國資國企改革的歷史演進與深化改革的路徑

一、引言與文獻綜述

如何準確把握新時期國資國企的戰(zhàn)略定位，履行其在國民經濟發(fā)展中所承擔的經濟、政治、社會責任，不僅體現了我國社會主義公有制經濟的基本特征，也是全面推進中國式現代化的核心任務。黨的十八大以來，盡管國有企業(yè)經歷了多輪深化改革，也取得了豐碩成果，但仍面臨資產收益率不高、創(chuàng)新能力不足、價值創(chuàng)造能力不強等挑戰(zhàn)，難以滿足構建高水平社會主義市場經濟體制的要求。面對資源環(huán)境約束與國際競爭的加劇，國資國企必須在產業(yè)布局優(yōu)化與核心技術創(chuàng)新上尋求突破，以實現經濟高質量發(fā)展。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（后文簡稱《決定》），將深化國資國企改革納入進一步全面深化改革的戰(zhàn)略全局，①為下一階段深化國資國企改革指明了方向，對現代化新征程上國資國企改革發(fā)展具有重大意義。

回顧我國國有企業(yè)改革的歷程，學術界對國資國企改革的相關問題進行了深入研究，主要聚焦以下幾個方面。

一是國資國企改革的起因與目標。改革開放初期，國有企業(yè)因管理僵化、資金短缺面臨困境，國家采取“放權讓利”“兩權分離”等改革舉措，旨在提升企業(yè)自主權和經濟效益。林毅夫等認為，這些措施是試驗性制度安排，旨在激勵管理者和員工，實現多贏。①隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善，國企改革目標轉向制度建設，提升企業(yè)治理水平，如產權制度改革。②程恩富和毛立言提出，微觀上優(yōu)化國企制度，宏觀上調整國有經濟規(guī)模和布局的國企改革思路。③進入新時代，國資國企改革目標為通過混改、完善法人治理結構、建立“管資本”為主的監(jiān)管體系等措施，推動國有經濟高質量發(fā)展。④何瑛與梁湘釧指出，隨著中國式現代化目標的提出，國資國企如何圍繞建設中國式現代化進行改革無疑是一個重要的時代命題。⑤

二是國資國企的定位與分類改革。蔣一葦最早提出“企業(yè)本位論”⑥，強調企業(yè)是社會主義基本經濟單位而不是行政機構。隨著市場經濟體制的逐步完善，如何調整國企的定位以更好地適應市場經濟成為熱點問題。楊瑞龍等認為，需要明確國企類型，采取不同改革策略，小型國企可改制為非國有，大中型國企可進行股份制改革。⑦白永秀提出，國企分類改革應“抓重放輕”，盈利性企業(yè)無論大小應盡早非國有化。⑧進入新世紀，國資國企分類改革思路和模式不斷豐富。在改革的先后次序上，戚聿東等提出，非自然壟斷行業(yè)國企應優(yōu)先改革；⑨從國企分類方式上，黃群慧提出按企業(yè)使命分類的理論思想；⑩在國有資本改制方面，柳學信認為，公益類國企不宜成立資本運營公司。

三是國資國企制度綜合改革。學者們重點圍繞國資國企創(chuàng)新制度、監(jiān)管制度和考核評價制度的改革開展研究。在創(chuàng)新制度改革方面，包括“混改”在內的所有制改革有助于國企創(chuàng)新，而過多的壟斷式經營和行政干預會阻礙國企創(chuàng)新。在監(jiān)管制度改革方面，張桂芳提出以“管資本”為主的三層次監(jiān)管體系，朱珊珊提出由獨立監(jiān)事會和企業(yè)黨委共同組成的企業(yè)“大監(jiān)督”格局。此外，金融市場也被學術界普遍認為是加強對國企監(jiān)管的重要平臺。①在考核制度改革方面，何寧等提出建立價值管理理念考核體系；②莊芹芹等強調建立容錯機制以激發(fā)國企創(chuàng)新動力；③吳楚儀等發(fā)現，風險防范類考核有助于改善融資環(huán)境；④盧馨等提醒，應預防高管為政治晉升采取投機行為而導致考核失效。⑤

縱觀已有研究，可以發(fā)現在國資國企改革起因與目標、定位與分類以及制度綜合改革等方面取得了豐富的理論成果。這些研究不僅深化了對國資國企改革意義和歷程的認識，也對未來推動國資國企高質量發(fā)展具有重要指導意義。然而，現有研究主要集中于具體階段或單一領域的改革路徑，尚缺乏對改革歷程整體脈絡的系統梳理與總結，尤其是缺乏從中國式現代化視角出發(fā)對國資國企深化改革的任務與路徑進行闡釋。黨的二十屆三中全會《決定》明確提出，深化國資國企改革是全面深化改革的重要內容，需聚焦提升國有資本效能、增強企業(yè)核心功能、優(yōu)化經濟布局等關鍵領域。對此，為了準確理解黨的二十屆三中全會《決定》關于深化國資國企改革重點任務的論述，更好推進我國國資國企改革，本文將國資國企改革置于中國式現代化建設的大背景下，系統回顧改革開放以來國資國企改革三個階段的歷史演進，分析同中國式現代化建設相適應的改革重點任務，并就進一步深化國資國企改革的具體路徑提出建議。

