農機作業補貼政策現狀、現實障礙與優化策略研究

摘要：農機作業補貼政策作為促進農業現代化、激勵農戶采納保護性耕作的重要引擎，對實現“穩面積、提單產”具有重要意義。然而，補貼力度不足、兌付滯后、信息不對稱等問題，使其在激勵農戶采用保護性耕作技術、提升耕地數量和質量方面的潛力難以充分發揮。如何優化補貼政策、增強政策激勵效果是農業可持續發展的關鍵所在。本研究對吉林省3縣24村進行調研，總結當前農機作業補貼的現狀、實效、現實障礙，并基于服務組織意愿提出優化策略，以期為更好發揮農機作業補貼效果、促進耕地保護和農業生產協同發展提供借鑒。

關鍵詞：農機作業補貼補貼效果補貼優化

一、引言

我國政府為緩解耕地質量退化問題大力支持少免耕保護性耕作技術推廣，而農機作業補貼作為推動保護性耕作技術應用的重要政策工具，已成為我國農業綠色發展的重要抓手，但效果卻不盡如人意。2005年起，中央“一號文件”就不斷關注保護性耕作技術的推廣與應用。中央財政多渠道加大對保護性耕作的扶持，重點扶持秸稈覆蓋還田、免（少）耕等綠色生產方式且推行“高質多補”的差異化補助機制。然而，當前部分地區的分檔指標不合理，補貼監管機制偏重面積考核，對實際生態效益的跟蹤評估不足，甚至出現數據造假事件，進一步抑制補貼效用發揮。

研究發現，農機作業補貼政策可通過多種機制帶來農業經濟效益、社會效益和生態效益。在農業經濟效益方面，一是補貼可降低農戶采用農機的成本，通過服務外包形式采納農機技術，從而有效替代勞動力要素（魏素豪和唐忠，2022）。二是對農業社會化服務組織而言，補貼帶來的價格效應能使其跨越農機購置的沉沒成本門檻，突破資本限制實現規模經濟，在一定程度上強化補貼政策的實際效果（毛慧和曹光喬，2020）。在社會效益方面，補貼政策作為市場失靈時的制度安排，不僅能減少技術擴散的交易成本，也能增加農機服務的市場供給和農戶獲得（劉進等，2023）。在生態效益方面，補貼能將正外部性內部化，糾正因生態效益未市場化而造成的保護性耕作投資不足（楊興杰和齊振宏，2022），特別是對于兼具外部性和公共品性質的綠色生態農業技術。

然而，補貼政策的激勵因素受很多方面影響，學者研究多集中于補貼政策設計、補貼標準等方面。首先，補貼政策激勵效果直接受補貼政策設計影響（OceanNeeletal.，2022）。良好的獎勵機制有助于目標達成（Bloometal，2019），但補貼對象選取不準確、補貼額度不精確、補貼方式不適宜也將降低補貼資金預期效益（賴烽輝等，2021）。其次，針對目前補貼標準存在的前期補貼低導致激勵不足以及未考慮后期收益使得補貼過度等問題，更需要制定科學的補貼標準，從而發揮財政資金激勵最大化（李寧等，2021）。

現有研究在補貼政策對保護性耕作技術采納的激勵作用方面，已取得重要進展。然而，這些研究過度依賴理性選擇模型，對農戶微觀行為機制挖掘不足、政策偏好量化不足。本研究以吉林省3縣24村調研為基礎，剖析農機作業補貼效用發揮的現實障礙并探討農業社會化服務組織偏好以完善補貼政策設計，為糧食安全和生態安全的實現提供堅實保障。

二、我國農機作業補貼現狀與實效

我國農機作業補貼政策在不同的歷史時期不斷摸索，根據我國農機作業補貼政策發展歷程，將其大致分為四大階段。但在政策實施過程中，仍存在一些問題。具體而言，補貼標準的區域適應性不強，導致部分地區補貼額度、農機適配性等與實際需求存在偏差，在一定程度上削弱了政策預期效果。

