碳普惠替代性修復(fù)在檢察公益訴訟中的適用

摘 要：以碳達峰碳中和為目標，認購碳普惠減排量是生態(tài)環(huán)境替代性修復(fù)的實踐創(chuàng)新，但是適用條件尚不明確。檢察機關(guān)從無法直接修復(fù)、受損生態(tài)系統(tǒng)核心服務(wù)功能、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)模式的優(yōu)先順位等方面論證可行性，從沿海灘涂生態(tài)系統(tǒng)的特殊性、碳普惠公益價值等方面論證合理性，并圍繞規(guī)則制定、機制完善、平臺建設(shè)等方面提出強化司法協(xié)作、設(shè)立公益賬戶以及推動跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新等建議。

關(guān)鍵詞：民事公益訴訟 長江灘涂保護 替代性修復(fù) 碳普惠認購

2024年7月31日，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》，要求以碳達峰碳中和工作為引領(lǐng)，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償和修復(fù)機制。據(jù)此，上海檢察機關(guān)在長江灘涂保護民事公益訴訟案中探索提出以購買碳普惠減排量方式實現(xiàn)對生態(tài)服務(wù)功能替代性修復(fù)的訴訟請求，并線上認購市民踐行綠色低碳生活場景項目減排量，以公眾參與強化生態(tài)環(huán)境保護的公益屬性，有力助推碳普惠公眾平臺及相關(guān)碳交易市場建設(shè)，為建設(shè)美麗中國先行區(qū)提供生動的實踐樣本。

一、基本案情及辦案過程

2005年，某測量公司獲批租借使用上海市長興島創(chuàng)建港河道青坎建造水利測量船專用碼頭，使用灘涂面積3萬平方米。后該公司違規(guī)擴展使用1.6萬余平方米灘涂，將灘涂地表硬化后用于碼頭經(jīng)營中的物料堆場、搭建機械設(shè)備和建設(shè)辦公樓，破壞灘涂生態(tài)環(huán)境。2022年8月17日，該公司依照終止租賃使用協(xié)議將灘涂騰退，但未將其構(gòu)筑的硬質(zhì)濱水圍堤拆除，造成無法通過自然漲落潮沖刷恢復(fù)灘涂原始樣貌，沿海灘涂生態(tài)系統(tǒng)無法恢復(fù)，氣候調(diào)節(jié)（主要為固碳釋氧）、生物多樣性支持等生態(tài)服務(wù)功能持續(xù)受到損害。

上海市生態(tài)環(huán)境保護督察發(fā)現(xiàn)并通報該問題。在上海市人民檢察院指導(dǎo)下，上海市人民檢察院第二分院（以下簡稱“上海二分院”）與上海市崇明區(qū)人民檢察院一體化開展立案調(diào)查，并委托環(huán)境專家多次赴現(xiàn)場勘查，確認拆除構(gòu)筑物后以自然修復(fù)為主的修復(fù)方案，并核定氣候調(diào)節(jié)等生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能年度損失為5萬余元，總額按照租賃合同終止之日次日起至生態(tài)修復(fù)完成之日止計算。

為科學(xué)、充分賠償灘涂濕地固碳功能損失，上海二分院根據(jù)上海市生態(tài)環(huán)境局（以下簡稱“市生態(tài)局”）印發(fā)的《上海市碳普惠管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》），與市生態(tài)局、上海環(huán)境能源交易所、高校院所等反復(fù)研判可行性，并與上海市第三中級人民法院（以下簡稱“上海三中院”）聯(lián)合舉辦涉碳普惠法律問題研討會，提出了以購買碳普惠減排量替代修復(fù)生態(tài)環(huán)境的方案。

2024年1月19日，上海二分院向上海三中院提起民事公益訴訟，要求法院判令被告拆除硬質(zhì)圍堤，并賠償經(jīng)核定的生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失7萬余元，以購買上海碳普惠減排量方式履行。10月25日，上海三中院開庭審理本案，庭審中，上海二分院申請專家出庭作證，再次說明認購碳普惠減排量的科學(xué)性和合理性。

10月29日，上海三中院判決支持上海二分院提出的全部訴訟請求。判決生效后，上海二分院聯(lián)合市生態(tài)局、上海環(huán)境能源交易所等單位，共同指導(dǎo)A公司采用線上交易方式認購上海碳普惠減排量1024噸［1］并完成核銷。

二、認購碳普惠在檢察公益訴訟中的適用條件

本案的爭議焦點為能否通過認購碳普惠減排量替代性修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能，需先從法理上明確認購的可行性，再從案件效果上明確認購的合理性。

