城市社區黨組織設置發展變遷的影響因素與創新路徑

[中圖分類號]D26 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-1203（2025）03-0044-06

習近平指出：“社區是城市治理體系的基本單元。我國國家治理體系的一個優勢就是把城鄉社區基礎筑牢。要加強社區黨組織建設，強化黨組織的政治功能和組織功能，更好發揮黨組織在社區治理中的領導作用，更好發揮黨員先鋒模范作用。”①通過發揮黨建的引領功能，將黨建嵌人城市社區治理體系，可以有效打通城市基層治理“最后一公里”，為提升社區治理效能、強化黨的基層治理提供重要支持。城市社區黨組織是城市社區共建共治共享的領導核心。科學合理地設置城市社區黨組織，是有效發揮其自身作用的前提條件，對于開創城市基層黨建工作新局面、提高城市社區治理效能有著重要意義。

當前學界關于城市社區黨組織設置的研究主要聚焦在以下領域：一是關于當前黨組織設置狀況的研究。盧煒對基層黨組織的設置狀況進行調查研究，認為當前部分基層黨組織設置的主要問題是缺乏時代性，建議契合基層治理訴求有針對性地改變傳統基層黨組織的設置形式①;鄭琦從組織關系的角度展開研究，認為黨的組織與行政組織同構性強，但部分基層黨組織與社會的聯系相對不足，一定程度上可能會引發脫離群眾的風險，主張應立足當地的環境和黨員特點，在黨組織設置時突出靈活性、多樣性、務實性的特點②。二是關于黨組織設置地方創新案例的研究。祁文博以組織樣態創新為切入點，分析了區域化黨建、“兩新組織\"黨建、網格化黨建等新興黨組織設置方式，并肯定了這些創新對增強基層黨組織戰斗力和滿足人民群眾治理訴求的積極作用③;汪善翔以網格治理為切入點，分析了“兼合式\"黨組織建設對于適應社會治理扁平化發展要求的創新意義④。上述研究確證了城市社區黨組織設置研究的必要性，也為提升城市社區黨組織設置科學化水平提供了明確的著力點。然而，深入分析可發現已有研究多以微觀且相對靜態的視角考察城市社區黨組織設置，較少運用宏大歷史視野，未能動態整體地分析城市社區黨組織設置變遷動因，從而制約了新時代城市社區黨組織設置創新路徑的探索。鑒于此，筆者整理分析了我國城市社區黨組織設置變遷的歷史進程和影響因素，并給出了若干創新路徑選擇，以期為新時代更好發揮城市基層黨組織戰斗堡壘和黨員先鋒模范作用提供有益的行動參照。

一、我國城市社區黨組織設置的發展變遷

新中國成立70多年來，隨著黨的執政能力和執政水平不斷提升，以及城市社區治理格局發展變化，我國城市社區黨組織設置也隨之變遷發展、不斷調整完善。

（一）城市社區黨組織設置的初步探索階段（1949—1978年）

毛澤東在黨的七屆二中全會上指出，“我們黨的工作重點已經由農村轉為城市，今后必須聚精會神地學會管理城市，這是每一個領導干部的必修課”。這體現了黨對于城市社區管理的重視，也為后續城市基層黨建指明了方向。新中國成立初期，《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》的頒發及居委會和街道辦的組建，使得城市社區管理有了明確的組織載體。此時，雖然并未明確在城市社區設置黨組織，但是居委會和街道辦已承擔起部分黨建工作，這為后續城市社區黨組織的正式設置提供了基礎。1956年之后，隨著社會主義制度在我國建立，居委會和街道辦通過組織城市居民參與各種基層治理活動、宣傳執行黨的理論和路線方針政策、協助治安管理、調解居民矛盾，有效回應了人民群眾在政治、生產和生活方面的需求。在之后的一段時間，居委會和街道辦被革命委員會所取代，城市社區的政治功能得到集中凸顯，對城市人民群眾生產生活的服務功能相對淡化。總之，該階段是城市社區黨組織設置的初步探索階段，雖未明確設置城市社區黨組織，但已初步探索將黨建的關鍵元素融入城市社區管理，從而為后續城市社區黨組織的設置累積了一定的經驗。

