黨建引領城市基層社區治理創新述論

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X(2025）03-0093-07

基層強則國家強，基層安則天下安。社區作為城市基層治理的“最后一公里”，是居民群眾感知幸福的立體窗口。進入新時代以來，傳統的基層治理方式面臨新需求新挑戰，存在明顯的短板與不足，如參與各方權責不清，居民群眾參與意愿不高等問題使社區治理呈現出“空具其形，卻欠其魂”的現象。黨的二十大報告中指出：“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基礎治理平臺，健全城鄉社區治理體系”要始終堅持黨建引領，著力構建“一核多元，共建共治共享”[2的新型社區治理和服務體系。因此，如何創新黨建引領基層社區治理機制、理清黨建引領基層社區治理的內在邏輯關系，如何超越傳統治理方式的窠白以促進參與主體之間的價值共創，以及如何激發城市社區居民自治的參與意愿與能力，從而促進社區內生性發展并構建以人為本的共建共治共享的新型社會治理格局，成為新時代基層社會治理需要回答的重要課題。

一、黨建引領基層治理

內生性發展的價值脈絡

黨建的全稱是“黨的建設”，由毛澤東在《共產黨人》發刊詞中指出中國革命取得勝利三大法寶的核心[，是黨為保持自己的性質而從事的一系列自我完善的活動。黨建引領則是在新時代發展進程中，構建新社會治理格局、貫徹新發展理念的背景下堅持和發揮黨的指引和帶領作用，積極貫徹落實黨和國家的政策方針。在基層治理方面，通過黨建引領開展社會工作服務，鏈接社會資源、爭取社會力量，不僅為新時代基層治理工作指明方向，同時也為治理的質量與效果提供保障。

基層治理實際上可以被視為是價值共創的過程。在這一過程中，共同價值創造主體之間通過交流協作，整合各方資源，發揮各自特長，重塑和優化組織結構體系，推動多要素的高效配置。[同時，把握好提升主體參與共同創造的積極性這一關鍵因素，還可使社區內外的資源配置實現互利互惠的最佳狀態，促進社會價值的長效增值。基層治理的價值共創理念，突出強調組織、社區、居民、政府等多方主體共同參與協作，整合社區資源、培育社區社會資本，解決社區問題、滿足居民需求，從而提高基層社區治理的能力，實現基層社區由依靠外部推動的幫扶式發展向內部驅動的參與式與可持續發展進行轉變。[2在基層社區治理過程中，可以通過挖掘社區能人、培養社區事務領導人才，強化居民自治觀念與提升居民參與能力，強調以自助價值、自主發展和自力更生來實現社區的團結與發展。但也依然存在由于各部門條塊分割造成社會力量分散進而導致組織工作低效。因此，通過黨建引領各方主體共同參與，整合可用資源，發揮多方優勢特長，重視民眾的創造性與自主管理，可創造出 1+1>2 的社會價值，為社區內生性發展提供價值支持。這一探索在基層治理中得到了不斷地實踐，基于價值共創的內生性發展治理脈絡日益深入人心，也有待進一步的研究挖掘和總結推廣。

二、黨建引領城市基層社區

治理創新的制度實踐

黨建引領城市基層社區治理的深化發展，其治理效能亦取決于制度體系的系統性建構與優化。通過構建“政治導向一組織建設一聯系群眾”的三維框架，在頂層設計層面堅持黨對基層治理方向的根本把控，中觀層面優化組織體系運行，微觀層面深化群眾路線實踐，從而形成制度優勢向治理效能轉化的完整閉環。三者通過結構性耦合與功能性協同，共同形塑了黨建引領下基層社區治理創新的整體性制度架構。

（一）政治導向：黨建引領的核心。黨政軍民學，東西南北中，黨領導一切。基層黨組織是黨的全部工作和戰斗力的基礎。基層治理是國家治理的基石，事關黨長期執政、國家長治久安和廣大人民群眾的切身利益。在基層社會治理過程中，基層黨組織作為黨的政策方針傳遞與落實的重要一環，必須堅持自覺同黨中央保持高度一致，實現黨中央集中統一領導。只有堅定黨的政治引領，才能保證基層治理旗幟不倒，方向不亂。[3]

