障制度反貧困功能不強有密切關系。為此，要通過深化改革，進一步完善社會保障體系，增強社會保障制度的反貧困功能，當前的重點包括如下方面。

一是增強基本醫療保障制度反貧困功能，免除社會成員對疾病的恐懼。疾病風險是每一個社會成員的基本風險，因而基本醫療保障是面向全民的社會保障項目，這既是國民健康的需要，也是國家反貧困的基礎性制度安排。事實上，在造成某些社會成員陷入貧困的眾多原因中，罹患疾病是最主要的原因。前些年，各地采用一些特殊措施減輕貧困家庭的醫藥費用負擔，才使之擺脫貧困。這就意味著現行基本醫療保障制度的反貧困功能不強，因而社會成員依然普遍存在對疾病的恐懼。所以，應該要把反貧困作為基本醫療保障制度的基本職責，并據此改進基本醫療保障制度設計，形成防止因病致貧、因病返貧的長效機制。這里的關鍵是，積極推動基本醫療保險兩項制度回歸“保大病”，將醫療保障資源集中用于處理重大疾病和高額醫藥費用，增強基本醫療保障制度的互助共濟性、資源配置效率和制度運行效率。與此同時，對基本醫療保險制度和醫療救助制度重新定位，適時推進這兩項制度整合，在合理而清晰地界定基本醫療服務范圍及各類常見病治療臨床路徑和治療方案的基礎上，積極探索基本醫療服務費用由基本醫療保障基金責任封頂制轉向個人支付責任封頂制。

二是增強基本養老金制度反貧困功能，免除社會成員對老年貧困的恐懼。現代社會中，每一個社會成員都應當通過就業或創業為社會作出貢獻，從而獲得經濟收人，以滿足其生活需要、承擔家庭責任并實現新的發展。但是，受生命規律的支配，每一個社會成員的勞動能力都會在年老之后漸弱因而最終退出勞動力市場，這就需要建立一套老年收入保障制度，確保每一個社會成員年老之后都有一筆穩定的收人，以維持其購買基本生活資料的能力，從而免除他們對老年貧困的恐懼。就現行基本養老金制度安排及其運行情況看，在國家機關和事業單位工作的正式職工退休后有豐厚的養老金待遇，職工基本養老保險制度覆蓋范圍內的職工在退休后的基本養老金能夠滿足其基本生活需要。但是，以農民為主體的非職工群體，即城鄉居民基本養老保險制度覆蓋范圍內的社會成員，他們年老之后的基本養老金很低，難以保障其基本生活需要，而這是一個龐大群體，他們面臨著明顯的老年貧困風險。為此，要確立國民基本養老金權益平等的原則，穩步提高城鄉居民基本養老保險的基礎養老金水平，使之能夠確保這個群體的基本生活需要，即其基本養老金給付標準不低于最低生活保障標準。

三是建立健全覆蓋全民的長期照護保障制度，免除社會成員對失能的恐懼。失能風險是每一個社會成員的基本風險，因而長期照護保障制度和無障礙環境建設應當是國家基本公共服務體系中的重要項目。尤其值得重視的是，隨著人口老齡化和高齡化，失能老人的數量增多、比率提高，而家庭因為規模縮小使其照護服務能力下降，因而“一人失能，全家失衡”的現象隨處可見。注意到這樣的社會現實和未來更嚴峻的變化趨勢，人們對失能問題普遍恐懼。為此，需要在加快發展社會化照護服務的同時，通過建立長期照護保障制度，提高失能人員對社會化照護服務的購買能力，確保失能者的生活質量和基本尊嚴，同時防止失能家庭陷入貧困。最近幾年，有關部門開展長期照護保險試點，但多數地區將其限于職工，這就意味著以農民為主體的非職工群體缺乏此項保障，這是一項明顯的缺憾。為此，要在進一步完善困難家庭失能老人照護服務補助制度、殘疾人照護服務補貼制度的同時，按照國民權益平等的原則，將長期照護保險制度的覆蓋范圍擴展到全民，即普遍實施面向全體國民的長期照護保險制度，有效防止社會成員因失能而致貧、因失能而喪失基本尊嚴。

（作者系浙江大學教授）

實現統收統支的養老保險全國統籌，加快化解靈活就業者參保困難， 助推消費增長

楊俊

大量的理論和實證研究表明，養老保險制度具有降低儲蓄規模，促進消費增長的積極作用。基本的邏輯是當養老保險制度為個人提供了更多的、穩定的養老金待遇時，可以消除個人的養老后顧之憂，從而降低個人的生命周期儲蓄和預防性儲蓄的必要性，因此個人可以提高當前的消費水平，帶動其生命周期福利的改善。我國城鎮企業職工養老保險制度的人均月度養老金水平從2000年的544元增加到2022年的3065元，年均增長速度為 8.2% 。高水平的養老金增長一方面確保了退休者可以分享經濟發展成果，另一方面更促進了消費水平的提高，為經濟的可持續發展提供支持。

