涉地質(zhì)災害鐵路運輸安全隱患行政公益訴訟檢視

摘 要：在涉地質(zhì)災害鐵路運輸安全行政公益訴訟案件中，存在鐵路企業(yè)與行政部門職責邊界模糊、鐵路企業(yè)內(nèi)部管理架構(gòu)復雜及外部協(xié)同不暢等問題。針對鐵路沿線地質(zhì)災害事前預防不足、事后處置滯后等情況，鐵路檢察機關(guān)通過辦理行政公益訴訟案件，推動縣級以上政府強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，消除安全隱患。深化“雙段長”制度與檢察職能融合，搭建政企協(xié)作平臺，發(fā)揮特邀檢察官助理專業(yè)優(yōu)勢，增強各方責任主體的風險預防意識，提升鐵路安全治理效能。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 地質(zhì)災害 鐵路運輸安全 融合履職

近年來，鐵路沿線地質(zhì)災害頻發(fā)，嚴重威脅鐵路運輸安全與人民生命財產(chǎn)。檢察機關(guān)履職發(fā)現(xiàn)，此類隱患多因前期項目規(guī)劃不合理等人為因素誘發(fā)，而在整治環(huán)節(jié)，責任主體推諉扯皮、整治資金缺口大、整改進度滯后、主體負擔過重等問題相互交織，進一步加劇地質(zhì)災害治理的復雜性與緊迫性。因此，在鐵路安全生產(chǎn)領(lǐng)域強化預防性治理理念，通過檢察公益訴訟介入，能夠有效規(guī)避災害事故帶來的高昂應(yīng)急處置費用與資源損耗。此舉對推動安全風險從被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向源頭防控、實現(xiàn)風險動態(tài)化精準管控，具有不可替代的實踐價值與深遠現(xiàn)實意義。

一、基本案情及辦案過程

2023年以來，廣西壯族自治區(qū)H市P區(qū)轄區(qū)內(nèi)村民因施工審批程序繁瑣，未經(jīng)鐵路企業(yè)同意對貴廣高鐵P區(qū)間下行側(cè)山坡上的松樹進行砍伐，同時沿線村民使用勾機刨根松土。2024年1月，鐵路單位發(fā)函H市P區(qū)人民政府協(xié)調(diào)解決未果。至2月底，山坡地表裸露面積進一步擴大至4萬㎡，裸露邊坡傾斜度大，表層土壤松散軟，且局部裸露坡面正對線路，致使該區(qū)段日通行的82對高鐵動車面臨溜塌滑坡、泥石流侵入鐵路線路的重大安全隱患。［1］

2024年2月，根據(jù)“益心為公”志愿者提報線索，廣西壯族自治區(qū)人民檢察院南寧鐵路運輸分院（以下簡稱“南寧鐵檢分院”）會同廣州鐵路監(jiān)督管理局（以下簡稱“廣州監(jiān)管局”）、中國鐵路南寧局集團有限公司（以下簡稱“國鐵南寧局”）、H市P區(qū)人民政府（以下簡稱“P區(qū)政府”）和桂林高鐵段等單位實地查看現(xiàn)場，并于3月15日以行政公益訴訟立案。經(jīng)向?qū)俚卣丸F路企業(yè)調(diào)取有關(guān)書證、詢問有關(guān)人員、向鐵路專業(yè)人員、“益心為公”志愿者和特邀檢察官助理咨詢專業(yè)問題，同時使用無人機傾斜攝影方式構(gòu)建三維模型，查明原因在于違法施工極易引發(fā)泥石流等地質(zhì)災害造成行車事故。根據(jù)《鐵路法》第7條、第45條、《鐵路安全管理條例》第4條、第30條等規(guī)定，P區(qū)政府負有整治鐵路線路兩側(cè)地界以外的山坡地水土保持問題、協(xié)助鐵路運營企業(yè)保證鐵路運輸安全暢通的職責。南寧鐵檢分院遂于3月20日向P區(qū)政府制發(fā)檢察建議，督促其依法全面履行鐵路護路聯(lián)防職責，防范和制止危害鐵路安全的行為，盡快采取有效措施消除隱患。同時將檢察建議抄送H市人民政府。P區(qū)政府收到檢察建議后高度重視，立即進行整改，采取多種措施，確保安全度過汛期。3月，P區(qū)政府修建混凝土攔砂壩，經(jīng)多方專家勘驗及驗收，綜合各方面意見，認為隱患確已消除，國家利益和社會公共利益得到有效保護，于同年10月份決定終結(jié)案件。