基層黨組織作為黨與群眾之間的橋梁，始終把服務群眾、造福群眾作為工作的出發點與落腳點。在日常工作中直面人民群眾，需要發揮黨員干部帶頭示范作用，在價值引導方面產生正向影響，同時將人民群眾的聲音反饋給黨組織。其次，政治引領具有統領與指導作用，是其他引領機制規范運行的前提。只有政治引領工作做好，基層治理工作才能方向明確，才能“任憑風浪起，穩坐釣魚臺”。

（二）組織建設：黨建引領的抓手。黨建引領基層社區治理的運行機制，其核心在于基層黨組織的政治堡壘功能與治理能量轉化效應的結構性釋放。黨員作為黨組織的基礎構成要素與行動主題，在參與基層治理與組織過程中要發揮先鋒示范作用，充分利用內外部資源，提高基層組織的凝聚力與影響力，塑造基層黨組織的領導作用。此外，黨組織在社區治理中的結構性功能，還表現為對社區內主要影響力群體的政治整合與組織化動員，如居委會、業委會與物業，使其發揮各自優勢，在黨組織的引領下主動承擔責任，相互合作，化解社區內部的沖突與矛盾，滿足社區居民的需求。黨員干部作為支點在組織居民工作過程中應當構建良好的內外部環境，鏈接和整合內外部資源，發揮社區居民主體意識，培養自助互助精神，提高社區自治能力。歸根結底，基層社區治理實質上是組織建設的問題，需通過協同和協調組織好和發展好在群眾中具有較強影響力與領導力的“社區骨干”隊伍。

（三）聯系群眾：黨建引領的基礎。中國共產黨的最大政治優勢就是密切聯系群眾。[群眾路線是黨的根本工作路線，也是毛澤東思想活的靈魂之一。如何實現黨組織的政治引領與組織建設，聯系群眾的成敗在其中起決定性作用。基層社區治理問題歸根結底是“人”的問題，居民對于共同體認知的不足將導致居民對社區空間缺乏價值歸屬認知和對社區內公共事務缺乏集體認同，從而降低了社區居民參與社區治理的意愿。共建才能共治，共治的過程也是共享的過程。打造共建共治共享的社會治理格局，要充分發揚民主，廣泛匯聚民智，激發最大民力，形成人人參與、人人盡力、人人都有成就感的生動局面。[2]

黨員干部在基層社區治理中應首先主動參與，爭當先鋒模范，帶動其他居民共同維護社區秩序，激發社區居民參與積極性。同時，收集、傾聽社區居民的心聲并反饋到黨組織，使黨組織了解群眾的真正需求，從而協調各方資源為社區居民辦實事。

三、當前城市基層社區治理

面臨的三重困境

街道（鄉鎮）是國家治理的基礎單元，社區又是基層治理的基本單元。新時代基層治理呈現出原子化、多元化和碎片化等特征，社會治理的復雜性、不確定和風險性加劇。在此過程中，以政府為主導的行政力量、居委物業支撐的組織力量以及社區居民參與的自治力量這三方力量難以融合協同，導致城市基層社區治理面臨著責任不清與管理混同、權責模糊與協同失靈、參與單一與動員失效等困境。

（一）行政層面的執行脫節。一是管理與服務難兼得。在計劃經濟體制下，政府作為全能型治理主體，通過高度集中的資源調配機制和行政指令性管理模式，對經濟社會生活實施全面管控。隨著市場經濟轉型的推進，盡管這種全能型政府模式在宏觀層面逐漸弱化，但在基層社會治理領域，政府的職能定位仍呈現出明顯的秩序維護偏好。面對社會問題有時不得不采取一些較為剛性的解決辦法，這樣的治理模式常常使得基層社區治理理念由“居民是社區的管理者，社區由居民共同建設”被替換為“政府是社區的管理者，居民是旁觀者甚至局外者”。[3]

