新中國成立初期黨的領導制度建構的歷史考察

[中圖分類號] D251 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2025）03-0049-09

中國共產黨領導制度是馬克思主義政黨領導理論與實踐的制度化形態(tài)，是黨領導自身、國家和社會的規(guī)范體系[，主要涉及黨在領導活動中所依據的原則、體制、規(guī)則、程序等[2]，具有堅持、改善、規(guī)范黨的領導的重要作用，在中國特色社會主義制度體系中居于主導地位，統領著國家治理體系和治理能力現代化進程。就既有研究而言，學界形成了整體性研究和專題性研究兩種思路。[3在整體性研究方面，不少學者以百年黨史為視域，提出多種階段劃分理論，如“四階段”說[4、“五階段”說[5]。在專題性研究方面，有學者對新中國成立初期黨的領導制度進行了梳理。如劉新圣認為黨在過渡時期為了加強集中統一領導，在制度方面主要體現在黨組制度、請示報告制度、“分兵把口”體制、干部管理體制等制度安排。[此外，還有學者以新中國成立為起點研究了執(zhí)政黨領導制度建設歷程[7]，在學界產生較大影響。

總體而言，學界對黨的領導制度變遷軌跡等相關研究取得諸多共識。然而，也需要看到目前研究大多依據黨史分期進行階段劃分，忽視了制度建設中的變遷性。新中國成立初期是全國執(zhí)政環(huán)境下建構黨的領導制度的開端，具有承前啟后的重要意義，是黨的領導制度建設史上的“關鍵時段”。因此，系統考察這一時期黨的領導制度建構的前因后果，對于新時代健全黨的領導制度體系具有重要參考價值。

一、新中國成立初期

黨的領導制度建構的歷史溯源

歷史制度主義認為任何一種制度都是在一定的社會歷史條件下生成和發(fā)展起來的，因而形成于特定歷史環(huán)境下的制度就構成了它以后不斷強化和變遷的路徑依賴。諾斯指出：“人們過去作出的選擇決定了他們現在可能的選擇。”[以大歷史觀觀之，新中國成立初期黨的領導制度建構源于對新民主主義革命時期黨的領導制度建設的歷史承繼。

建黨之初和大革命時期是黨的領導制度初創(chuàng)階段。領導機構是領導制度的重要支撐，黨自1921年始就十分注意從領導機構設置為起點建設黨內領導制度。黨的一大和二大對黨的中央領導機構設置作出制度化規(guī)定。黨的三大第一次修改黨章，對黨的中央領導成員和分工作出重大調整。黨的三大還制定形成了《中國共產黨中央執(zhí)行委員會組織法》，對黨的中央組織結構、職權劃分和工作制度作出法規(guī)性安排。[2黨的五大首次設立中央政治局，初步形成了黨中央領導機構的制度框架，即黨的全國代表大會——中央委員會——中央政治局政治局常委會—總書記，開始確立黨中央集中統一領導的制度體系。不僅如此，這一時期黨已經注意到奪取革命領導權問題的重要性。如黨的一大提出黨的中心任務要加強黨對工人運動的領導，隨后就成立了第一個領導全國工人運動機關——中國勞動組合書記部。黨的二大通過了《關于“工會運動與共產黨”的議決案》《關于少年運動問題的決議案》《關于婦女運動的決議案》等，明確規(guī)定黨對工會運動、青年運動和婦女運動的領導。[3黨的三大通過《青年運動決議案》，明確黨對社會主義青年團的指導關系。[4同時通過的《婦女運動決議案》，主張設立婦女委員會發(fā)動與領導全國婦女運動。[51924年5月中央擴大會議上作出重要議決案，強調黨和團的工作要分開，從思想上和組織上加強對工會的指導。黨的四大意識到農民問題的重要性，其后決定成立中央農民運動委員會，加強對農民組織及其運動的領導。1925年8月31日中共中央發(fā)出第五十三號通告，規(guī)定在社會團體中貫徹黨的主張和政策是黨團的重要任務，進而指明黨要通過黨團制度加強對各類社會組織領導。