（二）城市社區黨組織設置的正式提出階段（1978—2012年）

1978年，黨的十一屆三中全會提出了改革開放的歷史性決策。這使城鄉居民的生產生活逐漸融入市場經濟潮流，催生出新的社會需求，進而推動傳統的城市社區組織形式進行調整。1982年通過的《中華人民共和國憲法》規定，“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”，該規定肯定了基層群眾組織的合法性，也為城市社區組織建設提供了根本法律依據。1986年，民政部率先倡導在城市開展社區服務活動，標志著政府在日常工作中開始更加關注社區服務供給。1991年，民政部正式提出“社區建設\"的概念，并指出“社區建設是健全、完善和發揮城市基層政權組織職能的具體舉措”②。1999年，民政部制定了《全國社區建設試驗區工作實施方案》，推動上海、青島、南京、杭州等城市開展城市社區建設的主動探索。其中，中共上海市委、上海市人民政府出臺的《關于加強街道、居委會建設和社區管理的政策意見》，正式提出了“社區黨建”的概念，并首次把居委會主要崗位列為事業編制。上海這一創新舉措在隨后召開的全國街道、社區黨的建設工作座談會上獲得了高度肯定。至此，社區黨建開始成為城市社區管理中的重要任務。

2004年10月4日，中共中央辦公廳轉發《中共中央組織部關于進一步加強和改進街道社區黨的建設工作的意見》明確規定，“凡有3名以上正式黨員的社區，都要單獨建立社區黨組織”③。這一文件的印發不僅標志著城市社區黨組織設置的正式提出，而且還意味著正式明確了社區黨組織在社區中的領導地位。2010年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》，要求城市社區居民委員會應自覺接受社區黨組織的領導，主張以“三有一化\"（有人有錢有場所、構建城市區域化黨建格局）為重點，積極推進社區黨組織建設，還在制度上對黨員設崗定責、依崗承諾、志愿服務和幫扶結對等作出規范④，這使社區黨組織架構更加合理，也為社區黨組織設置的進一步細化提供了制度支持。總之，該階段是城市社區黨組織設置的正式提出階段，不僅使黨建逐漸嵌入城市社區，進一步完善了城市基層治理體系，而且對城市社區黨組織設置作出系統規定，細化了關于人員、經費、功能及活動方式的制度規定，從而使城市社區黨組織設置與基層治理狀況有機適配，極大地提高了城市社區黨組織設置的科學化水平。

（三）城市社區黨組織設置的全面推進階段（2012年至今）

進入新時代，城市社區黨組織設置無論是數量還是質量都進人了快速躍升期。一是創制了獨具特色的黨組織運作模式。黨的十八大以來，城市社區黨組織日益成為國家治理重心下移的關鍵樞紐和破解城市基層治理難題的主要抓手。黨組織設置與社區治理需求深度結合，通過完善黨組織工作流程和社區黨建工作制度，著力打造“15分鐘黨群服務圈”，形成了以社區黨組織為核心引領、多元社會力量共同參與的區域化黨建新格局。例如，馬鞍山市以服務需求為導向，通過城市機關黨員干部與社區困難群眾“結親戚”“領微心愿\"等方式，建成了59個“精品、四優”社區，打造了一批助困型、文體型和科普型等特色社區③。二是強化了黨建資源配置整合。2019年5月，《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》指出，要“整合街道黨政機構和力量，統籌設置基層黨建、公共管理、公共服務、公共安全等綜合性機構”。這為匯聚各方治理資源、形成黨建引領的綜合性治理平臺提供了指導，并從根本上避免了社區黨建過程中出現“條\"與“塊”職責錯位問題。三是技術治理促進智慧黨建，推動城市社區黨組織設置朝著精細化、精準化、智能化邁進。運用信息技術手段建立社區數據庫、制定社區黨建標準化體系，明確關于社區黨建的可量化、可操作、可考核指標，有效推動了基層黨建工作標準化建設。總之，該階段是城市社區黨組織設置的全面推進階段，在此階段城市社區黨組織設置模式從單純的嵌入模式轉換為黨組織與社區內不同組織和群體的互嵌模式，內部結構呈現出扁平化的特點。同時，鼓勵社區內部不同經濟社會組織主動參與社區治理，提高了社區黨組織對人民群眾的吸引力和凝聚力。

