常州武進：“小地塊”釋放“大能量”

宅基地是農民生活的基礎和保障，是普通農戶家庭的核心資產，宅基地制度改革是農村全面深化改革的重要內容。黨的十八大以來，黨中央高度重視農村宅基地制度改革試點工作，習近平總書記提出要“穩慎推進農村宅基地制度改革試點”。作為全國新一輪宅基地改革試點，常州市武進區統籌推進以“行使宅基地所有權、保障宅基地資格權、放活宅基地使用權”為主導的“三權分置”改革，率先建成縣域農村宅基地綜合管理信息系統，發放全國首張農村宅基地和建房電子審批書，農戶宅基地資格權“三定一動”管理經驗在全國推廣。

創新宅基地集體所有權行使方法

習近平總書記指出，深化農村宅基地制度改革要堅決守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線，實現好、維護好、發展好農民權益。武進區以有效行使宅基地集體所有權為起點，維護農村集體經濟組織和成員權益。

明確所有權行使主體。新一輪試點改革銜接集體經濟組織股份合作制成果，推動宅基地所有權主體由村級集體向村級股份經濟合作社轉型，并規范組織載體建設；通過村民自治與民主管理原則探索宅基地管理模式，健全所有權運行機制。2025年出臺的《常州市武進區農村宅基地管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）明確村級股份經濟合作社為所有權行使主體，并設立宅基地協管員制度，從法理層面固化權責歸屬。這一改革以“制度賦權+組織賦能”雙輪驅動，既提高了集體所有權行使效率，也為宅基地規范管理提供了長效制度支撐。

明晰所有權行使范疇。在農村宅基地集體所有權的行使方面，明確了多項關鍵權利，主要包括對重大事項的決策權、資產的收益權以及財產的管理權等。例如，《管理辦法》中對農村集體經濟組織有關宅基地管理職能進行了細化，對于宅基地資格權的確認，該辦法明確指出“對于上述未盡之情形，應由本集體經濟組織參照農戶宅基地資格權認定管理規定，依法進行民主決策程序后予以確定”。除此之外，該制度還特別強調了集體經濟組織在宅基地流轉和有償使用中的收費主體地位，以及在集體收益使用管理方面的主導作用。

創新所有權行使路徑。我國法律規定僅本集體經濟組織成員具有宅基地申請資格權及建房權，農戶跨集體經濟組織使用宅基地建房缺乏明確制度指導，成為現實難題。武進區始終堅守組、村、鎮三級集體所有制為基礎的農村集體經濟組織管理架構的制度底線，建立完善三級農村集體經濟組織機構，并基于宅基地所有權、農戶宅基地資格權、宅基地使用權要素管理關聯性、一致性原則，主要通過土地調劑、經濟補償等方式對供地村組集體經濟組織及涉地農戶進行合理補償或辦理社會保障，平等保障各級集體經濟組織利益，有效平衡本村、本鎮域內宅基地人、地資源分布不均的矛盾，探索建立了鎮域范圍內宅基地“兩權”（所有權和資格權）跨集體統調機制，統籌保障集體組織成員跨集體使用宅基地建房的現實需求。

創新宅基地資格權集成管理制度

武進區精準制定宅基地資格權認定標準，探索建立了宅基地資格權“三定一動”管理機制（一次認定、相對固定、長期穩定、動態調整），全域推行宅基地建房數字化集成管理。

分類指導資格權認定。隨著社會經濟生活發展，農民改變了傳統的生產及生活方式，引發農民戶籍地、農戶居住地、宅基地權屬地空間分離，農戶內部集體經濟組織身份不統一等現象普遍存在，導致宅基地資格權管理較為復雜。為此，武進區一方面開展宅基地規模、布局、權屬、利用狀況調查，分類梳理成員身份屬性存在的普遍性問題；另一方面統籌利用農村集體產權制度改革和農村土地承包經營權確權登記成果，全面厘清戶籍人口與資格成員、家庭戶與保障戶之間的界定關系，明晰宅基地資格權的認定標準。為了增強制度的可操作性，明確了不具備資格權的10類人員、3類家庭戶和嚴禁資格權分戶的5種情形。