二是群體與個體難兼顧。在中國基層社會治理過程中，最低保障、養老問題與兒童照顧較受關注。而國家福利政策在商討與制定時也常常將焦點聚焦于大多數人受益的層面，對于小部分群體忽視的現象時有發生。[4這就導致部分本應得到服務的群體卻享受不到國家與社會發展帶來的便捷與福利，這在社區中主要體現在社區活動、社區建設及社區福利面向的都是大多數人群，而少部分具有特殊需求的居民在此過程中則較容易遭到忽視。

三是目標與過程難相成。基層社會治理對于結果的看重無可厚非，但是如果在具體的政策與實踐過程中不能很好地處理過程與目標的關系，那么就很有可能產生不理想的結果。而在當前的社會基層治理過程中，常常是目標優先于過程，實現了“授人以魚”的目標而缺失了“授人以漁”的過程，導致居民在治理過程中“只知其然”而“不知其所以然”，造成社區居民的參與價值與參與意義缺失。

四是工具與人文難共生。目前基層社區治理多以項目化形式展開，其本質是通過項目實施來實現基層治理的目標，但是項目制本身對于基層干部來說則表現為需要其完成的行政任務，甚至是政治目的較強的工作任務。[5這就導致基層組織在項目實施過程中因承擔著較強的行政責任而造成權力與責任分離的現象發生。社區項目化實施的初衷旨在提升居民對社區家園的參與感、認同感與歸屬感，提高社區凝聚力，促進社區發展。但基層組織在面臨著“權小責大”的行政壓力時選擇以完成上級交辦的項目作為其工作的首要任務，對于社區居民的具體感受關懷不足，這勢必會造成社區居民在人文需求滿足方面產生缺失。

（二）組織層面的關系不清。一是社區組織附屬化。城市基層社區治理大多由街道辦、居委會、物業共同協調治理。但在實際操作過程中，科層制的影響卻揮之不去。在政府進行主導向下頒布政策與任務過程中，參與基層社會治理的各方并未能與政府建立起一個平等的合作關系和多元中心的治理模式，而是形成了一個“自上而下授權——自下而上附屬”的關系，這樣的依附關系使得在實踐中缺乏創新意識，同時造成基層治理效率低下。

二是組織責任模糊化。網格化基層治理能夠促進社區自治與居民參與，提高社會治理效能，增強社區凝聚力和社會穩定性。但在社區“三駕馬車”的共治格局下，由于三者遵循的邏輯不同，所以容易導致參與各方責任的模糊、協調與決策過程困難、出現工作矛盾和難以追責等現象。[]

三是服務開展形式化。部分社區為了完成上級要求的任務而重視數字指標、書面管理以及績效管理，忽視實際工作效果與居民的變化發展。在社區服務過程中經常會出現一些工作者拿著提前準備好的工作簿記錄服務了多少個居民、組建了多少個小組、開展了多少場活動，將其作為服務結果的評價，而忽視了開展服務的初心是為了在參與過程中增強社區居民的能力，提升居民幸福感與促進社會和諧，因此未能真正地解決社區居民的問題。

（三）居民層面的參與失效。一是參與意愿消極，表現為被動式參與。加強社區治理，既要發揮基層黨組織的領導作用，也要發揮居民自治功能，把社區居民積極性、主動性調動起來，做到人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享。[2但在實際操作中，居民常常是被動地參與社區組織舉辦的活動。因此，解決社區居民參與不足的共性問題是打造共建共治共享社區治理格局的首要任務。在現實情況中，隨著城市化進程的推進以及生活節奏的加速，“半熟人社會”和“快餐式文化”成為社區居民參與不足的客觀原因，而“共同體意識”和“內在驅動力”則是影響社區居民參與的主觀性因素。除此之外，社區的主體發育不良和組織動員能力不足也是影響社區居民參與意愿的主要因素。