土地革命時期是黨的領導制度曲折探索階段。1927年6月，黨的五大政治局會議通過第三次黨章修正案，從大革命的經驗教訓中第一次將“民主集中制”[作為黨組織的指導原則，確立了黨的根本領導制度。中共六屆四中全會后，王明奪取黨中央的實際領導權，“左”傾教條主義錯誤路線在黨內大行其道，嚴重破壞民主集中制原則和黨內領導制度。1937年，《中共中央書記處工作規(guī)則和紀律草案》和《中共中央政治局工作規(guī)則和紀律草案》出臺，分別明確規(guī)定中央書記處和中央政治局的職權、地位和工作紀律等，貫徹了集體領導原則。[在此基礎上，《中共擴大的六屆六中全會關于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定》對黨的集體領導進一步作出規(guī)范性要求。[8]

雖然中共四大明確提出了領導權問題，但是并未對如何爭取和鞏固革命領導權作出具體探索。秋收起義部隊打出工農革命軍的旗號，彰顯了黨獨立領導革命戰(zhàn)爭的決心，也是探索領導軍隊的新起點。秋收起義失敗后，毛澤東在三灣對余部進行改編，在軍隊中第一次確立“支部建在連上”的政治原則，初步建構了黨對軍隊的領導制度。古田會議決議深刻闡明了黨對軍隊絕對領導的重要性，建立了黨對軍隊政治領導、思想領導、組織領導的制度體系。中華蘇維埃的建立標志著黨開始領導局部政權的探索性實踐。1930年7月，共產國際執(zhí)委政治秘書處發(fā)出的《關于中國問題的決議案》，指出黨的任務是組織蘇維埃中央政府，并調節(jié)政府行動。 ^[1]8 月，共產國際東方部頒布的《關于中國蘇維埃問題決議案—蘇維埃建設條例》，指出要在蘇維埃中組建黨團，承擔“蘇維埃的提案與決議的創(chuàng)首者及召集報告會與其他各種會議的發(fā)起人”[2]的領導任務。與此同時，中國共產黨通過黨團制度、干部制度等從組織上進一步加強對政權的領導。黨在各級蘇維埃政府機關中組織黨團，并選舉產生黨團干事會及其書記，直接受同級黨委領導，其成員在政府機關擔任一定職務。此外，各級黨組設立組織部，實行黨管干部制度，不僅管理黨的干部，也負責政府公務人員的選拔、考核和調配，蘇維埃政權機關不再另設人事管理部門。

此后，黨的領導制度進入調適與發(fā)展階段。自全民族抗戰(zhàn)以來，為了克服軍隊方面的分散性，黨不失時機地加強對軍隊的絕對領導，1937年8月，先后發(fā)出《中央組織部關于改編后黨及政治機關的組織的決定》[3《中央關于抗戰(zhàn)中地方工作的原則指示》［4兩個重要文件，要求各地方部隊組織軍政委員會，直接對中央或上級負責。皖南事變后，中央軍委發(fā)布《軍政委員會條例》，將原軍政委員會改為軍政黨委員會，進一步從組織上強化黨對軍隊的絕對領導。長征勝利后，中國共產黨在西北地區(qū)開辟了十幾塊根據地，建立了抗日民主政權。1940年，毛澤東在《抗日根據地的政權問題》中正式提出“三三制”[6]，強調確立黨對政權的領導地位和領導制度，加強黨中央的集中統一領導。隨著戰(zhàn)爭局勢的轉變，1942年，中共中央政治局通過“九一決定”，形成“一元化”的領導制度，強調黨對政權的領導，應該是政治領導，而非“事事干涉，代替包辦”。[可見，黨在新民主主義革命時期探索對政權的領導制度時就注意到了如何科學、有效的問題，在強調加強黨的領導的同時注意處理“黨政不分”“以黨代政”等問題，對于新中國成立后正確處理黨與政權的關系作了寶貴嘗試。在解放戰(zhàn)爭勝利前夕，《關于健全黨委制》的決定出臺，通過總結黨內實施集體領導制度的正反兩方面經驗教訓，將黨的集體領導范圍進一步擴大。「8為進一步嚴明紀律加強集中統一領導，《關于建立報告制度》在1948年應運而生，此后中央又多次發(fā)布指示和決議，在全黨全軍推行請示報告制度，[9為新中國成立后請示報告制度的進一步完善奠定了基礎。

