人大在五年規劃編制中的職能和工作機制

習近平是書記指出，科學制定接續實也年國特色社會主義一個重要政治優勢。人大作為國家權力機關，在五年規劃編制過程中具有法定職能和重要作用。

一、人大在五年規劃編制中的職能

（一）匯集民意的建議職能

編制五年規劃應堅持科學決策、民主決策、依法決策，習近平總書記指出，要把頂層設計和問計于民統一起來，加強調研論證，廣泛凝聚共識，以多種方式聽取人民群眾和社會各界的意見建議，充分吸收干部群眾在實踐中創造的新鮮經驗。人大作為緊密聯系人民群眾的代表機關，廣泛收集人民群眾和社會各界對規劃編制的期望和意見、組織調研提出建議是法定職能。提出建議的主體是人大代表、人大常委會及各委員會，建議的對象是提出規劃建議的同級黨委、起草規劃草案的同級政府。這一職能的目的在于推進規劃編制充分反映民意、體現人民意愿和需求，實現規劃編制的民主性。

（二）推動編制的監督職能

憲法和地方組織法規定人大及其常委會行使監督權，監督行政等國家機關的工作。人大對規劃編制過程進行跟蹤監督，督促編制工作科學合理、符合黨的要求、回應社會期盼、適應實際需求。全國人大常委會關于加強經濟工作監督的決定中規定的規劃草案審查重點是跟蹤監督的參照系。這一職能的目的在于增進規劃的科學性。

（三）審查批準的決定職能

憲法和地方組織法規定人大審查和批準國民經濟和社會發展規劃綱要。通過人代會的法定程序對規劃進行審查并作出批準決定，將黨的意志和人民意愿上升為國家意志和社會共識，為規劃實施提供法律支撐，推動全社會共同行動。這一職能的目的在于賦予規劃合法性。

二、相應工作機制

上述三項職能分別對應收集民意、督促編制、審查批準三個工作階段，相應工作機制如下。

（一）民意收集機制

人大通過多種渠道收集人民群眾和社會各界對規劃編制的意見和建議，除了實地調研、召開座談會等常規做法外，各地也在創新意見收集機制。北京市人大常委會通過網絡征求市民意見，江蘇省人大常委會開展“人大代表建言五年規劃\"主題活動，深圳市人大常委會以《致在深各級人大代表的一封信》形式號召代表利用“家、站、點”履職平臺為規劃編制“深調研獻計策”。“十三五\"時期，上海市人大常委會曾面向市區兩級人大代表和入戶走訪的市民進行問卷調查；“十四五\"時期，擴展到全國、市、區、鄉鎮四級人大代表，還組織代表進社區收集市民意見，調查結果通過新聞發布會向社會公布。

（二）專題調研機制

人大組織代表和委員圍繞未來五年經濟社會發展的重點問題開展專題調研，提出意見建議。專題調研具有以下特點：一是選題聚焦重點，圍繞經濟社會發展中全局性問題、制約改革發展的難點問題、人民群眾關心的熱點問題，不完全對應專項規劃題目；二是調研側重從市場和企業、基層和群眾角度反映情況、提出意見，避免與政府所做調研重復；三是形成完整調研報告向常委會會議報告，報同級黨委制定規劃建議參考，并送同級政府編制規劃草案參考。鑒于調研成果要對黨委決策起建議作用，通常在同級黨委全會審議通過規劃建議之前完成調研并報送成果。“十四五\"時，全國人大常委會組織涉及民族、安全、財經、“三農”、社保等領域共22項專題調研，由常委會副秘書長在當年8月的常委會會議上報告調研成果；北京市人大常委會圍繞經濟、科創、城建等形成26份專題調研報告；深圳市人大常委會聚焦產業、深港合作等形成9份調研報告；上海市人大常委會除了組織各委員會調研外，還組織市級代表以代表團為單位，結合代表所屬區域實際，就影響未來五年發展的共性問題開展16項調研。

（三）編制進展通報機制

人大通過聽取編制部門匯報，跟蹤規劃編制全過程，督促規劃編制工作貫徹黨的精神、呼應人民群眾需求。對應規劃編制的不同階段，地方人大通常在當年6一7月聽取規劃基本思路匯報，10—11月聽取各重點專項規劃編制情況，12月聽取準備提交次年初人代會的規劃草案稿的情況。“十四五\"時，全國人大財經委分片區召開20個省份人大財經委參加的座談會，既了解地方上一個五年規劃完成情況和下一個五年規劃目標安排，又聽取各地對國家規劃編制的意見；在人代會前兩個月牽頭召開有全國人大各專門委員會參加的規劃編制情況通報會，聽取國家發改委介紹編制情況及主要內容。除了要情通報會外，上海市人大常委會以代表論壇為載體，請有關部門向代表通報各專項規劃編制情況，輔以圓桌討論提問交流；江蘇、深圳等地人大常委會在人代會前的常委會會議上安排聽取政府關于規劃編制工作情況的報告，為人代會審查做鋪墊。