二、國資國企改革發(fā)展的歷史演進

改革開放以來，按照建立社會主義市場經濟體制的要求，國資國企改革的演進經歷了三個階段。

（一）計劃調節(jié)與市場調節(jié)相結合體制下的國有企業(yè)改革：從“放權讓利”到“兩權分離”（1978.12—1992.9）

改革開放初期，我國國有企業(yè)長期受到計劃經濟體制的束縛，缺乏活力，效率低下，面臨嚴重虧損和沉重的財政負擔。這個階段的國企改革主要目標是通過政府放權、激活國有企業(yè)，使其走出虧損困境，扭虧為盈。改革的重點任務是放權讓利、推動兩權分離，從而使企業(yè)成為自主經營的市場主體，增強其市場競爭力。

這一階段前期，主要采取“放權讓利”的改革措施。1979年，國務院下發(fā)《關于擴大國營工業(yè)企業(yè)經營管理自主權的若干規(guī)定》等文件，不僅允許企業(yè)保留一定比例的利潤，還賦予企業(yè)在生產經營、產品銷售、人事管理等方面更多的自主權。⑥同時，推行“工業(yè)經濟責任制”與“利改稅”等改革措施。⑦進一步理順政府與企業(yè)的權責利關系，明確了企業(yè)的經濟責任，通過稅收制度固定了企業(yè)與國家的分配關系，極大地激發(fā)了企業(yè)生產積極性，既改善了企業(yè)經營效益，又保證了國家財政收入的穩(wěn)定性。

這一階段后期，改革的主要任務是推進所有權和經營權的“兩權分離”。隨著農村經濟體制改革，特別是家庭聯產承包責任制的成功，為城市經濟體制改革提供了重要啟示。1984年，黨的十二屆三中全會出臺《中共中央關于經濟體制改革的決定》，明確了經濟體制改革目標是建立有計劃商品經濟體制。①隨后，國企改革的重心開始轉向實行所有權與經營權相分離的企業(yè)承包經營責任制。1986年，國務院頒布《國務院關于深化企業(yè)改革增強企業(yè)活力的若干規(guī)定》，在國企普遍推行承包制。②其目的是通過所有權與經營權“兩權分離”，進一步搞活國企。通過承包制、股份制、租賃制等多種形式，國有企業(yè)逐漸從計劃經濟體制下的執(zhí)行主體轉變?yōu)樽灾鹘洜I、自負盈虧的市場主體，使企業(yè)擁有更多的經營自主權。

從“放權讓利”到“兩權分離”的改革，在短期內改善了國企經營狀況，提高了經濟效益。例如，國有企業(yè)的工業(yè)總產值從1978年的3289.2億元提升至1991年的14 954.6億元，國有獨立核算工業(yè)企業(yè)的利稅總額則從1978年的790.7億元增長到1991年1661.15億元。③然而，國企改革也引發(fā)了諸如“鞭打快牛”“負盈不負虧”“短期行為”等問題，加之20世紀80年代末的通貨膨脹，國企再次出現虧損。這表明在有計劃商品經濟體制下，僅僅依靠“計劃調節(jié)”與“市場調節(jié)”的結合并不能從根本上解決企業(yè)產權不清晰導致的一系列問題，只有通過建立與完善社會主義市場經濟體制，明晰產權關系才能解決這些問題。

（二）社會主義市場經濟體制下的國有企業(yè)改革：從“現代企業(yè)制度”到“國資國企改革”（1992.10—2012.10）

經過第一階段改革，國有企業(yè)仍普遍存在經營虧損、財產權不明晰和管理制度不完善的問題。據統計，當時的國有大中型工業(yè)企業(yè)中，缺少活力的企業(yè)約占8成，其中虧損企業(yè)約占6成以上，且在持續(xù)增多。④黨的十四大和十四屆三中全會分別提出，中國經濟體制改革的目標是：在宏觀上建立社會主義市場經濟體制，在微觀上建立“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業(yè)制度。⑤改革的重點任務是建立現代企業(yè)制度，完善國資管理體制，調整國有經濟布局，推進壟斷行業(yè)改革和增強國企活力。

在現代企業(yè)制度建設方面，1993年12月，全國人大通過《中華人民共和國公司法》，從法律層面規(guī)范了企業(yè)的組織結構和權責關系，明確了財產權、決策權、收益權等關鍵要素。⑥隨后，全國范圍內啟動了現代企業(yè)制度的“百家試點”工作，⑦具體目標是使企業(yè)成為適應市場的法人實體和競爭主體。1999年，黨的十五屆四中全會通過《中共中央關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，強調要完善現代企業(yè)制度，積極探索有效的國有資產管理形式，確保出資人到位及國有資產及其權益不受侵犯。⑧之所以這一時期對國有資產管理給予高度重視，是因為在此前的兼并和破產過程中出現了國有資產流失的問題。⑨這表明國家已經認識到，過去的改革雖然重點關注了企業(yè)制度的改革，卻忽略了國有資產管理制度的完善。因此，必須跳出就國企改革談國企改革的思路，把“國有企業(yè)”同“國有資本”“國有經濟”等聯系起來，將國企改革拓寬到國資國企改革。