二、縱向到底：黨的領導制度集中化演進

黨的領導制度建設涉及上級與下級、個人與集體、中央與地方等多種關系，質言之，既要解決好上下級黨組織間領導與被領導關系問題，也要處理好同級黨組織內部權力配置問題。同時，黨的領導的有效實現，還需要實行嚴格的監(jiān)督制度等提供堅實保障。

（一）黨的中央領導制度的調整。黨的集中領導制度主要是解決上下級組織間領導關系的制度設計。新中國成立后，黨中央領導機構仍是“七大”以來的中央委員會和中央政治局、中央書記處，繼續(xù)實行書記處領導制度。黨的中央領導機構設置很大程度上受到來自蘇聯方面的影響。如1952年6月20日黨中央在致張聞天的電報中提出，擬“參考聯共中央的經驗來建立黨中央機構”[10]。為了適應大規(guī)模經濟建設需要，更為集中和迅速地處理事務成為常態(tài)，中央書記處需要不斷地進行調整，使其工作規(guī)范化、會議制度化。1954年，黨在撤銷各中央局的同時建立中央秘書長會議制度，任命鄧小平為中央秘書長，中央秘書長會議共有10人組成。[從職能來看，中央秘書長工作會議是過渡到中共八大以后實行的中央書記處工作制度的一種特殊形式。然而，1956年9月13日晚，毛澤東針對蘇聯的教訓，強調要多設幾道“防風林”，在主席之外設四個副主席和總書記。[2于是，在黨的八大上，鄧小平被推舉為中共中央總書記。至此，新中國成立初期黨中央領導機構隨著形勢的變化，經歷了由書記處領導制度到中央秘書長會議制度，再到中央書記處領導制度的兩次調整，對于鞏固加強黨中央權威產生了積極影響。

（二）黨對央地領導關系的規(guī)范。為了正確處理好央地關系，新中國成立初期黨先后建立了六個中央局，還建立了山東、華南、新疆和內蒙古四個中央分局。實行中共中央派出機構的做法，對于照顧各地差異、減輕中央負擔、積累領導經驗具有重要意義。然而，中央局和分局的存在使得中央和地方之間隔著一個中間層次，不利于中央的集中統一領導，也不利于黨的領導機構精簡化和工作高效化，而且可能導致地方主義。同時，隨著黨的中心任務的轉移到大規(guī)模經濟建設，迫切需要充實加強黨的中央機構，因此從各中央局及分局中抽調一些領導人員到中央工作。[3在這樣的背景下，中央人民政府于1952年11月決定以行政委員會代替原來實行的大行政區(qū)人民政府或軍政委員會，進一步加強中央對各地區(qū)的領導與監(jiān)督。[41954年4月，黨中央在政治局擴大會議作出撤銷各大行政區(qū)黨政機構的決定，至此，中共中央外派機構領導地方的歷史告一段落。

（三）黨的監(jiān)督制度的恢復。新中國成立以來，由于革命的勝利，黨員干部容易在主觀上滋生政治麻痹的不良心理，加之環(huán)境的改變，不免會沾染一些不良習氣，這給黨的形象帶來極大損害。朱德在中央直屬機關黨的紀律檢查委員聯席會議上的講話中指出，之所以出現這些問題，“是由于我們黨內的教育、黨內的生活、黨內的制度、特別是黨內紀律的執(zhí)行等等方面，都還存在著許多嚴重的缺點”[5]。為了克服這些缺點、防止黨員蛻化，1949年11月中共中央從執(zhí)政黨建設的高度，自上而下建立了紀委，形成了自地方到中央的紀檢工作體系。經過一年發(fā)展，至1951年4月，除個別地區(qū)外，縣以上各級黨委均已建立紀律檢查委員會，地委以上紀律檢查委員會均具有了經常辦事機構和專職干部，軍隊中黨的紀律委員會建設也取得很大進展。然而，就全黨而言，擔任紀律檢查工作的專職干部在數量上不足1500人，質量上也存在短板，在工作上普遍存在被動問題。朱德曾在黨的全國紀律檢查工作干部會議上嚴厲批評一些黨組織在黨員違反紀律的事情上采取自由主義態(tài)度。于是，1952年1月，黨中央發(fā)出加強紀律檢查工作的指示，要求各級黨委必須經常聽取工作報告，及時給予各級紀律檢查部門工作指示，在加強對紀律檢查工作領導的同時糾正一些干部的自由主義傾向，指出黨的各級紀律檢查委員會可酌情與各級人民監(jiān)察委員會合署辦公，這就為后來以監(jiān)察委員會取代紀律檢查委員會作了鋪墊。1955年3月，毛澤東在黨的全國代表會議上作重要講話，指出全黨應該對高崗、饒漱石事件引為鑒戒，并決定成立黨的監(jiān)察委以代替紀檢委。[1955年3月31日，成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決定正式出臺。黨的八大黨章對監(jiān)察委員會的設置、產生、任務和領導關系等問題作了更為明確的規(guī)定。