（一）政策萌芽期（1978-1999年）

1978-1999年是我國農機作業補貼政策形成的萌芽時期。《當前農村經濟政策的若干問題》（中發〔1983〕1號）以及《中華人民共和國農業法》的實施，為后續農業機械的市場化發展奠定了堅實的制度基礎。此外，為緩解農機具使用成本過高、農機作業供給少等狀況，北京、上海等經濟發達地區率先開展聯合收割機燃油補貼試點項目，有力促進了農機作業市場發展。然而，僅在地方試點層面進行補貼，具有地方特性強、補貼范圍小且主要集中在小型農機具中等問題，這進一步制約我國農業生產效率的提升。

（二）試點探索期（2000-2009年）

2000-2009年是我國農機作業補貼政策形成的關鍵時期。2006年，江蘇省率先開展機插秧作業補貼，我國耕種環節直補機制由此建立并有力推動了國產農機的普及。據2009年統計顯示，較2003年全國農作物耕種收綜合機械化率提升了21%，但因監管主要依賴人工驗收，虛報作業面積普遍且“騙補”事件時有發生。

（三）體系建立期（2010-2019年）

2010-2019年期間，我國農機作業補貼政策呈現系統化、多元化的特征。具體而言，2011年，秸稈還田依據《關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》（發改環資〔2011〕2655號）首次被納入補貼范圍。2013年，《東北黑土地保護性耕作行動計劃》（農辦機〔2013〕8號）進一步建立“秸稈還田+深松”的復合補貼模式。2015年，財政部發布《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》（財農〔2015〕31號），推動了補貼資金的結構性調整，并重點支持綠色生產技術。截至2019年底，全國安裝作業監測終端的農機具總量為28.7萬臺，主要作業機具保有量中占比僅29.3%，深松作業監測終端覆蓋率不過31.5%，技術監管滯后。

（四）優化升級期（2020-2024年）

在新階段，農機作業補貼政策呈現出顯著的技術驅動特征。2020年修訂的《東北黑土地保護性耕作行動計劃》（農辦機〔2020〕3號）明確要求北斗監測系統得實現全覆蓋且補貼標準提高到每畝70元。2021年發布的《2021—2023年農機購置補貼實施指導意見》（農辦計財〔2021〕8號）把自動駕駛設備、無人機等智慧農機進一步納入補貼范圍。然而，政策實施過程中也暴露出一些結構性矛盾。農業農村部2023年新型農業經營主體監測數據表明規模經營主體（100畝以上）獲取農機作業補貼的比率達89.2%而50畝以下小農戶僅38.5%。還有長期實施秸稈還田措施利于提升土壤肥力但也導致病蟲害加重，規模導向和生態平衡的矛盾慢慢顯現。

三、數據來源與案例點概況

（一）數據來源

綜合考慮區位分布、經濟水平、作物種植等因素，選取吉林省作為樣本省，開展調查。第一階段：問卷設計。采用案例調查方法選擇2-3個農業社會化服務組織進行訪談，了解其補貼獲取情況，為調查問卷設計提供依據；第二階段：進行問卷調查。依據地理位置和當地經濟發展水平，選取2-3個具有代表性的縣（區），在每個縣（區）中隨機選擇2個鄉鎮，每個鄉鎮中隨機抽取20-25個農業社會化服務組織作為調研對象，最終獲得有效樣本129個。

（二）案例點概況

通過調研發現，農業社會化服務供給與補貼情況在不同作業環節呈現明顯差異。從服務供給情況來看，深松在服務供給中占比最高，達到18.60%；秸稈還田次之，占比10.85%；無人機打藥最后，僅占6.98%。

從政策補貼覆蓋情況來看，深松作業補貼覆蓋率最高，達87.50%，無人機打藥次之（77.78%），而秸稈還田補貼覆蓋率最低（14.29%）。從農業社會化服務組織對現有補貼評價來看，秸稈還田補貼政策的反饋最差，不滿意比例高達100%，可見在實施過程中該政策存在明顯偏差，未能有效滿足服務組織需求，使得滿意度較低。而深松作業和無人機打藥補貼政策雖然得到相對認可，但仍分別有9.52%和14.29%的農業社會化服務組織認為該政策還需進一步改進。