二是參與能力不足，體現為出席式參與。認同是一種成為集體意識的價值判斷，是將一個共同體中不同的個人團結起來的內在凝聚力。[3]由于長期生活在社區中，居民對于自身生活的社區具有深刻的感情，因此在參與社區活動過程中本身是比較積極主動的，但是部分居民可能由于自身其他原因導致其在具體活動實施過程中不能充分參與。例如，大部分在社區中生活的老年群體，由于他們在社區中生活較久，對于社區擁有較強的歸屬感與認同感，也希望社區能夠更美好、生活更幸福。但是老年人本身受身體機能的影響，在社區活動參與中雖然愿意積極參與，但也經常會出現一些“心有余而力不足”的現象。除此之外，社區生活中的上班族等也會出現雖有能力但時間不足的“愛莫能助”的現象。

三是參與意義懸浮，呈現為疲勞式參與。“上面千條線，下面一根針”，或因為新的政策文件傳達至基層街道需要落地，或社區為提高自身影響力與形象社區解決這類問題最常采取的方法就是開展活動，形形色色的活動宣傳時鋪天蓋地、過程中平平無奇、結束的馬馬虎虎，整場活動表現得虎頭蛇尾。部分基層社區或是對于“數字工程”“面子工程”的側重，或是一味的迎合討好居民，導致活動開展本身的意義性缺失，而社區居民頻繁地參加此類活動，同時在參與過程中的身份也僅限于消費者與旁觀者，從而使得居民自身主體性喪失，陷入自治行為不足的困境。

四、黨建引領城市基層

社區治理創新的路徑與機制

破解城市基層社區治理的三重困境，實現從單一管控向系統治理的范式轉換，需要構建黨建引領下系統化、多維度的創新機制。本研究提出“四位一體”的引領路徑：以行動引領聚焦治理主體的能動性激發，以服務引領破解居民參與失效的治理短板，以制度引領構建權責清晰的規范體系，以理念引領推動社區可持續發展。這種多維引領機制通過結構賦能與過程優化，為破解基層治理困境提供了理論與實踐相結合的創新路徑。

（一）行動引領：從動員到自主。一是以自治為目標進行授漁式賦能。在基層社區治理過程中，給予式和賦能式兩種外部資源的傳導與利用會在基層群眾的主體性、合作力度以及治理的持續性等方面表現出差異。在過去的大部分時間里，國家對于包括社會保障、鄉村振興、基層社區治理等方面的扶持政策都屬于給予式資源傳導，即由國家直接向相應的基層職能部門發放資金與生活物資。在基層社區治理過程中這種資源傳導模式使得群眾處在相對被動的地位，使得社區居民往往成為一個“消極的接受者”而非一個“積極的行動者”，最終不免在日常生活中營造了“等、靠、要”和“即時消費”的消極思想，容易滋生的“養懶漢”現象。

黨建引領的授漁式治理模式則由國家給予更多的技術和政策上的支持，秉持著人人是資源、人人有愛心、人人能自主的思想觀念。改“給予式”為“授漁式”能夠促進基層職能部門相互配合，激發社區居民主人翁意識并促其充分參與社區討論與決策，使得居民轉變為“困難挑戰者”和“幸福制造者”。實踐證明，在基層治理實踐過程中以居民參與為本更容易激發社區居民的“內生性”自治意識。

二是以主體性為責任促進建設者身份轉變。基層黨組織依托社區管理平臺，營造交往、交融、交心的人文場景，構建黨建引領社區家園文化建設下“遠親不如近鄰”的和諧鄰里場景。由基層黨組織規劃引領，倡導多元參與、進行資源聚集，包括舉辦社區主題活動日、建設多功能智慧文化活動中心、整合社區內外文化資源以及開展多樣化的文化活動，在活動中發揮黨組織優勢，以身作則發揮帶頭作用，探索提升工作效率、居民喜聞樂見的工作模式及鼓勵社區居民自主參與家園建設。提高居民在社區中的獲得感與參與感，促使居民由“被管理者”身份向“建設者”身份發生轉變并進一步提升居民個體的主體性和責任感。[2]