需要指出的是，黨在新中國成立初期強化集中領導制度建設并未偏廢集體領導制度。在首次全國組織工作會議上，劉少奇指出：“適當地擴大黨內的民主，實際地而不只是形式地建立黨的各級黨委制、代表會議與代表大會制”[]。新中國成立以來，黨在全面執(zhí)政條件下繼續(xù)沿用黨的集體領導制度，黨的八大作為“關鍵節(jié)點”對新中國成立以后黨的集體領導制度建設作了進一步優(yōu)化：一是重建政治局常委會制度。二是建立省市書記處制度。1955年6月，黨中央作出了《關于建立省、市委書記處的決定》，規(guī)定書記和副書記共同組成省、市委書記處，明確要求省、市委書記處委員會應向常委會和委員報告工作，履行執(zhí)行和處理省、市委決議的方針、政策的工作職能。[2三是建立農村基層黨組織委員會制度。1954年11月12日，中組部召開首次全國農村黨的基層組織工作會議，著重討論了過渡時期農村黨的基層組織的任務，適時地根據地區(qū)和生產組織的實際變化，對支部組織形式、黨員文化學習作了新的規(guī)定。此外，黨的會議制度作為黨內集體領導制度的具體實現形式之一，在黨的八大這個關鍵節(jié)點進行了諸多寶貴探索，推進了黨的會議制度建設取得兩個方面成就：一是恢復了黨的代表大會年會制；二是建構了黨的代表大會常任制。

三、橫向到邊：黨的領導制度全面化確立

1948年1月，毛澤東在《關于目前黨的政策中的幾個重要問題》中指出：“新民主主義的政權是工人階級領導的工人階級經過自己的先鋒隊中國共產黨實現對于人民大眾的國家及其政府的領導。”[3同年8月，響應中共中央“五一口號”的各民主黨派負責人和無黨派民主人士開始先后進入東北、華北解放區(qū)。平津戰(zhàn)役后，他們陸續(xù)到達北平，參加新政治協商會議的籌備工作。1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北平召開，標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度正式確立，這是新中國的基本政治制度之一，也是黨的領導制度的重要體現。新中國成立后，在全面執(zhí)政條件下，黨的領導內嵌于國家機關中，同時堅決貫徹黨對國家和社會的重大工作、重點領域、重要方面的領導，從制度上確立了黨在國家和社會體制中的領導核心地位。

（一）政府系統內黨組制度的調適。新中國成立后，黨中央作出在中央人民政府機關內組織黨委會的決定，在中央政府機關內初步建構了黨的組織體系，同時確立了黨對中央人民政府的領導關系。需要指出的是，在政府系統中所設黨委的主要職能是負責政府內黨員黨務工作，因此加強黨對政府的領導還需要設立專門的領導系統。于是，黨中央在中央政府內實行黨委領導制度的同時實行黨組制度，以期建立健全政府系統內黨的領導制度。1949年11月9日，黨中央頒布在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定。由此，在中央人民政府系統內形成了以“黨組小組——分黨組——政務院黨組干事會”為結構特征的三級黨組系統。該三級黨組系統層次復雜，內部具有獨立的上下級領導關系，而非直接對黨中央負責。為此，毛澤東曾在1950年9月專門致信周恩來稱，一年來政法系統的大多部門“都干了些什么事，推行的是些什么方針政策，誰也不知道”[4]。在他的催促下，政府系統黨組向黨中央匯報的頻率提升，直接推動政務院黨組系統的改革。1952年8月10日，周恩來以政務院黨組干事會書記名義向毛澤東和中央書記處報告：以中央人民政府黨組干事會代替政務院黨組干事會，直接隸屬中共中央政治局及書記處領導。[5]