在國資國企改革方面，2003年，黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確提出要“大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟，實現投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現形式”①，標志著混合所有制將成為國有企業(yè)所有制的主要形式。除此之外，這一階段國資國企改革的重點還體現在以下三個方面：一是調整國有經濟的布局和結構，提升國有企業(yè)在國民經濟命脈行業(yè)中的控制力，強化公有制的核心地位。二是通過成立國有資產監(jiān)督管理委員會（國資委），建立健全國有資產管理和監(jiān)督體制，確立政府作為出資人的職責、權利和義務。三是推進和完善壟斷行業(yè)改革，包括通過分拆重組和放寬市場準入，以解決壟斷行業(yè)效率低下的問題并促進市場競爭。

通過這一階段的國企改革，同社會主義市場經濟體制相適應的現代企業(yè)制度基本建立，公司法人治理結構得到完善。隨著國有經濟布局的調整、國資監(jiān)管體系的完善、壟斷行業(yè)改革的推進，國企的規(guī)模不斷擴大，效益不斷提高。這個階段的另一個進步是在提法上從“國有企業(yè)”拓展至“國有資本”“國有經濟”，并從“國有企業(yè)改革”轉變?yōu)椤皣Y國企改革”，但是國有企業(yè)大而不強的現象依然嚴峻。

（三）高水平市場經濟體制下國資國企改革：從“混改”到“綜合改革”（2012.11至今）

隨著中國經濟進入新常態(tài)以及國際競爭加劇，科技創(chuàng)新迅猛發(fā)展，國內經濟結構調整和產業(yè)升級需求更加迫切。為增強國企活力和競爭力，黨中央和國務院啟動了新一輪國企改革。2012年11月，黨的十八大指出，經濟改革的實質是“處理好政府和市場的關系”②。次年，黨的十八屆三中全會提出“積極發(fā)展混合所有制經濟”“以管資本為主加強國有資產監(jiān)管”“推動國有企業(yè)完善現代企業(yè)制度”③。2015年，國務院出臺的《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》與之后出臺的三十多個指導性和政策性文件共同構成了“1+N國企改革政策”文件體系。④其中，“1”指頂層設計，明確改革方向和目標；“N”是基于頂層設計，采取分階段、有重點的策略出臺的具體政策，涵蓋混合所有制經濟發(fā)展、國企分類改革、現代企業(yè)制度完善等方面。新時代國資國企改革目標集中在“混合所有制改革”和“綜合改革”，重點任務是大范圍開展混合所有制改革，并實施多項綜合改革措施以提升國企的國際競爭力和綜合實力。

關于“混合所有制改革”，2015年，國務院發(fā)布《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟的意見》，對新時期如何發(fā)展混合所有制經濟進行了更細致的安排。⑤在前期國有企業(yè)股份制改革基礎上，對企業(yè)的混改模式持開放態(tài)度，強調因企施策，多途徑推動混合所有制改革。在形式上，采取多途徑推動股份多元化，包括鼓勵上市、“內引外投”式吸納非國有資本雙向投資、推動員工持股等方式全方位推進國有企業(yè)股份多元化；在內容上，強調非公資本對國企經營的提質增效作用。股權的多元化不僅為國有企業(yè)注入了新鮮血液，還促進了先進管理理念和市場機制的交融互鑒，使得國有企業(yè)更加靈活地應對市場變化，不斷提升經營效率和服務質量，從而確保企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和長期繁榮。

關于“綜合改革”，主要集中在以下四個方面：一是國企分類改革。國企按照功能劃分為商業(yè)類和公益類，商業(yè)類國企注重提升經濟效益和市場競爭力，公益類國企則強調其在社會服務中的作用。二是法人治理結構的完善。明確黨組織在國有企業(yè)治理中的法律地位，確保黨的領導和企業(yè)決策有效結合，增強企業(yè)的政治核心作用。三是國資國企監(jiān)管的完善。通過構建“國資委—國有資本投資運營公司—實體企業(yè)”三層架構，不僅提高了國有資本的經營效率，也加強了國家對關鍵核心產業(yè)的控制。四是國企“三項制度”的完善。著力構建國企各類人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的市場化勞動用工、人事和收入分配機制。

經過2020至2022年的國企改革三年行動，前期改革方案逐步推進落地，國有企業(yè)在體制機制、市場競爭力、資產規(guī)模和質量等方面取得了重要進展。混合所有制改革的深入推進，引入了更多市場活力和競爭機制，提升了企業(yè)經營效率。從2012年到2023年，國資系統監(jiān)管的國有資產總額從71.4萬億元增長到317.1 萬億元，央企各級子公司混改戶數超過70%，在國計民生領域的收入占比亦超過70%。①為推進中國式現代化建設，二十屆三中全會提出了同構建高水平社會主義市場經濟體制相適應的國資國企改革新要求。