二、辦理涉地質(zhì)災害類鐵路安全行政公益訴訟案的難點

（一）鐵路企業(yè)與行政管理部門的職責界定不清

在地質(zhì)災害類鐵路運輸安全管理中，責任主體涉及多元行政管理部門及單位。本案中，自然資源和應(yīng)急管理部門承擔鐵路沿線地質(zhì)環(huán)境監(jiān)管職責，交通運輸部門履行鐵路運輸安全管理職能，地方政府落實護路聯(lián)防責任，鐵路企業(yè)負責保障運輸安全，鐵路監(jiān)督管理機構(gòu)則依法開展沿線地質(zhì)災害防治監(jiān)督檢查工作。明確各部門在不同環(huán)節(jié)的具體責任界限較為復雜，有學者認為行政機關(guān)依職權(quán)不作為侵害公益具有特殊性，需從行為要件、結(jié)果要件、因果關(guān)系來綜合審查“不依法履行職責”［2］。在辦理地質(zhì)災害類鐵路運輸安全行政公益訴訟案件中，厘清行政機關(guān)與鐵路企業(yè)的責任邊界、明確責任承擔方式，是實務(wù)中的難點問題。

根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)鐵路安全管理條例》第36條，該條區(qū)分了鐵路沿線的地質(zhì)災害風險隱患整治主體，以鐵路地界為劃分依據(jù)，主要分為四種類型。一是鐵路地界以內(nèi)的，由鐵路運輸企業(yè)負責整治；二是鐵路地界以外因自然因素引發(fā)的，由所在地縣級以上人民政府組織相關(guān)行業(yè)主管部門進行整治；三是因工程建設(shè)等人為活動引發(fā)的，由責任單位負責整治；四是鐵路隧道頂上的地質(zhì)災害風險隱患，由鐵路運輸企業(yè)協(xié)助當?shù)厝嗣裾M行整治。從本案可見，人為活動引發(fā)的安全隱患，責任主體往往無力整治，治理主要依賴縣級以上政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，屬事后監(jiān)管，相關(guān)職能部門事前日常監(jiān)管作用發(fā)揮不足。原因有二：一是未形成監(jiān)管合力，職能部門認為排除地質(zhì)災害風險需政府統(tǒng)一調(diào)配執(zhí)法力量，且事前日常監(jiān)管缺乏統(tǒng)一規(guī)范制度，致各部門協(xié)同不足；二是管理范疇交叉，當前公益訴訟法定領(lǐng)域已延伸至 “4+11”，鐵路沿線問題存在辦案領(lǐng)域交叉［3］，鐵路穿越多個行政區(qū)域，與地方多部門管理職能耦合，鐵路運輸企業(yè)與地方政府在周邊山體防護、河道治理等工作上管理界限模糊，易致部分區(qū)域無人負責或重復管理，降低災害應(yīng)對效率與處置質(zhì)量。