繞過中央推行稅制改革事件直接導致中央人民政府黨組干事會的撤銷。毛澤東曾在信中稱：“新稅制事，中央既未討論，對各中央局、分局、省市委亦未下達通知，匆卒發(fā)表，毫無準備。”[于是，1953年3月，政府黨組干事會正式退出歷史舞臺，黨中央直接領導政府各黨組和黨組小組，有關黨組的人員調動應直接向中組部請示報告。直到1954年全國人大一次會議召開，以國務院取代政務院，并撤銷了下設的政法委、財經委、文教委和監(jiān)察委等，與此同時四個委員會的黨組也不復存在，此時的黨組制度已逐漸弱化。黨的八大通過的黨章對黨組的設置范圍作出了更為嚴格的規(guī)定，黨組制度功能逐漸萎縮。

（二）政府部門向中央請示報告制度的建立。新中國成立之初黨就運用請示報告制度加強對政府部門的領導。譬如，在黨中央關于中央人民政府成立后黨的文化教育工作問題的指示中即可窺探一二。該指示指出，為了使中央政府文化教育委員會及其所屬各部門承擔起全國文化教育的管理任務，此后各地相關工作應該經各地主管機關向中央政府文教委員會或相關部門請示報告，如果遇到重大問題，各地區(qū)應當按照相關文件規(guī)定，“經過黨的系統，向中央報告和請示。”[3]由于政府系統內黨組制度的三級領導設置，使得黨中央通過請示報告制度直接領導政府部門工作困難重重。為克服分散主義和地方主義傾向，1953年3月10日，中央特別作出決定，在中央人民政府系統各部門建立向中央請示報告制度，對政府系統向黨中央請示報告的性質、形式、內容、頻次、文風等作了具體要求，指出政府工作中的一切重要問題均需事先請示中央，經批準后方可執(zhí)行，并定期及時地向黨中央報告執(zhí)行情況。鑒于黨的中心任務已經轉到國家建設特別是經濟建設上，黨中央于1953年4月28日通過相關決定，進一步優(yōu)化各財政經濟部門的隸屬關系，并對3月10日通過的“決定”草案作出調整，“規(guī)定各有關部門上下行文關系及請示報告制度”[4，以推動工作。此后，黨在政府系統內的請示報告制度在實際工作中不斷完善，在實踐中得到持續(xù)強調和嚴格執(zhí)行，成為各級黨委加強對政府工作領導的重要制度保障。

（三）分部分級干部管理制度的建立與完善。新中國成立后，黨對干部工作十分重視。由于各地政權尚未完全建立起來，地方性的政權系統和領導關系尚未形成有機系統，客觀上要求中央直接領導或管理干部。再加上長期受戰(zhàn)爭時期管理干部思維影響，因此在國民經濟恢復時期，只有對軍隊方面的干部實行單獨管理模式，而其他干部則統一交由各級黨委組織部管理。然而，由于形勢的發(fā)展和主要任務的變化，各項工作的分工日益精密，組織機構增多，干部隊伍和組織規(guī)模迅速擴大，專業(yè)化程度日益提高，對干部工作的專業(yè)化要求越來越高，由組織部統一管理干部的制度暴露出諸如干部工作與任務不適應、對業(yè)務工作不了解以及干部培養(yǎng)不系統等突出問題。1953年10月，劉少奇在第二次全國組工會議上指出，我國執(zhí)行“一五計劃”，實行社會主義改造既是一項政治任務，也是一項組織任務，今后要更加注意從黨的政治路線和中心任務來部署黨的組織工作。[5]同年11月，中組部正式發(fā)出關于加強干部管理工作的決定，要求逐步建立分部分級管理干部制度，并對此項制度作出具體安排。1953年4月中組部發(fā)出政府干部任免手續(xù)的通知，提出政府系統內的干部任免，首先要經過黨內審批。此通知中最早提出“黨管干部”字樣，明確了黨在干部任免中的領導地位和作用。1954年10月，為了落實關于建立干部管理制度要求，黨中央對《中央管理的干部職務名單》等作出分工與結合的具體規(guī)定。[黨領導下的分部分級干部管理制度及其相關保障性制度堅決貫徹“黨管干部”原則，構建起中央到地方的干部管理系統，是黨領導政府的組織支撐。