四、農機作業補貼效果發揮的現實障礙

（一）補貼力度存在不足

雖然補貼政策在一定程度上推動了農業機械化的發展，但在實際操作中，補貼力度較弱的問題依然突出。一是現行農機作業補貼標準尚且存在結構性不平衡。通過成本收益分析發現，不同環節的作業補貼因其作業特性不同，尤其是深松、無人機植保、秸稈還田這些技術要求較高的作業環節，補貼額度普遍低于實際作業成本。二是補貼方式缺乏科學的分層設計?，F有補貼政策出于人力物力等因素，多采用單一補貼模式，即按作業面積補，未充分考慮不同作業環節技術特性、作業難度和生態效益差別。例如深松作業對土壤改良有長期累積效應，現行補貼框架卻未合理補償這種正外部性特征，使得服務組織提供社會化服務的積極性不高。二是缺乏基于作業質量的動態補貼機制，服務質量并未與補貼掛鉤，難以有效激勵服務組織提供高質量的服務，一定程度上制約政策制定的效果發揮。

（二）補貼兌換存在滯后性

農機作業補貼政策在實際執行時，政策效用發揮受補貼兌換滯后性制約。一是補貼資金到賬滯后，多數服務方反映資金到賬慢且存在時間差異。政策設計的初衷在于更好地應用技術從而耕地質量，但實際操作中審批流程繁瑣、部門協調不暢，服務組織常陷入“申請難、到賬慢”的困境。這既使補貼資金及時性和有效性受損，又影響農業社會化服務組織資金流動性，進而抑制其生產積極性。二是農業生產的季節性和資金管理結構存在錯配現象。資金撥付周期難合農時需求，這不僅限制農業社會化服務組織作業高峰期設備投入和服務規模擴展能力，還可能使其后續響應政策干預的意愿降低。三是服務主體的申訴渠道不暢。當農業社會化服務組織遇到補貼資金到賬延遲等問題時，由于申訴渠道不暢，其合法權益難以及時保障，進一步被削弱政策邊際效用。

（三）補貼信息存在不對稱

實地調研發現，當前補貼政策的信息傳播機制存在不足。一方面，信息不對稱易影響政策實施效果。行政系統逐級傳達政策信息，末端接收者（小農戶和中小型農業社會化服務組織尤甚）常只能得到碎片化、滯后的政策信息。因對補貼標準、申請條件和操作流程了解不充分，農業社會化服務組織需要投入較多時間和資金成本去獲取相關信息，這在一定程度影響政策有效落實。另一方面，數字化進程存在差異，農村地區尤其是偏遠地區信息化建設相對滯后，農村居民獲取政策信息主要還得靠傳統傳播方式，這進一步加大農村地區獲取政策信息的難度，影響政策有效實施。

五、農業社會化服務組織對農機作業補貼的優化意愿

農業生產過程中，不同作業環節所需的農機馬力、作業標準和作業難度存在差異，僅靠單一的補貼模式尚且無法有效激勵農業社會化服務組織提供高質量的服務供給。基于調研數據，本研究按作業環節機械投入特性，劃分為大馬力投入類、高智能投入類和技術復雜類，分別以深松、無人機打藥和秸稈還田三項作業為例，進一步探討農業社會化服務組織對當前實行的農機作業補貼的優化意愿。

（一）大馬力投入類作業

深松作業這類對農機馬力和作業標準（如耕作深度、機器馬力）要求較高的農業技術，農業社會化服務組織補貼優化意愿主要傾向于采用彈性化補貼機制。具體而言，50%的農業社會化服務組織偏好原來的按作業面積補貼，33.33%的希望不定量，擴大作業面積，干多少補多少，而16.7%的希望在原有面積補貼上提高補貼額度。可見，服務組織的優化意愿普遍希望利用這種基于實際作業量的“按量補貼”或基于規模激勵的“面積增量補貼”，來調動其擴大深松作業覆蓋面的積極性，進而提升土地生產效率。

