湖州：為基層“紅頭文件”糾錯(cuò)立法

備案審查是對(duì)規(guī)范性文件開展審查，對(duì)存在不符合憲法法律規(guī)定、明顯不適當(dāng)?shù)葐栴}的內(nèi)容，督促制定機(jī)關(guān)修改調(diào)整。2023年，浙江省率先部署開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件備案審查工作，將監(jiān)督觸角延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。

湖州市不斷推動(dòng)備案審查工作向縱深發(fā)展，通過立法固化試點(diǎn)成果。2025年5月，浙江省十四屆人大常委會(huì)第十七次會(huì)議批準(zhǔn)通過《湖州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），自2025年7月1日起正式施行。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查立法的先行先試

《規(guī)定》共15條，從備案審查范圍、審查方式、審查重點(diǎn)、糾正流程、保障支持等方面，為推動(dòng)備案審查“最后一公里\"制度建設(shè)提供法治保障。

“這是全國首部鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查地方性法規(guī)，對(duì)落實(shí)全國人大備案審查決定和省人大備案審查條例，提升基層治理法治化水平都起到了探路示范的作用。”省人大常委會(huì)法工委備案審查處處長楊旭鋒說，《規(guī)定》是湖州試點(diǎn)開展該項(xiàng)工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，為全省開展相關(guān)工作提供了有益參考。

2022年，浙江省人大常委會(huì)選擇湖州、溫州兩市先行開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作試點(diǎn)，其中湖州市主要負(fù)責(zé)探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作制度化、規(guī)范化建設(shè)。

“規(guī)范性文件無小事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的‘紅頭文件’直接關(guān)系黨的路線、方針、政策在基層的貫徹落實(shí)，又與本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活緊密相連。如有偏離，就會(huì)影響基層工作和政府公信力。”湖州市人大常委會(huì)主任孫賢龍說。

制度創(chuàng)新，活力進(jìn)發(fā)于基層。

2022年4月，南潯區(qū)南潯鎮(zhèn)人大主席團(tuán)對(duì)《高新區(qū)（南潯鎮(zhèn)、度假區(qū)）道路交通安全綜合治理提升行動(dòng)實(shí)施方案》進(jìn)行了主動(dòng)審查，發(fā)現(xiàn)存在一些不適當(dāng)?shù)膯栴}。該方案規(guī)定，“涉嫌非法營運(yùn)的，堅(jiān)決予以頂格處罰，形成嚴(yán)管高壓態(tài)勢(shì)。\"經(jīng)審查研究，“堅(jiān)決予以頂格處罰”的規(guī)定與上位法行政處罰法第五條規(guī)定相抵觸。

4月14日，南潯鎮(zhèn)人大主席團(tuán)發(fā)函要求制定機(jī)關(guān)修改相關(guān)規(guī)定。隨后，南潯鎮(zhèn)人民政府進(jìn)行了修改，并重新發(fā)文。這是全國首例由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)審查并發(fā)函要求制定機(jī)關(guān)糾正的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府文件。

2024年4月，南潯區(qū)發(fā)布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大機(jī)構(gòu)備案審查工作規(guī)范》。這是全國首個(gè)發(fā)布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大備案審查工作方面的地方技術(shù)性規(guī)范，構(gòu)建了比較完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件備案審查制度閉環(huán)。

作為南潯區(qū)南潯鎮(zhèn)人大備案審查專家組的一名成員，湖州市司法局立法與政府法律事務(wù)處四級(jí)主任科員向謙發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件備案審查工作仍存在人才缺乏、專業(yè)程度不夠強(qiáng)、協(xié)同機(jī)制不夠優(yōu)等問題，要下好基層備案審查這盤“先手棋”，就必須通過立法完善頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化支持保障，突破瓶頸制約。

細(xì)化備案審查標(biāo)準(zhǔn)，保障群眾合法權(quán)益

湖州市立法研究中心相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹：“《規(guī)定》以審查標(biāo)準(zhǔn)為切入口，突出保障功能，切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。”

《規(guī)定》系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件中的高頻問題，從不適當(dāng)、不規(guī)范兩方面對(duì)審查重點(diǎn)作了明確，細(xì)化了“合法性\"審查標(biāo)準(zhǔn)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大開展備案審查工作提供更為細(xì)化的審查指引，為維護(hù)群眾合法權(quán)益保駕護(hù)航。

在此前的備案審查工作中，高頻發(fā)現(xiàn)與上位法抵觸的問題。例如，湖州市某街道辦事處制定的村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度，規(guī)定不得自行選擇集體資金競(jìng)爭(zhēng)性存放銀行，這與《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定相抵觸。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“紅頭文件”需要遵守的上位規(guī)定最多，又對(duì)各類事項(xiàng)規(guī)定得最直接具體，更需做好“體檢”。

《規(guī)定》直面這些高頻問題，在“違反上位法”不適當(dāng)情形中，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制，不得損害營商環(huán)境，不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，不得違法設(shè)定國家機(jī)關(guān)職責(zé)等。

在“違反法定程序”不適當(dāng)情形中，《規(guī)定》要求遵循評(píng)估論證、公開征求意見、合法性審查、集體討論決定等法定程序，強(qiáng)化查糾問題力度，提高審查效率。

德清縣舞陽街道辦事處主任金鑫說：“這些年政府發(fā)布文件的過程嚴(yán)謹(jǐn)了不少，而備案審查正是幫助政府文件‘排雷’，《規(guī)定》的施行將更有利于促進(jìn)政府依法行政、規(guī)范行政，更好保障人民群眾的合法權(quán)益。”

完善備案審查程序，構(gòu)建立體化監(jiān)督格局

湖州市人大法制委負(fù)責(zé)人說：“湖州此舉從設(shè)區(qū)市立法層面補(bǔ)齊了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大行使備案審查職能欠缺具體程序的短板，為精準(zhǔn)開展工作奠定基礎(chǔ)。”

《規(guī)定》著力構(gòu)建以異體監(jiān)督為主體、同體監(jiān)督為輔助的立體化監(jiān)督格局。異體監(jiān)督上，前、中、后端共同發(fā)力，打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查全鏈條工作模式。同體監(jiān)督上，要求區(qū)縣人民政府加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件管理工作的監(jiān)督檢查，以提高文件制定質(zhì)量。

在異體監(jiān)督前端上，《規(guī)定》第四條、第五條聚焦審查這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)審查方式作出了細(xì)化規(guī)定，全面規(guī)定主動(dòng)審查、依申請(qǐng)審查、移送審查、專項(xiàng)審查和聯(lián)合審查五種審查方式，為各類文件納入備案審查范圍提供充足的制度渠道。

在異體監(jiān)督中端上，《規(guī)定》設(shè)置從前期溝通到發(fā)出書面審查意見，再到提出撤銷案的遞進(jìn)式糾正程序，倒逼政府更加規(guī)范制發(fā)程序，審慎制定出臺(tái)文件。

值得注意的是，在異體監(jiān)督后端上，《規(guī)定》努力向“審查外”“糾正后\"延伸觸角，專門設(shè)計(jì)權(quán)益補(bǔ)救機(jī)制，對(duì)已經(jīng)被糾正的規(guī)范性文件，在實(shí)施中造成利益相關(guān)方權(quán)益受損等影響的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)妥善處置。