（二）鐵路企業(yè)內(nèi)部管理組織架構(gòu)復雜外部聯(lián)動不暢

我國鐵路系統(tǒng)管理架構(gòu)呈現(xiàn)層級復雜、專業(yè)分工精細的特點。全國18個鐵路局集團公司作為區(qū)域性管理主體，其下轄車務(wù)段、機務(wù)段、工務(wù)段等專業(yè)管理單位，分別承擔鐵路運輸組織、機車動力保障、線路設(shè)備養(yǎng)護等職能。各專業(yè)段在垂直管理體系中，向上對接鐵路局集團公司的專業(yè)指導部門，向下延伸至基層工區(qū)、車間等執(zhí)行單元，形成多層級的組織架構(gòu)。在此管理模式下，安全隱患治理存在明顯的信息壁壘。當基層工區(qū)、車間發(fā)現(xiàn)災害隱患時，需經(jīng)車間、站段等多層級審核上報，再由鐵路局集團公司統(tǒng)籌協(xié)調(diào)外部單位處置，流程冗長復雜。以本案鐵路沿線外部施工安全監(jiān)管為例，基層職工發(fā)現(xiàn)潛在風險后，需通過車間、站段等多個管理層級逐級上報，極易導致信息傳遞遲滯，延誤隱患處置的黃金時機，甚至可能引發(fā)嚴重后果。在跨部門協(xié)作方面，由于鐵路企業(yè)內(nèi)部管理條塊分割，當與地方政府、周邊企業(yè)就鐵路建設(shè)規(guī)劃、安全隱患整治等事項開展協(xié)作時，外部單位往往難以明確對接主體，影響政企溝通效率和協(xié)作效能，制約鐵路安全風險聯(lián)防聯(lián)控機制的有效運行。如村民欲開墾鐵路上方自有林地，先后咨詢鐵路多部門。土地管理部門要求核查權(quán)屬證明，工務(wù)部門以存在溜塌滑坡等安全隱患為由要求地質(zhì)勘察報告，安全監(jiān)督部門提出需通過環(huán)境評估及水土保持方案審批。因各部門僅強調(diào)自身職責，缺乏協(xié)同，未形成統(tǒng)一指引和流程，多重審批疊加，致當事人反復奔波數(shù)月仍無法明確行為是否合規(guī)。其因程序繁瑣，考慮成本冒險施工，加劇安全隱患，最終引發(fā)不良后果。

（三）鐵檢機關(guān)轉(zhuǎn)型后專業(yè)知識融合度面臨挑戰(zhàn)

辦理地質(zhì)災害影響鐵路安全行政公益訴訟，會涉及環(huán)保法、水保法、森林法、鐵路法等諸多法律領(lǐng)域，改革后的鐵檢機關(guān)既需具備較強的調(diào)查核實能力，也需熟悉行政機關(guān)監(jiān)管流程與手段，但目前在法律知識與實務(wù)辦案的融合運用方面仍存在不足。如在調(diào)查本案鐵路上方施工砍伐安全隱患問題時，檢察人員雖然能夠通過現(xiàn)場勘查等方式發(fā)現(xiàn)問題，但由于對自然資源管理部門在林業(yè)監(jiān)管方面的具體職責范圍、日常監(jiān)管措施了解不夠，很難判斷行政監(jiān)管漏洞所在，難以提出針對性的整改建議來督促行政監(jiān)管部門加強審批砍伐管理，因此就未對自然資源部門展開行政公益訴訟立案調(diào)查。此外，因檢察人員對行政機關(guān)內(nèi)部工作程序、專業(yè)技術(shù)標準等掌握程度有限，所提出的整改建議可能與行政機關(guān)實際工作流程及行業(yè)規(guī)范存在偏差，致使檢察建議可操作性不足，落實效果不佳。這反映出檢察機關(guān)在檢察建議制發(fā)環(huán)節(jié)，其法律監(jiān)督與專業(yè)協(xié)同的履職能力仍有提升空間。從提升社會治理效能視角出發(fā)，新時代檢察建議規(guī)范化建設(shè)強調(diào)科學化、司法化、謙抑化、協(xié)同化要求［4］，這對檢察人員專業(yè)素養(yǎng)與綜合履職能力提出了更高標準。