（一）認購碳普惠減排量的可行性

在諸多替代性修復(fù)方式中選擇認購碳普惠減排量需要確認以下幾個事實：一是確認生態(tài)環(huán)境受損且無法通過直接修復(fù)方式填補。最高法《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020修正）第20條第1款規(guī)定，生態(tài)環(huán)境受損應(yīng)先采取直接修復(fù)方式，無法完全修復(fù)的，可以采用替代性修復(fù)方式。本案中存在自A公司違法占用灘涂之日起至自然修復(fù)完成之日止的生態(tài)服務(wù)功能期間損失，由于時間的不可逆性，直接修復(fù)客觀上無法實現(xiàn)，符合該條件。二是確定原區(qū)域受損的核心生態(tài)服務(wù)功能。生態(tài)環(huán)境損害通常伴隨著多重具體利益的同時受損，受客觀條件限制，在修復(fù)時應(yīng)優(yōu)先救濟受損的核心利益，確定受損的核心服務(wù)功能。［2］本案中A公司破壞的是以碳中和價值為核心的濱海藍碳生態(tài)系統(tǒng)。根據(jù)專家意見，灘涂濕地作為陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)之間的過渡區(qū)域，隨著潮水漲落，生物在此繁衍生息，固碳釋氧，多種生態(tài)環(huán)境功能得到發(fā)揮，岸線自然生長或消退，形成自然生態(tài)環(huán)境。三是認購碳普惠減排量屬于優(yōu)先順位的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)模式。依照《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié) 第1部分：總綱》（GB/T 39791.1-2020）7.3.2規(guī)定，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)模式根據(jù)區(qū)域以及生態(tài)服務(wù)功能的種類應(yīng)按照同位同質(zhì)、異位同質(zhì)、同位異質(zhì)、異位異質(zhì)的順序選擇。“同質(zhì)”指的是服務(wù)功能的對應(yīng)關(guān)系。當同位同質(zhì)無法滿足時，應(yīng)優(yōu)先考慮異位同質(zhì)。碳普惠是以綠色生活消費等為場景，為中小微企業(yè)、個人等主體的減碳行為附值的激勵機制。［3］根據(jù)固碳降碳功能的對應(yīng)性，認購碳普惠屬于異位同質(zhì)的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)模式。

綜上，認購碳普惠減排量具備可行性。但是相較于碳普惠，碳匯認購在司法實踐中更為常見，已有更成熟的交易模式，執(zhí)行難度也更低。因此，檢察機關(guān)還需明確認購碳普惠減排量的合理性。

（二）認購碳普惠減排量的合理性

碳匯或碳普惠項目在降碳目標的實現(xiàn)路徑上存在差異。碳匯一般指從空氣中清除二氧化碳的過程，以林業(yè)碳匯為例，系通過植樹造林來吸收、清除大氣中已有二氧化碳。碳普惠則注重從源頭實現(xiàn)減排控制，如引導(dǎo)公眾使用純電動乘用車而非油車出行，從而減少不必要的碳排放。檢察機關(guān)從兩個維度對認購二者的社會效果進行了比較，并最終決定認購碳普惠減排量：

一是基于濱海灘涂生態(tài)系統(tǒng)的特殊性，碳匯認購所具有的精準修復(fù)價值并不凸顯。濱海灘涂濕地位于海洋和陸地緩沖帶上，是海洋藍碳的重要組成部分。海洋“藍碳”相較于陸地“綠碳”具有單位面積固碳速率高、碳埋藏時間長等特點。濱海濕地單位面積土壤碳埋藏速率更是遠超陸地和海洋，是陸地生態(tài)系統(tǒng)的15倍， 海洋生態(tài)系統(tǒng)的50倍。［4］本案中濱海濕地遭受破壞，依照碳匯認購選擇相同或類似生態(tài)系統(tǒng)碳匯產(chǎn)品的通常做法，檢察機關(guān)宜訴請被告購買就近地域的濱海藍碳碳匯產(chǎn)品。紅樹林、鹽沼濕地、海草床是國際公認的主要濱海藍碳碳匯資源，但是因其對地理條件要求較高，區(qū)域內(nèi)存在無可購買碳匯產(chǎn)品的現(xiàn)實困難。同時當前海洋碳匯核算方法僅有行業(yè)標準（HY/T 0349-2022）而無國家強制標準，若認購?fù)馐∈刑紖R產(chǎn)品，則會出現(xiàn)既無法實現(xiàn)本地修復(fù)，又會因各地測算標準不統(tǒng)一而產(chǎn)生認購量與損失碳匯量不對等的情況。［5］