三、同中國式現代化建設相適應的國資國企深化改革的重點任務

我國經濟進入高質量發(fā)展的新階段，全球正面臨百年未有之大變局。國有企業(yè)是中國特色社會主義經濟的“頂梁柱”，加快建設世界一流國有企業(yè)不僅是實現中國式現代化的重要支撐，也是做強做優(yōu)做大國有企業(yè)的迫切要求。為推進中國式現代化建設，必須深刻領會黨的二十屆三中全會關于國資國企改革的精神，全面把握國資國企深化改革的重點任務。

（一）圍繞核心功能與核心競爭力，推動國資國企做強做優(yōu)做大

黨的二十屆三中全會提出“深化國資國企改革，完善管理監(jiān)督體制機制，增強各有關管理部門戰(zhàn)略協同，推進國有經濟布局優(yōu)化和結構調整，推動國有資本和國有企業(yè)做強做優(yōu)做大，增強核心功能，提升核心競爭力”②。在中國式現代化進程中，國資國企需要承擔更大的使命，成為推動中國式現代化的重要支柱。一是以建設世界一流企業(yè)為目標，增強國際競爭力。中國式現代化決定了國資國企要在全球供應鏈中占據主導地位。國資國企不僅要擴大規(guī)模，更要在經營質量、盈利能力和技術創(chuàng)新上達到世界一流水平，為中國式現代化提供經濟支撐。二是強化“三個作用”，聚焦“四大核心功能”。國資國企是推動高質量發(fā)展和保障國家安全的主力軍。改革應聚焦“科技創(chuàng)新、產業(yè)控制、安全支撐”三個關鍵作用，突出“戰(zhàn)略安全、產業(yè)引領、國計民生、公共服務”四大核心功能。通過基礎設施建設、能源保障和科技創(chuàng)新，國資國企能夠增強創(chuàng)新能力和價值創(chuàng)造能力，滿足人口規(guī)模龐大、城鄉(xiāng)差距顯著的現代化需求，鞏固其在國民經濟中的核心地位。三是優(yōu)化管理監(jiān)督體制機制，提升國企治理能力。完善國企監(jiān)管體制是提升治理能力的關鍵。當前，盡管已形成以國資委為核心的多部門協同框架，但“多龍治水”仍制約效率提升。通過強化部門協同、精細化監(jiān)管與市場化運營的結合，可提高國資國企服務國家戰(zhàn)略的效率，增強市場競爭力和資源配置效率，為中國式現代化提供有力保障。

（二）明晰國有企業(yè)的定位與邊界，推動國有資本向三個方向集中

黨的二十屆三中全會提出，要“進一步明晰不同類型國有企業(yè)功能定位，完善主責主業(yè)管理，明確國有資本重點投資領域和方向。推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域集中，向關系國計民生的公共服務、應急能力、公益性領域等集中，向前瞻性戰(zhàn)略性新興產業(yè)集中”③。這一要求明確了國資國企改革在服務中國式現代化中的核心任務。一是明晰國企功能定位是關鍵。長期以來，國有企業(yè)的功能定位不清晰，導致低水平發(fā)展和同質化競爭。通過分類改革，將國有企業(yè)明確劃分為商業(yè)類和公益類。商業(yè)類國企應重點承擔經濟效益和產業(yè)引領功能，而公益類國企則應在教育、醫(yī)療等民生領域發(fā)揮保障作用。這樣的精準定位有助于國有企業(yè)更高效地服務于中國式現代化的戰(zhàn)略需求，保障國家安全和促進共同富裕。二是完善主責主業(yè)管理是提升國企核心競爭力的途徑。國企應明確其主責是代表國家賦予的戰(zhàn)略使命，而主業(yè)則是實現這一使命的核心業(yè)務。通過剝離低效、無效和非主業(yè)資產，國企要集中資源開展關鍵業(yè)務，優(yōu)化資源配置。三是推動國資“三向”集中是優(yōu)化經濟布局的重要舉措。國資要向關系國家安全和經濟命脈的重要行業(yè)、公共服務等公益性領域以及前瞻性戰(zhàn)略性新興產業(yè)集中。這樣不僅能強化經濟安全和產業(yè)控制力，而且能改善基本公共服務供給，加快關鍵技術研發(fā)和產業(yè)化應用。通過“三向”集中，國有經濟布局將更加優(yōu)化，為中國式現代化建設提供有力支撐。