（四）黨對重要條線的領導制度建設。一是財經部門分口領導制度和雙重領導制度的創(chuàng)設。為了確保黨對國家經濟建設工作的直接領導，黨中央不失時機地建立健全黨領導國家經濟建設的工作部門，決定將政府系統各部門的工作按照性質重新劃分為包括工業(yè)貿易、金融貿易、文化和教育、政治和法律等在內的四大“口子”，并要求同級黨委常委或書記分別負責政府工作。當然，此時的分設尚處于嘗試階段，并未出臺正式文件。直到1953年3月，黨中央決定在中央人民政府系統各部門建立報告制度，表明黨中央已經有意識地將政府的工作劃分為相應的“口子”，這已成為黨領導政治工作的一項重要制度安排。為與“分兵把守”制度相適應，1953年4月，黨中央頒布了《中共中央關于加強中央人民政府財政經濟部門領導的決定》，重新明確了中央人民政府財政經濟部門的具體分工，時稱“五口通商”。此后，各地方各級黨委也開始普遍采取分口領導政府工作的制度模式。

二是政法系統黨內審批制度建設。新中國成立初期在鎮(zhèn)壓反革命運動中，為了克服政法工作中“左”的錯誤，毛澤東主張對重大案件實行黨內審批制度。1951年5月7日，毛澤東在為轉發(fā)中共中央華北局關于鎮(zhèn)反問題的指示所寫的批語中指出，從6月1日開始，“全國除現行犯外捕人批準權一律收回到地專一級，殺人批準權一律收回到省級…在清理期內，各地除現行犯及由各中央局決定的少數地方外，一律停止捕人有少數要犯須逮捕者須報請中央局批準”[2]。為了減少工作失誤，分化反革命勢力，同時為經濟建設保存勞動力，黨中央決定對犯有死罪的反革命分子判決為死緩，對于黨、軍、政、教、工商、宗教、民主黨派和人民團體中的反革命分子判處有期徒刑、無期徒刑或管制監(jiān)視外，“其余，一律采取判處死刑、緩期二年執(zhí)行、在緩刑期內強制勞動、以觀后效的政策”[3]，還要求對于執(zhí)行死刑的極少數人和關系統一戰(zhàn)線人員，應主動報批大行政區(qū)或大軍區(qū)和黨中央，基本上確立了對關系重大的政法案件實行黨內審批制度。

三是黨對軍隊絕對領導制度的調整與鞏固。新中國成立后，按照《共同綱領》規(guī)定，人民武裝受中央人民政府人民革命軍事委員會統率，實行統一的指揮、制度、編制和紀律。自從人民革命軍事委員會成立后，黨內未再設軍委，但是黨并未放棄對軍隊的領導。譬如，新中國成立后不久決定在中央人民政府機關內組織黨委會，在正式文件中明確規(guī)定：“人民革命軍事委員會所屬黨的組織，受政治部領導，不屬政府黨委會。” ^[4]1954 年4月頒布的《中國人民解放軍政治工作條例總則（草案）》以法規(guī)的形式規(guī)定，部隊的領導核心是各級黨委，并確定將黨委集體領導下的首長分工負責制作為軍隊領導制度。[5同年9月，黨中央決定在中央政治局和書記處下成立中共中央軍事委員會，擔負整個軍事工作的領導職能。這項設置，體現了自中國人民解放軍建軍以來中國共產黨對人民軍隊實行絕對領導的原則。[6]

