學前教育普惠性發展的現實審視與路徑創新

為了確保每個幼兒都能享有公平的受教育權，早在2010年7月，中共中央、國務院印發《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010一2020年）》，強調對全國“基本普及學前教育\"工作進行全面部署，這標志著我國學前教育正式開啟了普惠性發展的新征程。2018年11月，中共中央、國務院印發《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》，確立了到2035年建成“覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系\"的基本方向。2021年12月，教育部等九部門印發了《“十四五\"學前教育發展提升行動計劃》，不僅明確了學前教育普及普惠安全優質的發展方向，還提出了可行的實踐舉措。這一系列政策文件的出臺表明了國家對發展普惠性學前教育的重視，以及對堅持學前教育公益普惠的決心，是對答好“幼有所育\"\"學有所教”時代命題的有力回應。經過十幾年的發展，我國普惠性學前教育取得了跨越式發展與歷史性成就，普惠資源廣泛覆蓋、普惠水平大幅提升，保障了絕大多數幼兒的受教育權，但在理性審視下仍存在一定問題。因此，系統探討學前教育普惠性發展的現實困境，并針對性地提出創新思路是十分必要的。

一、學前教育普惠性發展的價值意蘊

（一）推動實現學前教育公平的必然選擇

學前教育是教育活動的最初階段，也是人生的第一個教育階段。在這一階段中，教師通過開展幼兒保育和教育工作，能更好地培養全面發展的社會主義事業接班人。然而，由于城鄉發展不均衡、教育資源嚴重不足，“入園難”“入園貴\"問題困擾人們已久，不利于新時代教育公平目標的實現。普惠性學前教育的提出有助于實現幼兒在教育機會起點上的平等，使全體適齡幼兒“有園上\"“上好園\"“園最近”，對于補齊民生短板、促進城鄉教育均衡發展、推動學前教育公平與社會公正的實現具有十分重要的意義。

（二）維護學前兒童受教育權的客觀需要

我國十分尊重人權，受教育權是公民的一項基本權利。全面實施義務教育正是以保障兒童的受教育權為出發點和落腳點，在此基礎上，推進學前教育的公益性、普惠性發展也是維護所有學前兒童受教育權的客觀需要。值得思考的是，我國普惠性學前教育仍處于起步階段，與國外學前教育相比，發展還不夠充分。因此，要將扭轉幼兒園高收費現象作為邏輯起點，推動我國學前教育逐步與國際接軌。1]

（三）促進學前教育事業發展的現實要求

長期以來，受學前教育市場化的影響，政府在統籌推進學前教育改革中的主導權受到一定制約。雖然很多政策法規明確了政府對發展學前教育的責任，但管理缺位導致部分幼兒園被推向市場，任其自由發展。普惠性學前教育是國家為推動我國學前教育高質量發展做出的科學、長期的規劃，通過將學前教育納入社會公共事業體系，賦予政府引領學前教育發展的主導權。政府通過統籌規劃、政策支持與保障機制的完善，進而推進我國學前教育改革的深化，促進學前教育事業的可持續發展。

二、學前教育普惠性發展的現實審視

（一）普惠性服務供給不足，“入園難”與“入園貴”問題仍在

經過十幾年發展，普惠性學前教育雖然已取得了巨大成就，很大程度上緩解了“付不起”“達不到”“配不齊\"等問題，但“入園難”“入園貴”問題并未得到根本性解決。總體來看，普惠性幼兒園總量有所增長，到2023年，全國覆蓋率達到了 90.8% 。然而，普惠性服務供給依然嚴重不足。尤其是中西部欠發達地區，普惠性資源擴容建設面臨諸多困難。在人口密集居住區，供需矛盾也愈發突出。造成這種情況的原因，一方面，地方政府對普惠性學前教育供給的認知存在局限，并且動力不足；另一方面，既有政策未能充分考量普惠性民辦園的實際訴求，使得社會力量參與普惠性服務供給的積極性不高。2]