（三）推進原始創(chuàng)新制度，打造自主可控的產業(yè)鏈供應鏈

黨的二十屆三中全會提出“健全國有企業(yè)推進原始創(chuàng)新制度安排”①，強調國資國企在推動中國式現代化中的核心作用。原始創(chuàng)新是科技創(chuàng)新的核心，也是實現中國式現代化的重要支撐。一是強化原始創(chuàng)新的戰(zhàn)略地位，破解“卡脖子”難題。中國式現代化對科技自主可控提出了更高要求。而當前中國在某些關鍵領域仍依賴國外技術，缺乏自主可控的核心技術，使得經濟發(fā)展面臨較大的安全隱患。國有企業(yè)作為國家科技創(chuàng)新的主力軍，必須承擔起突破“卡脖子”技術的重任，以服務國家重大需求、保障產業(yè)鏈供應鏈安全為目標，在原始創(chuàng)新上取得突破，為現代化建設提供堅實的科技保障。二是要健全國企原始創(chuàng)新制度，夯實現代化基礎。國有企業(yè)應通過“五個建立”來完善原始創(chuàng)新制度：建立央企主導的技術攻關體制，突破技術瓶頸；建立產業(yè)鏈創(chuàng)新協調機制，推動資源共享；建立多元資金投入機制，確保創(chuàng)新項目穩(wěn)定推進；建立中長期創(chuàng)新激勵機制，激發(fā)人才活力；建立容錯糾錯機制，鼓勵探索性研發(fā)。三是要推動原始創(chuàng)新與產業(yè)升級融合，加快現代化進程。國資國企應通過原始創(chuàng)新在新能源、高端制造、信息技術等戰(zhàn)略產業(yè)實現突破，推動產業(yè)鏈提升，同時，積極促進城鄉(xiāng)協調發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善，為實現中國式現代化的“共同富裕”和“人與自然和諧共生”目標提供支持。

（四）深化國資監(jiān)管體制改革，推進國有資產保值增值和優(yōu)化配置

黨的二十屆三中全會提出要“深化國有資本投資、運營公司改革”②， 簡稱“兩類公司”改革，這是完善國資監(jiān)管體制的重要舉措，旨在優(yōu)化國有資本配置，實現國有資產保值增值，為中國式現代化提供物質保障。一是組建國有資本投資公司和運營公司，實現資本優(yōu)化配置。投資公司專注戰(zhàn)略性投資，確保國有資本集中于國家安全、經濟命脈及關鍵技術領域，如能源、通信和核心技術，滿足中國式現代化對產業(yè)控制力和經濟安全的需求。運營公司則通過資本運作，提升資本流動性和效率，盤活存量資本，促進經濟轉型和創(chuàng)新發(fā)展。此架構構建了“政府—國資公司—國有企業(yè)”三層治理體系，減少了政府對企業(yè)經營的直接干預，有助于推動混合所有制改革，提高國資運營效率，實現資本保值增值。二是完善兩類公司職能，推動高效運行。盡管“兩類公司”改革取得一定進展，但部分公司仍存在“掛牌不改革”的問題，未能充分發(fā)揮資本運作功能。其原因在于國資監(jiān)管機構與兩類公司之間權責邊界不清。要解決這一問題，關鍵是明確權責關系，優(yōu)化授權機制，形成職能明確、權責對等的治理結構。三是服務中國式現代化，增強國資戰(zhàn)略功能。國有資本通過“兩類公司”改革，可以更有效地支持國家重大需求。例如，投資公司可推動中西部和農村地區(qū)基礎設施建設，縮小區(qū)域差距；運營公司可支持新能源、環(huán)保等領域的資本投入，助力綠色低碳轉型。這將為科技創(chuàng)新和公共服務領域的持續(xù)發(fā)展提供支撐，為中國式現代化提供產業(yè)基礎和創(chuàng)新動力。

（五）完善考核評價體系，全面準確科學地激勵國企發(fā)展

黨的二十屆三中全會提出“建立國有企業(yè)履行戰(zhàn)略使命評價制度，完善國有企業(yè)分類考核評價體系，開展國有經濟增加值核算”③，為國有企業(yè)的考核與評價指明了方向和重點。一是認識分類考核評價體系的重大意義。國有企業(yè)在中國式現代化中承擔特殊戰(zhàn)略職能，傳統統一考核模式已不適應。實施分類考核，依據企業(yè)類型和功能特點制定考核指標，采用“一業(yè)一策、一企一策”方式，能全面反映國企在不同領域的貢獻，提升考核科學性和精準性，推動國有企業(yè)在中國式現代化建設中的競爭力和貢獻度提升。二是建立國企履行戰(zhàn)略使命評價制度。國企考核不應只側重于財務業(yè)績，還應考慮其在國民經濟中的特殊職能。如公共服務、基礎設施建設、關鍵技術攻關等戰(zhàn)略性任務，考核應注重這些職能的履行，評估其在推動社會公共利益、保障國家安全、提高自主創(chuàng)新能力等方面的貢獻。此項改革有助于引導國企聚焦主業(yè)、履行社會責任，為中國式現代化提供關鍵支持。三是開展國有經濟增加值核算，關注真實價值創(chuàng)造。傳統財務指標易受短期波動影響，難以反映企業(yè)長期價值創(chuàng)造能力。因此，將經濟增加值（EVA）納入考核體系，強調國企在創(chuàng)造長期價值、優(yōu)化資本配置方面的貢獻。這符合中國式現代化追求高質量發(fā)展、注重創(chuàng)新驅動的戰(zhàn)略需求，能引導國企為建設現代化經濟體系、提升國家整體競爭力做出更大貢獻。