二是認購碳普惠減排量更具有維護公益的現(xiàn)實價值。從普惠性來看，碳普惠秉持“人人低碳、樂享普惠”的核心理念，借助市場力量提高需求側(cè)減排效果。［6］具體來說，碳普惠機制通過設(shè)立軌道交通、互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車、純電動乘用車等減排場景，并將公眾參與上述場景后實現(xiàn)的碳減排量賦值，輔之以碳積分權(quán)益兌換、金融政策支持等激勵機制，引導(dǎo)廣大公眾踐行綠色低碳的生活方式。這既使得參與交易的個體得到實惠，也使全社會共享節(jié)能減排所帶來的生態(tài)環(huán)境效益。從提升公眾對公益保護的感受度來看，《管理辦法》第32條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人可以通過自愿購買上海市碳普惠減排量開展替代性修復(fù)。而公眾則是作為減排量的提供方參與到生態(tài)環(huán)境保護案件中來。公眾在有環(huán)境保護參與感的同時，也能夠通過案例認識到濕地硬化侵權(quán)行為的違法性、濱海濕地的重要碳匯價值和檢察公益訴訟的重要作用。從盤活市場資源來看，若適用碳普惠替代性修復(fù)，則可有效“激活”《管理辦法》相關(guān)規(guī)定，并作為區(qū)域碳普惠平臺試運行后司法認購成功案例迅速擴大平臺認知度，有力助推平臺建設(shè)，并對相關(guān)聯(lián)的碳交易市場產(chǎn)生輻射效應(yīng)，促進經(jīng)濟社會綠色低碳發(fā)展。

綜上，在無對應(yīng)碳匯產(chǎn)品時，認購碳普惠減排量在強化公眾參與、凸顯案件公益保護屬性的同時，也能促進碳普惠平臺建設(shè)以及碳交易市場繁榮發(fā)展，在更深層次、更廣范圍上助力碳達峰碳中和目標實現(xiàn)，選擇該方式具有合理性。

三、司法認購碳普惠減排量的適用障礙及完善路徑

基于高效便民等原則，碳普惠減排量已實現(xiàn)全流程線上交易，但是在實際認購時，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)如下問題：一是未形成可復(fù)制可推廣的司法認購規(guī)則。本案由檢察機關(guān)、法院、生態(tài)環(huán)境主管部門等多部門協(xié)作配合下促成，需從個案出發(fā)進一步總結(jié)碳普惠認購適用范圍和條件，形成更有效的司法協(xié)作，為碳達峰、碳中和目標的實現(xiàn)提供更有力的制度保障和實踐支撐。二是配套機制有待進一步完善。線上交易需要當事人先在碳排放現(xiàn)貨交易系統(tǒng)賬戶A中通過競價購買對應(yīng)數(shù)量的產(chǎn)品，后劃轉(zhuǎn)至碳普惠專區(qū)（政務(wù)服務(wù)平臺內(nèi)）賬戶B，再將碳普惠減排產(chǎn)品以“生態(tài)損害賠償”用途申請注銷。檢察機關(guān)在協(xié)助執(zhí)行時發(fā)現(xiàn)，因涉及市場交易，碳排放現(xiàn)貨交易系統(tǒng)賬戶A在銀行的設(shè)立要求高，需要多項身份證明材料且程序繁瑣耗時長。若能設(shè)立司法認購公益賬戶，則可有效縮短執(zhí)行時間，提高當事人認購積極性和司法效率。三是碳普惠方法學(xué)處在不斷開發(fā)探索階段，有待以區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新加快碳普惠平臺建設(shè)進程，實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補。對此，檢察機關(guān)可以從以下幾方面著力：

（一）凝聚推動碳普惠司法認購的共識

檢察機關(guān)應(yīng)當與環(huán)境能源交易所等執(zhí)行部門加強工作對接，總結(jié)實踐中碳普惠及碳匯認購已形成的經(jīng)驗做法和存在的困難，后與法院開展工作會商，邀請行政機關(guān)、環(huán)境科學(xué)院專家等參與會議，聚焦以下重點通過制定相關(guān)實施辦法為碳普惠司法認購提供操作指引：一是明確碳普惠認購適用的案件范圍。案件應(yīng)與“固碳增匯”相關(guān)聯(lián)，既包括了破壞森林、濕地、草原等以碳中和價值為核心的陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)類案件，也包括超標排放二氧化碳等溫室氣體的大氣污染類案件。二是明確碳普惠認購的條件。首先是綜合考慮技術(shù)及經(jīng)濟因素，直接修復(fù)客觀上無法實現(xiàn)。其次是以精準修復(fù)為目標，綜合考慮修復(fù)地域、認購難度、認購產(chǎn)品與受損生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的對應(yīng)性等因素，認購碳普惠減排量具有優(yōu)勢。在實際履行時則可考慮優(yōu)先購買公眾參與度、感受度高的場景減排量，如地面公交、軌道交通等，凸顯案件的“普惠”和“公益”價值。三是在刑事附帶民事公益訴訟案件將“認購碳普惠減排量”解釋為酌定量刑情節(jié)。實踐中多有判決將“認購碳匯”視為被告人具有認罪悔罪表現(xiàn)［7］，“兩高”《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第6條亦規(guī)定，行為人積極修復(fù)生態(tài)環(huán)境的，可以從寬處罰。認購碳普惠減排量和碳匯目的一致，均為實現(xiàn)替代性修復(fù)，因此二者對量刑的影響應(yīng)當保持一致。