讓更多的就業者參加職工養老保險制度應當成為制度的發展目標，但是目前的情況與預期存在較大的差距。根據《2023年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，2023年全國參加養老保險制度的繳費者總人數為7.52億人，其中職工養老保險制度的參保職工數為3.79億人，居民養老保險制度的應繳費人數為3.73億人。2023年全國就業者總量為7.4億人，這意味著我國已經基本實現了養老保險制度的全覆蓋，但是全國就業者中參加職工養老保險制度的只有3.79億人，既低于城鎮就業者的數量（4.7億人），更低于全國非農就業者的數量（5.7億人）。根據國家發展改革委就業司的資料，當前我國靈活就業者的總量已經達到2億人。這說明我國自前有大量的從事非農就業的靈活就業者參加了居民養老保險制度，而非職工養老保險制度。而與職工養老金待遇形成較大差異的是居民養老金的待遇長期偏低，2022年的人均月度水平僅為196元，其促進消費的功能非常有限。

根據市場調查機構艾瑞咨詢發布的《2022年中國靈活用工行業市場調研分析報告》，我國靈活就業群體的平均收人接近于私營單位就業人員年平均工資，因此其更應當加入到職工養老保險制度，從而獲得更高水平的養老金待遇，既提高個人福利，也有助于促進消費水平的提升。但是當前很多靈活就業者在就業地參加職工養老保險制度時面臨一個阻礙，就是他有可能無法在繳費地退休，從而使養老金待遇存在下降的不確定性。根據2009年的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，參保者需要累計繳費滿10年才能在繳費地區辦理退休，但是根據《中國城市流動人口社會融合評估報告（No.1）》，我國勞動年齡段流動人口平均在流入地的連續就業時間是4.69年。這種情況導致部分跨地區就業的靈活就業者面臨著“高水平繳費、低水平領取待遇”的問題。假定一位來自河南的勞動者在北京從事靈活就業，如果在北京參加職工養老保險制度，則其繳費基數最低為北京平均工資的 60% ，一年繳費可以得到0.6的繳費指數。如果其可以在北京退休，那么在計算基礎養老金的時候，其養老金計發基數將是北京平均工資的 80% 。但是如果他最終回到河南退休，則其養老金計發基數將按照河南平均工資的 80% 來進行計算。以2023年為例，北京月度全口徑平均工資為1.14萬元，河南為0.62萬元，僅為前者的 54% ，因此不同的退休地將帶來養老金的顯著差距。

下面考慮一種簡化的情況供參考分析。假定A地區的工資是100單位，B地區的工資是54單位，暫不考慮工資增長率。某位靈活就業者在A地區就業并以個體身份參加職工養老保險制度，按照最低的繳費基數（60單位）的 12% 來繳納社會統籌費用，其1年的繳費為7.2單位，這為他積累了 1% 的基礎養老金替代率。假定其退休后余壽為15年，如果他在A地區退休領取養老金，則其1年繳費對應的基礎養老金總量為12單位（即平均工資的 80% 乘以 1% 的替代率再乘以15年），超過其繳費的水平；而如果其回到B地區退休，則基礎養老金總量下降到6.48單位，反而低于其繳費水平。這種可能存在的待遇下降將削弱靈活就業者在就業地參加職工養老保險制度的積極性。

之所以出現上述問題，一個重要的原因是目前我國職工養老保險制度的收支管理依然是以地方管理為主，受限于地方的技術條件和資金承受能力，難以真正確保流動就業者的養老金權益。2018年我國建立地區間的養老保險基金中央調劑制度，已經在實現養老保險全國統籌方面邁出了重要的第一步。應當進一步推動制度改革，盡快實現統收統支管理的養老保險全國統籌，在全國層面上統一養老金的繳費和計發規范，提升養老保險制度的參保質量，從根本上化解靈活就業者參保困難，助推消費增長。

（作者系中國人民大學副教授）

更好發揮失業保險制度效能

華穎

近年來，中國外貿風險加劇，就業市場面臨的不確定性進一步增加。截至2024年底，失業保險基金累計結存達3342.3億元，可支撐21個多月的給付。這筆規模可觀的資金倘若使用得當，不僅能為廣大勞動者提供更有力的安全網，也有助于提振消費、支撐經濟社會高質量發展。