（二）財政投入體制不規范，“民辦園”與“公辦園”分配不均

財政投入是政府以再分配的方式解決分配不公問題的有效方式，均衡的財政投入是實現學前教育公平性的前提。近年來，國家對學前教育財政投入總量大幅提升，但仍存在結構不均衡、質量效益不高等問題。在公共財政轉型背景下，普惠性學前教育的財政投入理應以公益性、公平性為出發點，但受限于既有的財政體制，財政投入呈典型的“公辦園傾向性”。近年來雖然財政性經費逐步向民辦園傾斜，但公辦園分配比例仍然偏高，這種“扶強不助弱”的分配特征進一步拉大了公辦園與民辦園之間的教育差距，容易造成“強者更強、弱者更弱”的情況，弱化了學前教育的公平性。[3]

（三）資源供給結構性失調，“短缺”與“過剩”現象同時存在

隨著普惠性學前教育資源的快速擴充，總量供求矛盾逐步趨緩，但資源供給結構性失調問題愈加凸顯。這主要體現在普惠性資源數量、質量及家庭成本分擔等方面存在顯著的區域差距，如中西部地區普惠性資源較東部地區更加短缺；城鎮化水平高的地區，普惠性資源供給質量遠高于偏遠農村。此外，部分商業圈、經濟開發區集聚力的持續加強，不斷吸納人口聚集性流入，導致局部區域普惠性資源短缺；但也有地區在普惠性幼兒園學位持續加大供給及出生人口數量下行的趨勢下，幼兒園學位出現一定剩余。“短缺”與“過剩\"現象的并存暴露了教育資源分配結構失衡的問題，極大地阻礙了普惠性學前教育的發展。

（四）民辦幼兒園運營發展困難，“質量”與“內涵”建設有待提升

普惠性資源分配的不均衡及辦園體制的差異使得量少而質優的公辦園供不應求，造成了“入公辦園難”的現象，這無疑擠壓了普惠性民辦園的生存空間，更衍生出一系列連鎖反應。如普惠性民辦園生源嚴重流失、運營成本提升、師資招聘標準降低、課程研發經費不足、巧立特色課程名目高額收費等系列問題，最終導致民辦幼兒園運營困難，教學質量下滑。此外，教學質量評估體系的不完善，同樣在掣肘民辦幼兒園內涵式發展。當前，盡管上級部門頻繁開展各類評審、評估與檢查，但仍存在重視硬件、忽視軟件，重視結果、輕視過程的問題。部分民辦幼兒園為了應對檢查，耗費大量人力物力，甚至出現臨時購買教具，虛構教學成果的現象，導致在課程研發、師資培養以及文化建設等核心領域缺乏深耕動力。

三、學前教育普惠性發展的路徑創新

（一）強化頂層設計與政策引導，破解服務供給難題

針對普惠性服務供給不足、“人園難”與“人園貴\"問題，國家需從頂層強化設計與政策引導。首先，教育部門應發揮引領作用。要提升教育部門對普惠性學前教育的重視程度，通過政策文件與考核機制，明確其在學前教育公共服務中的權力與責任，增強供給動力。其次，教育部門要運用稅收優惠、財政補貼等多元化政策工具，充分激發社會力量辦園的積極性，優化服務供給結構。同時，要加快學前教育立法進程，明晰普惠性學前教育的公共服務屬性，明確劃分政府與市場邊界，將其納入基本公共服務清單；明確服務對象、補貼標準及各級政府責任劃分，并緊跟國際趨勢，逐步推進學前教育向免費和義務方向發展，從制度層面保障普惠性服務的有效供給。[4]

（二）規范財政投入體制，促進園所均衡發展

為解決財政投入體制不規范、“民辦園”與“公辦園”分配不均問題，國家和地方需要協同發力。首先，國家要精準界定各級政府的財政事權，確保其各司其職，避免出現責任推諉或權力越界等情況。其次，國家應制定全國統一生均撥款標準，嚴格要求各地以不低于該標準的額度遵照執行，以保障全國各地幼兒園獲得公平的財政支持。再次，應加大對薄弱地區和特殊群體的補貼力度，設立專項補貼計劃，助力偏遠地區、處境不利兒童以及特殊需要兒童的學前教育發展。同時，建立完善激勵機制，對民辦園實施稅收減免等優惠政策，鼓勵民辦園拓寬其資金來源渠道。地方政府則需依據國家的宏觀政策和標準，結合本地實際情況，規范和調整當地財政投入制度，積極縮小不同園所之間的投人差異，通過合理調配資金、政策扶持等手段，確保公辦園與民辦園資源獲取更加公平，提升政府在學前教育領域的公信力與執行力。[5]