（二）制定碳普惠公益賬戶的設(shè)立方案

從本案的實踐來看，公益賬戶的建立具有現(xiàn)實必要性。在建立過程中需解決以下問題：一是確定合適的賬戶設(shè)立主體。法院作為居中裁判者不適宜作為申請主體。檢察機關(guān)以及生態(tài)環(huán)境局等行政機關(guān)因在審計方面較嚴格，也不能滿足賬戶資金頻繁變動的需求。環(huán)保民間組織則缺乏公信力和管理資金的能力。綜合多方因素，公證處是較為適宜的設(shè)立主體。根據(jù)《公證法》第6條規(guī)定，公證機構(gòu)不以營利為目的。同時根據(jù)《民法典》第570條、司法部《提存公證規(guī)則》第6條的規(guī)定，公證處本身具有提存職能，具備資金管理能力。二是相關(guān)手續(xù)費用的減免，既包括碳排放現(xiàn)貨交易市場的交易費用，也包括實際產(chǎn)生的資金管理費用。費用減免的前提是賬戶具備公益屬性。因此檢察機關(guān)應(yīng)當加強與設(shè)立主體、交易市場運營主體的協(xié)作配合，嚴把賬戶賠償金入口關(guān)，以判決書、調(diào)解書、司法確認書等為基礎(chǔ)，同時審查案件是否滿足碳普惠認購的充分必要條件。三是對賠償金使用規(guī)則的設(shè)立。根據(jù)專家意見，當事人所需承擔的生態(tài)損害賠償額是確定的。但是在交易市場中的碳普惠產(chǎn)品價格隨市場波動，因最小計量單位限制（通常為噸），賠償額與能購買的產(chǎn)品量所對應(yīng)的價值之間并不能完全匹配。對此檢察機關(guān)應(yīng)當加強與法院、設(shè)立主體、市場運營部門、生態(tài)環(huán)境主管部門的協(xié)作，適用或參照《民法典》第570條第4款，將碳普惠認購作為提存的適用情形，將“當事人把賠償額轉(zhuǎn)入公共賬戶”視為當事人已履行賠償責(zé)任，以最大化購買碳普惠產(chǎn)品為原則進行交易。若有少量剩余金額，則可以在累積后完成交易。

（三）探索碳普惠跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的途徑

檢察機關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮好公益訴訟服務(wù)綠色低碳發(fā)展效能，開展跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新：一是健全碳普惠方法學(xué)與技術(shù)標準體系。 立足長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展等國家戰(zhàn)略，協(xié)同生態(tài)環(huán)境主管部門、科研機構(gòu)及行業(yè)協(xié)會，通過聯(lián)合論證與專業(yè)研討，系統(tǒng)規(guī)范“基準線情景識別”“監(jiān)測方法”等關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)，推進多領(lǐng)域統(tǒng)一場景及核算方法。［8］二是構(gòu)建跨區(qū)域碳普惠協(xié)同發(fā)展機制。推動濱海鹽沼、海草床等海洋碳普惠減排項目生態(tài)產(chǎn)品在跨區(qū)域碳排放交易系統(tǒng)上的交易互通，為生態(tài)環(huán)境損害賠償案件提供多元化修復(fù)方案。建立區(qū)域間碳普惠積分互認機制，促進綠色信貸及消費權(quán)益（包括交通出行、生活消費等領(lǐng)域）的跨區(qū)域兌換與流通，完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。三是深化跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。依托數(shù)字化平臺構(gòu)建跨區(qū)域執(zhí)法司法信息共享機制，加強生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察公益訴訟有效銜接，明確跨區(qū)域碳普惠交易規(guī)則。創(chuàng)新開展流域性碳普惠司法宣傳，通過在“檢察開放日”中設(shè)計公眾碳足跡監(jiān)測與減排實踐體驗等環(huán)節(jié)，有效提升碳普惠機制的認知度與參與度。