（五）黨對重點系統的領導制度建設。一是黨對工會領導制度的強化與改善。新中國成立前夕，全國工會工作會議在北平召開，其中一個議題便是將各地分散的工會組織統一起來，并在新解放的城市中陸續(xù)建立工會組織。新中國成立后，黨在加強和改善對工會的領導上，一是運用黨管工會干部制度。1950年3月，《中央關于調動工會干部的決定》規(guī)定各級黨委應指派優(yōu)秀黨員干部參加各級工會委員競選，實現黨對工會的領導作用。同時還要求各級工會調動干部，需經上級黨委和上級工會批準。[二是執(zhí)行請示報告制度。1950年8月24日，劉少奇在給中南局第三書記鄧子恢關于中南局工會工作報告的批語中指出，為加大各地黨委對工會工作的注意，希望各中央局、分局及省委區(qū)黨委和市委按照鄧子恢同志做法在最近三個月內進行認真檢討，“并向中央作一次報告”。[2三是運用黨組制度。1951年7月19日，東北局在關于黨對國有企業(yè)領導的決議中進一步明確了黨與工會的關系，認為企業(yè)中黨對工會的具體領導要通過黨組來實現，在具體工作中應實行具體領導。[3]

二是黨委領導下的廠長負責制的曲折探索。中國共產黨注意加強對國有企業(yè)的領導由來已久，由于黨中央的重視，華北地區(qū)走在全國企業(yè)組織工廠管理委員會的前列，于1949年8月出臺建立工廠管理委員會與工廠職工代表會議的實施條例，明確了組織工廠管理委員會的組織機構、職權等。[4雖然《共同綱領》明確規(guī)定國營企業(yè)目前應“建立在廠長領導之下的工廠管理委員會”[5]。但是總體來看，有些公營企業(yè)仍然保留舊有管理制度，對于建立工廠管理委員會的相關指示不能有效執(zhí)行，一些企業(yè)雖然建立了這種制度，但是存在名存實亡的問題。為了滿足大規(guī)模經濟建設的制度化、規(guī)范化需要，中央按照原來的設想開始在全國范圍推行“一長制”。然而，各地在實行廠長負責制問題上并未達成共識，“許多同志對于黨組織在工廠中的地位和作用以及一長制與黨委集體領導制度的關系”[存在認識和行動上的混亂。實踐經驗和蘇聯方面的教訓推動黨的八大正式確立黨委領導下的廠長負責制。1956年2月，毛澤東提出不能機械地學習蘇聯，黨委的集體領導和一長制二者并不沖突，要貫徹黨的集體領導原則。 ^[7]9 月，劉少奇在黨的八大上正式提出：“在企業(yè)中，應當建立以黨為核心的集體領導和個人負責相結合的領導制度”[8]。就此，國營企業(yè)的領導制度發(fā)生全局性轉折，黨委領導下的行政首長負責制成為一項被廣泛實行的領導制度。

三是黨委領導下集體分工負責制的建立。新政權建立之初，由于高校黨組織尚不健全，因此黨在高校建立起黨組織、發(fā)展黨員、建立黨的工作機構就成為領導高校工作的第一步。黨借鑒蘇聯經驗，在大多數學校采取了校長負責制，初步確立了高校領導制度。1951年7月，西南局和華東局紛紛向黨中央報告該地高校存在的各種自流主義亂象。究其原因，他們一致認為這是學校在領導方面“存在嚴重的多頭現象”造成的，因此要求中央加強對學校工作的統一領導。于是，1955年黨中央確立起“黨管高校”的屬地責任原則，進一步加快了各級黨委組建專門管理機構的步伐，為徹底糾治自流主義提供組織保障。1955年3月，當時主管文教工作的中宣部召開全國學校教育工作座談會，明確了高校屬地黨委負責工作體制。黨的八大后，全國高校陸續(xù)建立起黨委領導下的集體分工負責制。