二、我國城市社區黨組織設置發展變遷的影響因素

我國城市社區黨組織設置的變遷歷程是經濟社會發展、黨執政能力增強和社區內部治理效能日趨提升的結果。當前，可將其影響因素主要概括為以下幾種。

（一）經濟社會形勢的發展變化

我國經濟社會形勢的發展變化影響著城市社區黨組織設置的變遷，從根本上決定了城市社區黨組織設置的內容、形式及人員組成。新中國成立初期，各類城市社區組織在計劃經濟的框架內運行，服務于整個國家工業體系建設，且城市社區人員構成較為單一且固定，這導致了城市社區組織的管理方式相對單一化且偏重政治動員。改革開放后，隨著經濟體制改革和社會主義市場經濟體制的建立，單一計劃經濟逐步過渡到市場經濟，城市社區人員構成也開始多樣化，這致使原來單一化管理方式相對乏力。在城市社區黨組織設置正式提出后，相關制度不斷完善，黨建嵌入并引領城市社區管理，有效回應了城市社區治理訴求。新時代，城市社區人員構成進一步多樣化，各類城市社區組織參與治理的訴求也在增長，參與感、價值感與幸福感成為社區治理的內在目標。城市社區黨組織設置注重為各類城市社區組織提供參與治理的機會、空間和平臺，充分釋放其能動性和創造性，形成以城市社區黨組織為引領的一核多元治理模式，運用價值理念、社會愿景、激勵制度等手段引領社會大眾跟著黨走，在城市社區構建治理共同體。

（二）實踐經驗總結

城市社區黨組織設置的變遷是相關經驗和制度不斷積累、完善的過程，我們黨不斷對地方有效經驗進行總結推廣和學習應用。《中共中央組織部關于進一步加強和改進街道社區黨的建設工作的意見》《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》等全國性的指導文件，都是對各地城市社區黨組織設置有效經驗的總結。地方城市社區黨組織設置的有效經驗經中央總結和推廣后，雖然各地的具體學習和應用情況有些許差異，但整體上可以保證全國的城市社區黨組織設置都能更好適應經濟社會發展形勢、服務于黨的中心工作。在總結經驗基礎上，黨中央以文件的形式對城市社區黨組織設置作出明確要求。各地方城市社區則依據具體情況，在堅決貫徹中央指導意見的前提下，對城市社區黨組織設置的投入成本與收益、活動內容與形式、黨員數量質量控制等進行綜合考量，作出適當調整以適應地方城市社區治理的現實情況，這使得城市社區黨組織設置形成新的經驗、實現新的發展，為進一步推動我國城市社區黨組織設置提供了實踐藍本。