（四）規劃草案解讀機制

人大組織講解研讀，幫助代表了解規劃草案，為人代會審查批準規劃做準備。“十四五\"時，全國人大常委會辦公廳在全國人代會前組織各選舉單位安排代表圍繞規劃編制集中視察，了解本地區上一個五年規劃完成情況和下一個五年經濟社會發展重點難點，聽取原選舉單位和人民群眾的意見建議，再組織代表研讀討論規劃草案；全國人大財經委會同國家發改委編寫規劃草案解讀材料，供代表審查時參閱。廣東、北京、上海等地人大常委會在人代會前組織規劃草案解讀會，請發改委向代表解讀規劃草案。

（五）審查批準機制

人大對規劃草案進行審查，在人代會上表決通過批準規劃草案的決議。過去關于規劃草案的審查報告，有的地方寫，有的地方不寫。2021年，全國人大常委會修改關于加強經濟工作監督的決定，明確規定財經委提出審查報告，“十五五”時各地做法將趨于統一。審查批準包括四個環節：人代會前各委員會初步審查、會上各代表團審查、財經委形成審查報告、大會表決通過決議。全國人大財經委在全國人代會舉行的45日前，會同有關專門委員會對規劃草案作初步審查，形成初步審查意見；發改委據此修改規劃草案，并反饋全國人大財經委；初步審查意見和反饋情況要印發人代會。“十四五”時，全國人代會安排了一天半時間由各代表團審查規劃草案，國務院派人到場聽取意見并作解釋說明，根據代表提出的意見，國務院對規劃草案作了46個方面、55處修改；全國人大財經委根據各代表團和有關專門委員會的審查意見，對規劃草案進一步審查，形成審查結果報告，提交大會主席團通過，主席團提出批準規劃草案的決議，提交大會表決通過。近年來有些地方在代表團審查的基礎上，選取規劃草案的重點，在人代會上安排系列專題審議會，請代表報名參加審議，可以看作是對規劃草案的分專題審查。

三、思考與建議

（一）調研的綜合性有待深化

人大關于規劃的專題調研既要聚焦重點，也要關注面上問題。目前由專門委員會牽頭調研的選題往往對應相關的專項規劃，對綜合性、整體上或者跨部門問題的關注較少。比如，對規劃指標體系設計如何服務發展目標、全面反映真實情況、與公眾感受相匹配上研究不夠。“十四五\"時，廣東省人大財經委曾在規劃草案的初步審查意見中提出要對經濟社會發展指標進行細化分析，對不同主體功能區分類設置指標；上海市人大常委會為了克服選題的局限性，專門設立綜合性題目如人口結構優化、城市治理，由幾個委員會聯合調研。鑒于“十五五\"面臨形勢任務的特殊性和國家對宏觀政策取向一致性的要求，發揮人大優勢、打破部門分割、加強綜合性問題的系統調研更顯必要。

（二）草案的說明有待強化

目前，全國人大和各地人大通常的做法是在政府工作報告中插入一個對規劃草案進行說明的章節。這種做法有助于壓縮會議日程，但是篇幅有限，代表反映說明不夠全面、具體，不僅與規劃的重要地位和作用不相稱，也不利于代表進行充分審查，影響人大法定審查職能的履行。鑒于此，可以考慮在人代會上單設規劃草案說明的口頭報告環節，輔以詳細書面解讀材料。

（三）審查的方法有待細化

盡管全國人大常委會關于加強經濟工作監督的決定列舉了規劃審查的重點，但缺少對審查方式方法的規定，不利于從形式審查轉向實質審查。比如，針對規劃是否貫徹黨中央決策部署和同級黨委規劃建議精神的情況、規劃的目標指標任務和重大項目是否符合實際等法定內容的審查，依賴代表的經驗判斷，缺少客觀專業的比對，表現為討論發言而不是審查。同時，相比專題調研，人大對后續審查工作的重視程度也有待提高。全國人大常委會由辦公廳和財經委共同提出“規劃審查批準前期工作安排”，對專題調研結束到全國人代會表決通過這一階段的各項工作作出計劃，該做法值得學習。鑒于此，有必要加強規劃草案審查的方法論研究，適時出臺規劃審查工作規范。

（作者系市人大財經委副主任委員）