三、辦理涉地質(zhì)災害類鐵路安全隱患行政公益訴訟案的省思

（一）以雙段長制為抓手嵌入檢察監(jiān)督發(fā)揮治理效能

“雙段長”工作責任制是按照職級對等原則建立的，分別由各鐵路局集團公司對應(yīng)地市級地方人民政府，站段、車間、班組對應(yīng)縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，攜手構(gòu)建路地齊抓共管工作格局。“雙段長”制度明確鐵路內(nèi)外治理工作層級職責，側(cè)重對鐵路沿線安全隱患問題的整治［5］，“鐵路段長”負責鐵路線路封閉區(qū)域內(nèi)及在建鐵路施工區(qū)域鐵路安全環(huán)境問題綜合治理；“地方段長”負責鐵路線路封閉區(qū)域外100米控制區(qū)，部分區(qū)段延伸至500米可視范圍內(nèi)鐵路安全環(huán)境問題綜合治理。鐵路沿線安全環(huán)境治理現(xiàn)處于長效治理階段［6］，周期性長、覆蓋面廣、動態(tài)變化多，需在路地各方深化“協(xié)同管理，權(quán)責明晰，綜合整治”的協(xié)同共治格局，形成工作合力，有效解決鐵路沿線安全環(huán)境突出問題。

本案中，鐵路檢察機關(guān)充分依托省際聯(lián)席會議制度及“檢監(jiān)企”共建協(xié)作平臺，持續(xù)深化與鐵路監(jiān)管部門、鐵路運輸企業(yè)間的協(xié)同聯(lián)動機制建設(shè)，通過制度創(chuàng)新與資源整合，構(gòu)建起多方參與、職責明晰、協(xié)同高效的鐵路沿線安全環(huán)境綜合治理體系。基于此經(jīng)驗，建議進一步優(yōu)化“雙段長”工作機制，積極引入地方檢察機關(guān)力量，探索構(gòu)建“雙段長+雙檢察長”協(xié)同治理新模式。通過建立健全跨區(qū)域、跨部門的常態(tài)化協(xié)作機制，充分發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能，推動鐵路企業(yè)嚴格落實安全生產(chǎn)主體責任，督促屬地政府依法履行屬地管理職責，形成行政監(jiān)管、企業(yè)運維、檢察監(jiān)督三方協(xié)同發(fā)力的工作格局，為鐵路運輸安全提供堅實法治保障，切實維護人民群眾出行安全。

（二）以辦理行政公益訴訟案件為紐帶破解聯(lián)動困局

鐵路企業(yè)作為國家交通基礎(chǔ)設(shè)施的重要運營者，其發(fā)展與地方的經(jīng)濟、社會、環(huán)境等方面緊密相連，但由于雙方所處立場、關(guān)注重點以及管理體制的差異，往往在土地使用、環(huán)境治理、安全保障等多個領(lǐng)域存在溝通不暢、協(xié)調(diào)不足的狀況。這些問題若得不到及時、有效的解決，不僅會影響鐵路的安全運營和地方的穩(wěn)定發(fā)展，還可能損害國家和社會的公共利益。因此檢察機關(guān)可通過行政公益訴訟搭建跨層級、跨部門的協(xié)同橋梁，打破專業(yè)管理壁壘與職責藩籬，完善政企高效聯(lián)動機制，為鐵路運輸安全織就協(xié)同共治網(wǎng)絡(luò)。

檢察機關(guān)通過辦理行政公益訴訟案件，可以深入調(diào)查了解鐵路企業(yè)與地方之間存在的矛盾根源和實際問題，以檢察監(jiān)督者和補足者身份，通過多元化糾紛解決方式促進爭議解決。［7］在具體案件中，檢察機關(guān)可以組織鐵路企業(yè)、地方政府相關(guān)部門、當?shù)鼐用翊淼日匍_座談會、聽證會，搭建起面對面交流的平臺，讓各方能夠坦誠地交換意見，共同探討解決方案，從而破解鐵路企業(yè)內(nèi)部架構(gòu)復雜、外部聯(lián)動不暢的困局。審前磋商程序貴在“速效性”［8］，以最小的司法投入達到最大的公益保護效果。本案中，檢察機關(guān)利用審前程序，向縣級以上人民政府關(guān)發(fā)出檢察建議，督促其積極履行職權(quán)、自我修正，同時協(xié)調(diào)鐵路企業(yè)積極配合地方政府的治理工作，形成工作合力。通過這些方式，不僅能夠解決具體的公益訴訟案件所涉及的地質(zhì)災害多頭管理推諉扯皮問題，匯聚處置鐵路安全隱患的力量，還能夠為鐵路企業(yè)與地方之間建立起常態(tài)化的溝通協(xié)調(diào)機制，為今后雙方在其他領(lǐng)域的合作與發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)，實現(xiàn)鐵路運輸安全與地方經(jīng)濟社會發(fā)展的雙贏局面。