（三）優化資源布局與精準配置，推動區域協調發展

針對資源供給結構性失調、“短缺”與“過剩\"并存的現象，國家與地方應共同推進資源均衡布局優化，由“保基本”基礎上向“廣覆蓋”目標邁進，通過優化資源布局與配置，推動區域間、城鄉間協調發展。國家層面，首先，國家要制定普惠性學前教育資源布局的總體指導方針，明確要求各地將其納入當地教育發展總體規劃。在指導各地制定規劃的過程中，強調必須充分考量當地人口變動趨勢，例如，通過運用人口普查數據、人口流動監測數據等，預判未來不同區域的學前教育需求規模；同時，要結合人們經濟承受能力，通過調研了解家庭可支配收入、消費占比等，確定學前教育收費標準；還要立足當地學前教育普惠性發展現狀，因地制宜，避免“一刀切\"式規劃。其次，國家應大力推動建設全國性學前教育大數據平臺框架，制定統一的數據采集標準和接口規范，整合全國范圍內的學前教育資源數據。地方層面，各級政府則要立足區域實際，建立適宜的普惠性學前教育均衡發展目標、計劃、實施細則與保障機制，積極搭建區域大數據平臺，借助大數據分析技術，對本地學前教育學位供需情況進行精準預測。在學位緊張的區域，各地應加快新建、改建、擴建幼兒園；在學位過剩的區域，適當調整招生計劃。在城鄉資源布局上，各地應遵循“分散設點、就近入園”原則，在農村地區設立村級幼兒園、教學點，方便幼兒就近入學。同時，建立學位一體化調配置換機制，針對城鄉不同時段、不同區域的資源需求進行調配置換，切實解決城鄉資源失衡問題，實現區域與城鄉普惠性學前教育協調發展。6]

（四）完善政策扶持與質量評估，助力幼兒園內涵提升

為改善幼兒園運營困境，提升質量內涵，各地政府需引導幼兒園朝著高質量、內涵式方向穩健發展。一方面，各地政府要立足本地實際，充分考量普惠園的類型差異與現實需求，做到因地制宜、因類施策。在公辦園建設方面，各地政府應明確公辦園的性質定位，強化政府相關部門在公辦園運營管理中的主體責任，通過政策引導、優化管理機制等方式，使公辦園充分發揮保基本、兜底線、平抑收費的引領作用。另一方面，對于普惠性民辦園的建設與發展，各地政府要科學核定辦園成本，依據普惠性學前教育服務標準，統籌制定民辦園財政補助標準，同時根據民辦園的普惠性學位數量、辦園質量及招生對象等因素，實施差異化補貼政策。對于普惠性學位多、辦園質量高且開展托幼一體服務的民辦園，在財政補貼、場地租賃優惠等方面給予更多傾斜。在教育質量評估方面，各地政府要發揮主導作用，著力完善民辦幼兒園保教質量評價體系，清晰界定評價標準與各級指標，通過以評促建，推動民辦幼兒園持續改進工作，實現高質量、內涵式發展。

四、結語

學前教育不僅關乎億萬兒童的健康成長，更與國家長遠發展與中華民族偉大復興休戚相關。近年來，在國家財政扶持與普惠性資源供給助力下，學前教育普及率與服務水平有所提升。然而，對比義務教育，學前教育的普惠性教育服務體系與制度機制尚不完善，資源分配亦不均衡。后續研究可深入挖掘區域及園際資源分配不均的深層次原因，從宏觀政策的精準制定、中觀資源的高效配置以及微觀幼兒園內涵建設的具體策略等方面，開展更具針對性的研究與實踐探索，不斷完善學前教育普惠性發展的行動方略與實施細則。

參考文獻

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[4]任慧娟，邊霞.普惠性學前教育公共服務體系構建困境及政府治理對策研究—以普惠性民辦幼兒園為例[J].教育理論與實踐，2021（29）：20-23.

[5]高敬.公益普惠導向下政府扶持普惠性民辦園省思[J].現代基礎教育研究，2021（3）：96-100.

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[7]劉焱，鄭孝玲.關于普惠性學前教育公共服務屬性定位的探討[J].教育研究，2020（1）：4-15.