（二）高智能投入類作業

無人機打藥具有作業效率高、施藥精準性強和作業覆蓋范圍廣等技術優勢，對于這類補貼優化，應著重從補貼強度提升和行政程序簡化兩個維度進行改進。目前無人機打藥作業補貼為3-10元，因地區存在一定差異。具體而言，66.66%的農業社會化服務組織不滿目前的補貼額度，進一步分析發現，其對于補貼額度的意愿存在一定差異，更傾向于直接按每畝20元或每畝10元的標準進行現金補貼。與此同時，33.33%的農業社會化服務組織認為當前補貼流程復雜，希望簡化補貼流程以提高效率。

（三）技術復雜性類作業

秸稈還田對土壤改良和環境保護有積極作用，但農業社會化服務組織對于目前的秸稈還田作業補貼較為不滿。76.92%的農業社會化服務組織傾向于按作業面積進行補貼，但補貼標準從每畝15元到75元不等，并提出通過機器與政府聯網的方式實現精準補貼?？梢姡瑢τ谶@類補貼尚存在一定的偏差，尤其在補貼金額上的認知差異較大。7.69%的希望簡化補貼流程，到賬快一點。此外，15.38%建議按耕地情況和服務難度進行差異化補貼。

六、農機作業補貼優化策略

（一）創新補貼獎勵構成，倡導補貼獎勵多元化

創新補貼獎勵來構建獎勵多元化，是提升農機作業補貼政策效能的關鍵。首先，強調因地制宜，依據環節作業特性、作業難度、燃油消耗等要素構建成本核算模型，重點提升深松整地、無人機打藥等高技術含量的作業環節補貼系數。其次，在原有基礎上綜合考慮生態效益、區域差異等關鍵指標的差異化，基于此設計多層次階梯式的補貼標準。例如，將生態效益與作業補貼額度掛鉤，根據實際作業效果因地制宜提高比例。更重要的是，創新引入作業質量考核機制，具體可依據作業特性建立包含土壤改良指標（如有機質含量提升率）、作業質量指標（如播種均勻度）和生態效益指標（如農藥減量效果）的多維評價體系。這種“成本補償+質量獎勵+生態補償”的復合激勵模式既能緩解當下補貼激勵不足的狀況，又能為農業機械化高質量發展提供長效機制。

（二）優化補貼兌付流程，提升資金到賬及時性

優化補貼兌付形式以提升資金到賬及時性，是完善農機作業補貼政策的重要環節。一方面，應當在補貼申請和審批流程簡化的基礎上，運用大數據工具，推動補貼管理朝數字化、信息化發展，實現補貼數據透明公開、實時可控。另一方面，在實際操作中建立“先作業后補貼”和“按進度預付”混合的兌付機制，確保農業社會化服務組織作業后能及時拿到補貼以減輕其資金周轉壓力。此外，適當引入第三方支付平臺以及商業銀行等金融機構參與補貼資金發放，通過金融科技讓補貼資金精準快速到賬?？梢?，優化補貼兌付形式，不僅可以提高資金使用效率，并且能提高政策執行的公信力以及服務組織的滿意度，從而為農業機械化、現代化發展提供更扎實的制度保障。

（三）暢通信息獲取渠道，發揮補貼效用最大化

暢通信息獲取渠道以發揮補貼效用最大化，是完善農機作業補貼政策的主要抓手。首先，從制度層面出發，做好政策宣傳和培訓機制，尤其是關注小規模的服務組織政策輔導情況，提升其政策信息的可獲性。其次，利用現有平臺或建立統一的農業補貼信息管理平臺，使農戶和農業社會化服務組織能獲得既高效又精準的信息。與此同時，利用好現有的移動應用程序、短信推送、村級公告系統等數字化手段，拓寬信息傳播渠道以降低信息不對稱性。最后，做好補貼監督保障工作，通過實時監測和反饋機制，促使政府部門和農業社會化服務組織數據互聯互通，從而確保補貼資金精準發放的同時提升資源配置效率。

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