（二）服務引領：從粗放到精細。一是以需求為前提開展內生性治理。黨建引領社區治理，要充分了解社區居民需求，充分激發社區組織、社會賢達和居民的參與熱情與活力。以往由于環境和技術的制約，國家參與基層社區治理往往是粗放式的治理模式，以一個相對較大的區域為單位，用行政化的社會治理手段進行社區秩序方面的管理。隨著時代的發展，社區治理的區域空間變得微小化，社會問題不斷復雜化與瑣碎化，同時伴隨科技與治理媒介的快速迭代關于基層社區治理也產生了革命性的變化。以往區域化、一刀切的粗放式治理模式難以適應當下日新月異的社會環境。黨建引領的精細化基層社會治理模式堅持以黨的領導為核心，多元主體有機結合，共同協商治理，充分發揮“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障”社會治理體制功能，將黨組織滲透到治理單元的“神經末梢”。另一方面，社區居民需求的精細化也對基層治理提出新的要求，馬斯洛將人的需求分為五個層次，包括生理的需求、安全的需求、情感與愛的需求、尊重的需求和自我實現的需求。人在滿足生理、安全方面的需求之后便渴望滿足其社交、尊重以及自我實現等方面的需求。而這些方面的需求在很大程度上都更加傾向于精細化與微小化。

二是以數智為手段開展參與式治理。精細化治理融合新技術手段作為保障，廣泛應用互聯網、大數據、人工智能等信息技術，通過科技支撐、技術賦能破除基層黨建梗阻，可實現技術治理與黨建保障共推基層善治，不斷提升基層黨建和治理的有效性。換言之，服務引領就是根據個人實際面臨問題展開分析判斷，然后進行資源合理分配，鼓勵社區居民建立非正式社群或正式的社區社會組織，以組織的形式參與社區治理，通過數字化平臺和智能化工具激活居民的參與形式與機制，從而激發不同群體的參與動機并給予共建共治的參與式激勵。

（三）制度引領：從懸浮到落地。一是以協同為導向促進組織關系明確化。黨建引領基層社區治理，核心在于黨對于基層社會的全面領導與提高社會各主體部分參與動能，構建“一核多元，共建共治共享”新型社區治理和服務體系，提升基層社會治理能力，推動基層治理現代化，進而形成具有中國特色的“中國之治”。但在實踐過程中，街道、社區往往表現的力不從心，如受多方面因素的影響導致各方主體常常出現責任不明確、黨建引領各方組織之間“兩張皮”、基層社區治理模式“形式化”“懸浮化”的現象，另外各方在具體實踐過程中互相推諉扯皮現象也層出不窮。注重任務目標的實現而忽視了過程價值也常常導致“以跡代績”的現象發生，為了完成上級任務，常常以開展了多少場活動、服務了多少居民為導向；服務缺乏持續性、創新性等。制度引領則是發揮黨總攬全局、協調各方的優勢，明確各方關系，通過引導社區居民及相關組織建立居民參與平臺并制定社區公約，上下聯動、系統謀劃，通過充分發揮基層黨組織的核心引領作用，踐行以人民為中心的發展理念，強化社區功能，充實社區治理力量。解決社區居民的實際問題與需求，樹立居民責任意識，提升居民參與能力，實現營造美好社區的共同目的。社區治理的參與主體“三駕馬車”依據社區公約相互協調、融合發展。

二是以效能為目標促進參與過程務實化。加大基層黨組織領導下的協調會、議事會建設力度，改變以往各自為陣的工作方法，共同搭建具有創新實用性的社區居民參與平臺，發展整合社區自治體系。同時將社區“三駕馬車”與傳統“三單制”相結合，由業委會下單、居委會派單、物業接單，基層黨組織在其中對整體運行進行調節與把控，形成一個良性的治理循環，滿足社區居民需要，提升居民的幸福感與滿意度，在注重任務目標的同時注重實施過程的價值與意義。通過社區參與過程切實提高社區居民的參與決策能力，使居民在參與過程中得到發展、學到本事，使社區治理真正的落地生根而非成為“空中花園”。