目前失業保險基金效能發揮仍顯不足。一是“保基本生活”功能存在短板。從歷年數據來看，年末領取失業保險金的人數長期不足城鎮登記失業人員數的1/4。盡管2023年末領取失業保險金的人數增至352萬，但仍不足城鎮登記失業人員數（1074萬）的1/3，更不足按調查失業率計算的城鎮失業人口數（約2500萬）的 15% 。這意味著絕大多數失業者被排除在失業保險金和相關就業服務之外。二是基金結余規模偏大，逆周期調節作用受限。失業保險天然具備逆周期調節屬性，在經濟低迷、失業率攀升之際，理應通過增支減收緩解失業壓力并消化結余。盡管近年來該制度的效能有所提升，但基金結余規模依舊龐大。2023年末，累計結余達3213億元，是當年基金支出的2.2倍，2024年又凈增近130億元。這反映該制度在關鍵時點未能及時充分發揮逆周期調節功能。三是支出結構失衡，穩就業積極支出有待強化。失業保險基金支出可分為保障基本生活的失業金發放和穩就業的積極支出兩類。失業保險金支出在基金支出中的占比波動明顯，2020年在新冠疫情沖擊下，該比例一度降至歷史最低點 20% ，表明彼時穩就業的積極功能顯著強化。到了2023年，盡管就業壓力未見明顯緩解，但這一比例又回升至 49% 而穩就業積極支出占比下降，意味著仍未擺脫“事后救助”的路徑依賴。

上述問題究其原因，首先是制度覆蓋面窄，高失業風險群體參保率偏低。截至2024年末，全國參加失業保險人數24589萬人，僅覆蓋約一半的城鎮就業人員、近1/3的全國就業總人口。同時，制度難以有效擴面，靈活就業人員等群體因勞動關系認定困難、參保和待遇領取門檻高而難以被納人保障。其次，基金管理理念滯后，高額結余未被視為效能低下。不少地方的基金使用過于保守，導致資金閑置浪費。再次，逆周期調節缺乏制度化設計，主要依賴臨時性政策文件，缺乏穩定的法律依據和長效機制。

針對上述問題，提出以下四方面建議。一是樹立新的基金支出理念。要深刻認識到失業保險基金不僅是“救濟金”，更是促進經濟與就業良性循環的“助推器”。在階段性失業風險顯著加大時，不應過度保守地留存結余，而應積極主動作為，在摸清高風險地區、行業、企業和重點人群情況的基礎上，精準投向穩崗、促就業項目，從源頭預防大規模失業。同時，應根據經濟周期、就業市場狀況及基金結存規模，動態調整生活保障與就業促進的支出比重。

二是擴大覆蓋面，優化基礎保障功能。一方面，持續擴大失業保險覆蓋面，調整參保依據，將工作收入相對穩定的勞動者納入保障。尤其要將規模日益龐大的靈活就業人員、新就業形態從業人員以及非戶籍就業人員作為重點覆蓋對象，針對這些群體的就業特點簡化參保流程、降低參保門檻。另一方面，可適當放寬“參保繳費至少1年”才能領取待遇的規定，在特殊時期為繳費期限短卻面臨高失業風險的人群提供保障，特別是需考慮青年和大齡失業者等群體的實際困難。同時，明確失業保險金定位為短期和過渡性救急保障，加強其與最低生活保障、臨時救助等政策的銜接。

三是加大逆周期調節力度，強化穩就業作用。一方面，可考慮從當前3000多億元結余中提取半數以上用于逆周期調節，通過利益機制引導企業少裁員，最大限度保留勞動力儲備，降低失業沖擊。此舉需配套科學的效果評估機制，確保資金使用高效合理，防止市場扭曲和效率損耗。另一方面，加強職業技能培訓等公共就業服務。明確規定基金累計結余與當年支出之比超過一定數額的地區，需將超出結余部分的一定比例用于就業服務，同時強化就業服務的精準性與有效性。還應明確基金逆周期調節的法律依據、動用條件和決策程序，確保在經濟周期波動中依法依規調度基金。

四是聚焦高風險行業、地區和人群。對短期受到較大沖擊的企業進行全面摸底，及時給予定向穩崗補貼，助其渡過難關。必要時，應發揮國家層級的調控功能，建立跨區域基金調度機制，臨時調度風險低、基金結存多的地區的基金支援高風險地區，后續再行調回，以此發揮失業保險基金的“全國一盤棋”的整體效能。針對相關失業人員，設立專項失業保險補貼，降低失業金領取門檻并適當延長領取期限，緩解其失業壓力，也為穩定內需提供支撐。

（作者系中國社會科學院副研究員）

（責任編輯：郭林）