（六）深化自然壟斷行業(yè)改革，提高行業(yè)的整體效益和競爭力

黨的二十屆三中全會提出，要“推進能源、鐵路、電信、水利、公用事業(yè)等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨立運營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，健全監(jiān)管體制機制”①， 旨在提升行業(yè)效益與競爭力，服務中國式現代化。壟斷行業(yè)的上中下游各環(huán)節(jié)呈現出不同的經濟特性和發(fā)展規(guī)律，如果由一家企業(yè)整體經營，不利于所有環(huán)節(jié)產出效益的最大化。通過對原有壟斷行業(yè)的細分，梳理出需要自然壟斷的環(huán)節(jié)和可以開放市場競爭的環(huán)節(jié)，采取不同的治理和監(jiān)管措施可以大幅度提高行業(yè)的整體競爭力。一是自然壟斷環(huán)節(jié)獨立運營，提高效率。如電網、鐵路網等自然壟斷環(huán)節(jié)具有規(guī)模經濟特性，需由大型國有企業(yè)集中建設和運營，確保其高效穩(wěn)定運行。通過完善監(jiān)管機制，保障其在推動國家安全、民生保障和經濟發(fā)展中的關鍵作用，實現中國式現代化的各項目標。二是競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，激發(fā)活力。原有壟斷行業(yè)同樣存在一些競爭性環(huán)節(jié)，如新能源的生產、居民市場相關產品的分銷、日常設備的運維等，都可以引入民營資本參與市場競爭，從而提高這些環(huán)節(jié)的市場化水平，形成優(yōu)勝劣汰的競爭局面，推動國有企業(yè)在這些領域的技術創(chuàng)新與服務質量的提高。通過區(qū)分自然壟斷與競爭性環(huán)節(jié)的改革，優(yōu)化行業(yè)結構，能有效提升行業(yè)整體效益，推動中國式現代化的高質量發(fā)展。

四、在中國式現代化建設中深化國資國企改革的路徑

在推動中國式現代化進程中，應該深刻認識國資國企改革的歷史演進，借鑒前期國資國企改革的成功經驗，明確當前國資國企改革的重點任務，并結合中國式現代化的要求，圍繞國有企業(yè)定位、混合所有制改革、分類改革、健全體制機制、強化優(yōu)勝劣汰五個方面，探索新時代深化國資國企改革的路徑。

（一）準確定位：明確國有企業(yè)功能，抓住深化改革的實質

準確把握國有企業(yè)的定位，是深化國有企業(yè)改革不可或缺的先決條件。在當前復雜多變的經濟環(huán)境下，國有企業(yè)承擔著獨特的角色與使命，專注于生產經營那些民營企業(yè)不愿、不能或不應涉足的產品與服務領域。首先，國有企業(yè)聚焦于那些社會亟需但利潤微薄，甚至在國家危難時刻需不惜虧本也要確保供應的公共產品與服務，如水利電力、通信郵電等行業(yè)。這些行業(yè)往往因其公益性質難以吸引民營企業(yè)長期穩(wěn)定經營。其次，國有企業(yè)還承擔著那些因前期投資巨大、回報周期長而令民營企業(yè)望而卻步的國家戰(zhàn)略性產品的生產與服務，如高性能芯片、新材料的研發(fā)等。最后，國有企業(yè)還肩負著國防安全與高精尖敏感技術研發(fā)的重任，如軍事裝備生產維護、航空航天活動等。

深化國資國企改革，必須抓住國企改革的實質，即讓那些既在市場經濟條件下無法獲得競爭優(yōu)勢，也不承擔特殊職能的企業(yè)從國有經濟領域里退出。對于一般競爭性領域的國有企業(yè)，如果在市場條件下本身處于行業(yè)領先地位，能為國家上交可觀的利潤用于補充財政，應當鼓勵其做大做強。對于執(zhí)行國家特殊職能，承擔民營企業(yè)不愿干、不能干、不允許干的國有企業(yè)，應當積極支持其發(fā)展。

（二）混合所有制改革：發(fā)揮國企與民企各自優(yōu)勢，實現平等深度倍增式融合

完善國資國企混合所有制改革，實現改革形式和內容上的統一，真正發(fā)揮國有企業(yè)和民營企業(yè)各自優(yōu)勢，是深化國資國企改革的基本方向。國有企業(yè)的優(yōu)勢不僅體現在資源、資金、人才儲備等方面，而且體現在與包括政府在內的多方協調談判中擁有的豐富經驗；而民營企業(yè)的優(yōu)勢不僅體現在生產經營方面的自主性、靈活性，而且能夠及早發(fā)現市場機會、高效利用現有資源。混合所有制改革不僅要求通過“引資”的形式吸引民營資本對國有企業(yè)投資，更重要的是“引智”和“引制”，在合作中充分發(fā)揮優(yōu)秀民營企業(yè)家的聰明智慧和奮斗創(chuàng)新精神，建立健全企業(yè)高效的經營與管理制度。