（四）理念引領：從多線到網絡。以可持續發展為理念倡導參與主體多元化。黨建引領基層社區治理的目的在于整合多方資源、凝聚各方力量、以居民為中心，改善社區居民生活環境，推動社區可持續發展。相較于“三社聯動”表現為政府主導下的政社合作關系，“五社聯動”更加突出黨建核心引領機制。[2]

首先，發揮社區基礎性平臺作用與功能。由基層黨組織發揮領導作用對社區治理“三駕馬車”進行引導與賦能，匯聚各方資源形成基層社區治理共同體建設合力。其次，提升社會組織載體能力。與街道黨建部門相比社會組織在策劃活動時更強調創新，思路與形式更加靈活。政府以購買服務作為基層社區治理的補充，通過發揮社會組織的獨特優勢。滿足一些社區無法單獨完成的需要。第三，發揮社會工作專業優勢。隨著社會工作專業化與職業化的發展，將社區與社工相融合對于調試社會關系、緩解社會沖突、促進人與環境相互適應方面具有重要作用，將專業社會工作嵌入社區是基層治理可持續發展的路徑之一。第四，整合社區志愿者的服務力量。他們擁有更多的空閑時間、更高的參與熱情、更豐富的活動經驗，在黨建引領“五社聯動”的發展框架下，社區志愿者團隊更加規范化、組織化。在參與基層社區治理過程中與社區、社會工作產生“化學反應”，配合專業社工起帶頭示范作用，促進居民參與融合，激發社區居民的主體意識與奉獻精神，共同推進基層社區治理共同體建設。最后，強化社會慈善資源的外部供給。社會慈善資源在基層社區治理過程中也發揮著重要主體作用。其中，主要包括三種類型：第一是由政府與企業聯合發起慈善項目，然后根據街道的需求狀況進行資源分配的政府主導型；第二是由社區與企業商家基于某種特定關系或達成某種合作互惠關系而獲得資源的社區企業合作型，例如企業家回饋家鄉或企業對社區進行贊助，社區為企業做宣傳；第三是由部分愛心人士在了解社區需求后通過非官方渠道的捐贈或是提供相關的場地道具等設施的愛心傳遞型。[黨建組織網絡的強整合力促成了多元合作治理，為基層社區的可持續發展提供了堅實基礎與支撐，并為未來社區發展的穩定與繁榮提供了有力保障。

強基層治理能力是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵。“黨建引領”是中國共產黨推進中國式現代化在國家治理體系上的重塑和表達，不僅能夠加強黨的領導，同時也能適應現代治理的要求，從而有利于進一步發揮特有的制度優勢，激發社區居民自治意識，引導社會組織力量，最大程度地實現社區自治與共治、共建與共享。黨建引領基層社區治理，不僅確保了治理的方向正確，還能充分發揮黨組織的核心引領作用和黨員干部的先鋒模范效應，同時將價值共創的理念深深融入社區治理的每一個環節。在基層黨組織有橫有縱的精細化治理下，倡導并實現多元主體的共同參與，不僅可激發社區的內生性發展，還能充分挖掘和動員了社區內部的豐富資源，有效激發社區居民的積極參與意識，培養社區的自組織能力，為社區的可持續發展注入內生性動力。

從行政“單位制”到服務“社區制”，再到治理“網格制”，基層社區發展經歷了深刻的轉型與變遷，但深植在國人血脈里的“家文化”與“家園共同體”理念始終如一。在邁入新時代社會經濟發展新格局中，社區治理作為社會治理的基礎環節，其顯著特點是基層黨組織的治理功能不斷得到強化并逐步實現從模糊化治理到協同化治理。這種強化不僅表現在通過塑造價值共創，更主動地倡導和推動多元治理主體的參與，聚集多樣的治理資源，同時還塑造了強大的治理向心力。黨建在此過程中起到了引領作用，這已成為新時代基層社區治理的鮮明特征。

余論

基層治理是整個社會治理體系的基礎，增

本文系國家社科基金一般項目“社會工作者工作壓力的風險評估與干預機制研究”（22BSH164）的階段性成果

作者李正東系上海應用技術大學人文學院院長、教授；王津系上海應用技術大學人文學院碩士研究生

(責任編輯：周紫檀)