“三定一動”動態賦權。建立宅基地資格權數據庫，精準匹配“人、戶、房、地、權”信息，實現宅基地資格權與宅基地審批、不動產登記、使用權流轉等多環節數據聯動，將分散的碎片化信息整合。改革試點工作中，完成全域196個村級集體經濟組織共15.98萬戶、54.48萬人宅基地資格權人認定登記及名冊入庫管理工作；優先將宅基地資格權原始取得歸屬地作為成員穩定管理的主要依據；定期開展“一戶三權”交叉比對驗證，建立宅基地資格權人與集體經濟組織成員同口徑管理、同周期調整機制；動態調整戶內成員關系變更、分戶、合戶、銷戶等信息，避免發生成員身份和權益“兩頭占、兩頭空”問題。

數字閉環智能管理。探索建立宅基地“三線同治”集成管理模式，創設“1+6”全區綜合管理信息系統（一個系統運行、六大模塊管理），實現“權在線確、房在線批、地在線管”的全要素、全流程、全鏈條數字化管理目標。同時堅持建管并舉，依托農村社會治理網絡資源，組建377名網格員兼職村級宅基地協管員隊伍，建立監管全覆蓋群防體系及常態化巡防制度；構建“網格化+APP”村級協管、鎮級執法平臺，提升技防水平；輔助協管員開展違法現場查勘、用地信息比對及鎮級查處執法工作，構建巡查、監管、執法全鏈條閉環管理格局。

創新宅基地使用權多元保障機制

武進區宅基地改革試點堅決維護農民權益，創新建立“三房互補”戶有宜居模式，切實保障農民權益。

精準拆解遺留難題。簡化新生兒、未成年子女成員認定程序，使其共享戶內資格權；探索穩定婦女婚前婚后戶內成員資格機制。堅持“資格權優先”原則，理順“管人（資格權）—管地（宅基地）—管房（建房）”邏輯鏈，建立權益與資格權匹配的保障機制。嚴格依據“人戶雙控、一戶一宅、戶有宜居”標準，分類化解多占、超占、一戶多宅、權屬不清等歷史難題。

“三房互補”宜居無憂。提供自建房、商品房、公寓房互補選擇，并推行“權票”（資格權自愿退出）換“房票”（商品房保障）的自愿有償退出機制。利用村莊自然稟賦開展農房建設，既能保護文化、留住鄉愁、振興鄉村，也是降低農房更新成本的選擇。武進區據此完成全域村莊規劃，鼓勵引導農民在村莊原域進行農房集約化、規模化更新。為提高農戶積極性，區財政實施財政補貼激勵，對村莊集中提升和連片建設實行補貼：村莊原域翻建農戶享受每戶6.9萬元補貼，同時按每戶2萬元標準對村集體進行公建配套設施建設補貼。該模式為農戶改善居住條件提供了豐富選擇空間。

“擇位競價”釋放價值。針對宅基地選位分配難題開展試點，允許本集體經濟組織成員在已獲批但未定位的建房戶中，對同一地塊通過“有償選位、擇位競價”方式分配。此舉在保障成員免費、隨機分配宅基地的前提下，適度滿足個性化選位需求，并非全面有償。競價僅適用于統一規劃建設的農房集聚點內，旨在解決位置分配矛盾，避免市場化炒作；堅持尊重農戶意愿、民主決策、自愿參與原則，競價交易納入江蘇省農村產權交易平臺，實行一體化閉環管理；所得收益統一用于農民自建區公建配套建設。擇位競價兼顧“保障性”與“市場化”，以市場化方式體現土地資源價值，促進集體增收。

（作者單位分別為中共常州市委黨校、常州市武進區農業農村局、中共常州市武進區委黨校） 責任編輯：張念