（六）黨對文化領域的領導制度建設。新中國成立伊始，中國共產黨就把“思想領導當做自己領導的首要職責”[10]。一是推廣宣傳網制度。正當全國人民落實黨的七屆三中全會部署，爭取財政經濟狀況好轉之時，朝鮮爆發(fā)內戰(zhàn)，一時間流言四起、人心惶惶。為了使人民正確判斷形勢，“確立勝利信心，消滅恐美心理”{]，黨中央于1951年1月作出在全黨建立對人民群眾的宣傳網的決定，“有系統地建立對人民群眾的經常性的宣傳網”，在黨支部設立宣傳員，在領導機關設立報告員，同時建立報告工作制度。該決定頒布半年后，在全國各級黨組織中得到了迅速貫徹，對推動中心工作起到了積極作用。隨著正式組織的建設，宣傳網已逐漸不合時宜。中宣部在1956年6月明確提出“現在沒有網的，可以算了，但要建立也可以建立；已經有網的如果要取消，也可以取消”[2]，此后宣傳網制度逐漸淡出。

二是建立新聞出版工作事后審查制度。1949年10月，中宣部和新華總社強調宣傳工作中必須貫徹黨政分工的原則，避免以黨代政。在這個原則指導下，1949年11月根據中華人民共和國中央政府組織法規(guī)定，中央人民政府出版總署成立，使新聞出版工作有了獨立的工作機構。《出版總署最近情況報告》指出：“對于改進書刊素質并防止反動宣傳問題：擬不采取事前檢查制度，而采取事后審查制度。”[3]隨著過渡時期總路線的制定，全國的報刊工作重點隨之聚焦到宣傳總路線上，為加強黨委對報紙工作的領導，黨委會領導報紙的經常制度得以建立，即黨委常委會定期討論報紙工作，并由黨委會指派一名書記專門負責黨報機關報的原則性指示。在此基礎上，黨委要為報紙工作配備和教育干部，建立健全黨對報紙工作干部的領導制度。譬如，在《光明日報》成立黨組，受中宣部領導，其企業(yè)經營和日常行政工作由中央文化部直接領導。

度建設經驗，并結合執(zhí)政條件下黨內集中與民主問題，堅持以民主集中制為原則，捍衛(wèi)黨中央權威，發(fā)揚黨內民主，對于維護全黨團結統一、建設堅強有力的馬克思主義執(zhí)政黨作了寶貴探索，是黨的領導制度建設史上不可或缺的一部分。基于民主集中制的根本原則和組織要求，黨運用黨組制度、請示報告制度、干部管理制度確立了黨領導國家的制度體系，同時在財經工作、政法工作和軍隊工作等重要條線進一步強化黨的領導，探索黨對工會、國企、高校等重點系統的領導制度，開展黨對宣傳、出版等文化領域領導制度建設，對于鞏固社會主義政權、推動國家經濟發(fā)展、形成黨政分工格局、形塑國家制度形態(tài)具有重要價值。

誠然，歷史發(fā)展是不停息的，任何歷史階段的任何事物都必然具有歷史局限性，這正是歷史辯證法。新中國成立初期黨的領導制度建構在取得重大成就、積累寶貴經驗的同時，也暴露出某些弊端，為后來黨的領導制度向集權化演進埋下了伏筆。基于歷史制度主義分析，這些問題的衍生是特定歷史條件的產物，主要源于實際經驗不足、制度慣性使然、蘇聯方面影響、過渡時期復雜的國內外形勢等多重因素。列寧曾說過：“判斷歷史的功績，不是根據歷史活動家沒有提供現代所要求的東西，而是根據他們比他們的前輩提供了新的東西。”[4]新中國成立初期黨的領導制度建構奠定了中國特色黨的領導制度體系的基本格局，將黨的領導制度嵌入國家治理體系之中，具有承上啟下的歷史功績。

結語

新中國成立初期，黨開始形成全面領導制度的基本格局。過渡時期黨的領導制度建構實踐成就是十分突出的。通過汲取新民主主義革命時期黨內領導制度建設和蘇共黨內領導制

本文系國家社科基金重大項目“‘兩個確立’決定性意義的總體邏輯及實現機制研究”（22ZD020）的階段性成果

作者系南京師范大學馬克思主義學院博士研究生

（責任編輯：賈彥）