混合所有制下國有企業(yè)與民營企業(yè)的融合不僅是產權和業(yè)務上的合作關系，更強調的是平等深度倍增式融合。“平等融合”就是要求混合所有制企業(yè)內部的股權平等。其內涵是在企業(yè)日常治理和重大決策方面，民營資本和國有資本根據股權數量享有平等的權利。“深度融合”就是要求混合所有制企業(yè)中國有資本與民營資本的合作不只是表現在人事權、財權、收益權方面，還必須深入到企業(yè)治理的方方面面，包括研發(fā)、采購、生產、監(jiān)管、考核等關乎企業(yè)長久經營業(yè)績的環(huán)節(jié)。“倍增式融合”就是要求混合所有制企業(yè)在業(yè)績上必須實現“1+1大于2”的增長。混合所有制改革必須出真知、見實效，把提高效益落在實處。

（三）分類改革：區(qū)分兩類不同性質的行業(yè)與環(huán)節(jié)，對壟斷行業(yè)實行“抓重放輕”的改革戰(zhàn)略

在區(qū)分壟斷和競爭行業(yè)的基礎上細化企業(yè)分類標準，是深化國資國企改革的重要原則。近年來，根據壟斷和競爭的性質，在對國有企業(yè)采用“兩分法”分為公益類和商業(yè)類的基礎上，又進一步細化出“三分法”，將商業(yè)類國有企業(yè)根據其主業(yè)的不同劃分為處于充分競爭行業(yè)和領域的國有企業(yè)與關系國家安全、國民經濟命脈的國有企業(yè)。①在如何進一步細化分類的問題上，目前還難以斷定什么樣的分類標準最為科學合理，但需要把握以下原則：一是由國有資本出資人選擇分類標準，實現權責統一；二是明確分類改革的重點是分類后的改革實踐，通過分類來確定企業(yè)發(fā)展目標、職責劃分、監(jiān)管對象、考核標準等國企改革中面臨的具體問題；三是分類改革需要從行業(yè)層面向環(huán)節(jié)層面細化，把行業(yè)中具有壟斷性和競爭性特征的環(huán)節(jié)加以區(qū)分。

根據分類細化結果，不僅需要在行業(yè)整體層面上推行“抓重放輕”的改革戰(zhàn)略，還需要在行業(yè)內部的環(huán)節(jié)層面上推行“抓重放輕”，推動壟斷行業(yè)的市場化改造。“抓重放輕”是指國家抓住重要的關鍵性領域與環(huán)節(jié)，放開非關鍵性領域與環(huán)節(jié)。一是采取分拆重組的形式，將壟斷企業(yè)中沒有自然壟斷特征的環(huán)節(jié)獨立出來，按照競爭性行業(yè)的企業(yè)標準改造，參與市場競爭。二是著重圍繞企業(yè)具有競爭性特征的業(yè)務進行市場化改造，從原有壟斷行業(yè)企業(yè)中獨立出來經營競爭性業(yè)務的公司，不能借助其“娘家人”的資源，與其他公司進行不公平的競爭。三是通過改善區(qū)域市場的營商環(huán)境，為壟斷環(huán)節(jié)的市場化改造創(chuàng)造良好條件，在建設國內統一大市場的框架下，推動公平競爭的市場環(huán)境，杜絕地方政府為保護本地企業(yè)而出臺歧視性政策。

（四）健全體制機制：完善企業(yè)運行機制，推動國資國企規(guī)范運行

按照現代企業(yè)制度的本質特征健全國資國企運行機制，是深化國資國企改革的核心要義。為進一步激發(fā)國企活力，提升治理效能，當前應著重建立健全以下十大機制：一是財產社會化機制。按照投資者終極所有權與經營者法人財產所有權相分離的原則，進一步推進政企分離。二是經營架空防范機制。加強外部出資人監(jiān)管與企業(yè)內部信息披露制度，保障企業(yè)決策的科學性和民主性。三是風險轉嫁機制。規(guī)范投資者以全部投資為限負有限責任和經營者以全部資產為限負有限責任的有限責任制度，明確企業(yè)的風險邊界。四是利益分配（獎懲）機制。在企業(yè)內部建立科學合理的收益分配機制，形成員工與股東利益一致的企業(yè)命運共同體機制。五是運行動力機制。按照股東收益、員工收入、國家稅收相容性原則，建立科學合理的業(yè)績考核標準，形成推動企業(yè)不斷做強做優(yōu)做大的動力機制。六是權力制衡機制。完善企業(yè)“三會一層”或者“兩會一層”組織架構，建立權責清晰、科學有效的現代企業(yè)管理體系，做到企業(yè)內部各部門既明確分工、相互配合，又相互制衡。七是內控機制。加強對企業(yè)投資、財務、采購、銷售等關鍵環(huán)節(jié)的風險管控，做好內部審計與合規(guī)管理，確保企業(yè)的合法合規(guī)運營。八是決策與行為約束機制。全面推行科學化、規(guī)范化、民主化的決策流程，平衡好正式制度的嚴肅性和非正式制度的靈活性關系，提升決策的執(zhí)行力和運營效率。九是創(chuàng)新機制。培育企業(yè)創(chuàng)新文化，激勵員工探索精神，建立創(chuàng)新激勵和容錯機制，為企業(yè)持續(xù)增添創(chuàng)新動力。十是企業(yè)家機制。健全企業(yè)家生成、選拔、使用、激勵、淘汰、監(jiān)督全流程機制，夯實國有企業(yè)企業(yè)家培養(yǎng)、形成和充分發(fā)揮作用的基礎。