（三）以特邀檢察官助理制度為牽引力補強專業(yè)短板

2021年最高檢印發(fā)《行政機關(guān)專業(yè)人員兼任檢察官助理工作辦法（試行）》，為檢察機關(guān)在辦理地質(zhì)災害影響鐵路運輸安全案件時，吸納具有地質(zhì)勘查、災害防治等專業(yè)背景的行政機關(guān)工作人員擔任特邀檢察官助理提供制度依據(jù)。鐵路安監(jiān)部門工作人員作為特邀檢察官助理可精準分析地質(zhì)災害的成因、類型、發(fā)展態(tài)勢以及對鐵路設(shè)施和運輸安全的潛在威脅。這類人員憑借專業(yè)知識，具備獨立的訴訟參與人的地位，參與相關(guān)案件調(diào)查、聽證等工作，為檢察機關(guān)提供科學的技術(shù)分析報告，補足鐵檢機關(guān)轉(zhuǎn)型后專業(yè)知識融合短板，幫助檢察官理解復雜的地質(zhì)專業(yè)問題，從而在調(diào)查取證、事實認定等環(huán)節(jié)更具專業(yè)性和權(quán)威性。

特邀檢察官助理可利用其專業(yè)資源和行業(yè)經(jīng)驗，協(xié)助檢察機關(guān)開展深入調(diào)查。［9］例如，在實地勘查現(xiàn)場時，能夠指導如何準確采集地質(zhì)樣本、測量災害數(shù)據(jù)、分析鐵路周邊地質(zhì)環(huán)境變化等關(guān)鍵證據(jù)，確保勘驗獲取的證據(jù)符合專業(yè)規(guī)范和法律要求，經(jīng)得起各方質(zhì)證，同時在發(fā)現(xiàn)、篩選有用的公益訴訟線索上有著天然優(yōu)勢。［10］本案中，憑借廣州監(jiān)管局的工作人員在行業(yè)內(nèi)的資源和信息渠道，能夠更高效地獲取有關(guān)地質(zhì)災害監(jiān)測記錄、鐵路建設(shè)前期地質(zhì)勘察資料、相關(guān)部門防治措施執(zhí)行情況等證據(jù)材料，拓寬證據(jù)收集的廣度和深度，增強證據(jù)效力和說服力，另外還可以對鐵路單位出具的隱患認定書及專業(yè)評估驗收意見作專業(yè)判斷，解決檢察機關(guān)對地質(zhì)災害類安全生產(chǎn)重大風險隱患認定難導致立案依據(jù)不足、結(jié)案標準不統(tǒng)一等問題。特邀檢察官助理熟悉相關(guān)行政部門的工作流程、職能分工和行業(yè)話語體系，可通過列席檢察官聯(lián)席會議、參與專項活動、編入辦案團隊的方式履職。［11］其協(xié)助檢察機關(guān)與行政部門進行專業(yè)對話，精準傳達法律要求和公益訴求，幫助行政部門理解自身在地質(zhì)災害防治中的法定職責、在保障鐵路運輸安全方面的重要性，避免因溝通不暢或?qū)I(yè)認知差異導致的履職滯后或不到位問題。通過專業(yè)、精準的溝通，促使行政部門加強監(jiān)管執(zhí)法力度，更加積極主動采取有效防治措施，及時消除地質(zhì)災害對鐵路運輸?shù)陌踩[患，實現(xiàn)檢察監(jiān)督與行政履職的良性互動。