（五）強化優(yōu)勝劣汰：引入市場競爭機制，完善員工保障措施

推動國有企業(yè)做優(yōu)做強做大的根本是人才，強化企業(yè)內部優(yōu)勝劣汰，完善“人事、勞動、分配”三項制度改革，是深化國資國企的必要保障。企業(yè)內部需要建立科學有效的人才選拔與績效考核制度，獎優(yōu)的同時也要懲劣，對不合格、不稱職的員工給予一定的約束。特別是國家國資委明確提出在2025年全面實施國有企業(yè)末等調整與不勝任退出制度，釋放了國家強化企業(yè)優(yōu)勝劣汰的政策信號。①在獎優(yōu)方面，可仿效國內外企業(yè)的經驗，依靠股權激勵和業(yè)績對賭協議等形式把管理層的考核與激勵相掛鉤，重視對企業(yè)家優(yōu)秀業(yè)績的獎勵。開發(fā)研究針對國企員工的利益分享計劃，建立多勞多得和多能多得的收入分配機制，給予優(yōu)秀人才職位晉升和物質獎勵，讓優(yōu)秀員工成長與優(yōu)秀企業(yè)發(fā)展相得益彰。在懲劣方面，需要進一步打破體制內“只能上不能下”的舊觀念，通過嚴格考核發(fā)現導致企業(yè)業(yè)績平庸的用人弊端，用降級、降薪等手段約束不合格的管理者和員工，對不能勝任領導崗位的人員應盡快調離，讓優(yōu)勝劣汰的原則在國有企業(yè)的選人用人中常態(tài)化。

國有企業(yè)在執(zhí)行業(yè)績考核與人才調整制度的同時，也需要完善員工安置機制。需要認識到國有企業(yè)在國民經濟中執(zhí)行穩(wěn)就業(yè)任務的重要性，對于業(yè)績優(yōu)異且穩(wěn)定的國有企業(yè)，需要積極創(chuàng)造就業(yè)崗位。對于因業(yè)績不良而需要進行人員調整的國有企業(yè)，首先由企業(yè)內部采取積極的補救措施，依靠培訓、轉崗等方式讓那些暫時不勝任工作崗位需求的員工盡快恢復上崗。因國有企業(yè)轉型需要造成崗位流失的員工，可聯系其他企業(yè)或政府相關部門解決失業(yè)員工的就業(yè)問題。流入社會的國有企業(yè)員工，政府方面需要出臺更加全面系統的安置政策，包括稅收減免、財政補貼、低息貸款等，幫助他們盡快恢復就業(yè)。

五、結論

國資國企改革是中國經濟體制改革的重要組成部分，也是推動中國式現代化的核心任務之一。國資國企改革的歷史演進過程，是一個不斷探索、調整和完善的過程。從最初的放權讓利、承包經營，到建立現代企業(yè)制度、實施股份制改造，再到深化混合所有制改革、推進分類監(jiān)管，改革逐步從提高國有企業(yè)活力向符合現代企業(yè)與市場經濟要求的體制機制建設轉變并持續(xù)深化。國有企業(yè)逐漸從計劃經濟體制下由政府完全控制的生產經營單位，轉變?yōu)槟軌蛟谑袌鼋洕w制下與民營企業(yè)互相競爭又互為補充的經濟實體，為國民經濟的持續(xù)健康發(fā)展提供了有力支撐。

當前和今后一個時期，是以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業(yè)的關鍵時期，對國資國企改革提出了新的要求。國資國企深化改革的六大任務包括：推動國資國企做強做優(yōu)做大；明確國企定位，推動國有資本集中；推進原始創(chuàng)新，打造自主可控產業(yè)鏈；深化監(jiān)管體制改革；完善考核評價體系；深化自然壟斷行業(yè)改革。深化改革的五大路徑為：準確定位、深化混合所有制改革、推進行業(yè)分類改革、健全體制機制、強化優(yōu)勝劣汰。其中，準確定位是基礎，混合所有制改革是關鍵，行業(yè)分類改革需要差異化，健全體制機制是保障，強化優(yōu)勝劣汰才能激發(fā)創(chuàng)新活力，推動高質量發(fā)展。國資國企只有牢牢把握中國式現代化的使命要求，聚焦其功能定位，堅持混合所有制改革方向，進一步細化分類改革，不斷健全促進國資國企做強做優(yōu)做大的體制機制，按照市場化要求持續(xù)深化監(jiān)管和考核各項制度改革，才能為推動中國式現代化和經濟高質量發(fā)展做出更大貢獻。