（三）黨組織領導各類城市社區組織的共同創新

我國城市社區黨組織設置的變遷離不開黨組織領導的各類城市社區組織的共同創新。一方面，城市社區黨組織在上級黨組織的領導下嚴格遵循黨章等黨內法規規定，并依據社區黨員人數規模變化等情況對自身功能持續優化，特別是通過完善黨支部管理，延伸拓展黨的組織體系，提高了黨組織服務的輻射范圍和力度。目前一些城市社區通過實施“網格化管理”，構建了街道黨工委、轄區內企事業單位黨組織、流動黨員管理站，以黨的全面領導有效帶動了城市社區基層治理工作的發展，這既保證了黨的組織體系覆蓋全面性，也讓黨的組織和工作有機拓展到社區經濟社會的每個板塊。另一方面，城市社區黨組織領導各類城市社區組織落實社區治理的各項方針政策，積極進行宣傳和動員工作，協調基層政府、社會組織、人民群眾共同參加城市基層治理，就社區服務、物業管理、基層自治等社區事務進行協商，并不斷調整組織設置形式和活動方式，促進了各類城市社區組織共同參與、協商共治、合作治理。各地城市社區黨組織設置的創新探索，正推動其從以往被動回應上級黨組織“剛性要求\"轉化為主動“積極治理創新”，從而既有效解決了社區治理所面臨的關鍵問題，也充分釋放了基層黨建獨特優勢。這一轉變也使得城市社區黨組織在完善社區黨建過程中同時呈現出國家化和社會化雙重取向①，既可以在法理層面確保社區黨組織領導社區治理的合法性，也可以彰顯出各類城市社區組織參與社區治理的獨特優勢，從而使兩者在協同聯動中實現了城市社區治理秩序和活力的有機統一。

三、新時代我國城市社區黨組織設置的創新路徑

城市社區黨組織是城市社區治理過程中不可或缺的重要角色。各地的多樣性探索形成了一批極具特色且治理有效的城市社區黨組織設置模式，為我國城市社區黨組織設置的持續創新提供了行動優化的實踐參考。通過對全國各地具有代表性的城市社區黨組織設置的創新案例進行考察分析，可以發現黨建引領下的多元共治格局是城市社區治理現代化的關鍵要求。

（一）全面嵌入社區，總結并及時回應社區治理訴求

社區是城市的組織化單元，也是黨領導人民推動城市治理現代化的基礎細胞。城市社區黨組組設置的創新，要求城市社區黨組織要保持與人民群眾的血肉聯系，將黨組織在政治建設、組織動員、思想引領等方面的獨特優勢，轉化為領導城市社區治理的具體舉措。第一，要確保對社區進行全面的組織嵌入。城市社區黨組織要統籌全局、整合資源、協調各方，這是城市社區黨組織的組織優勢也是其職責所在。歷史已經充分證明，城市社區黨組織設置對于城市社區治理有著積極作用，是保證城市社區治理有序有效的組織前提。在當前城市社區治理環境多變和治理力量多元的態勢下，黨組織全面嵌入能確保社區治理沿著正確方向前進，為社區內不同主體公平提供利益訴求表達渠道。第二，要注重對社區治理訴求的總結。城市社區內主體構成的多元性意味著訴求多樣性，而如何整合各類訴求、總結共性的社區治理訴求，就成為黨組織與基層人民群眾緊密相連的關鍵。在總結社區治理訴求時，應建立起網絡化融合治理體系，依托黨員、居民或社區志愿者強化社區內“條\"與“塊”的聯系。同時，要依據當前社區內群體職業身份的類型，科學設置各類基層黨支部。要注重對不同基層黨支部內部的資源整合和訴求總結，發揮好各個黨支部的共同聯動作用。第三，要在設置理念上激活智慧黨建及時回應社區治理訴求的優勢。實現社區黨建工作與社區治理訴求的有效對接，除了要總結社區治理訴求，還要及時對社區治理訴求予以回應，而智慧黨建可以借助信息技術手段建立社區內的數據庫，保證對社區各類主體訴求的精準掌握和及時回應。在推進智慧黨建的過程中，要善于開發并應用不同的軟件充分收集社情民意，根據民意“清單”為社區群眾提供精準、有效的服務，宣傳社區工作的政策文件，培育社區主體共建共治共享的意識。

（二）提高風險應對能力，打造引領基層治理且能整合各方資源的韌性組織

當前城市社區已經成為抵御和應對各類風險沖擊的前沿場域。提升城市社區風險應對能力，需要將城市社區黨組織打造成引領基層治理且能整合各方資源的韌性組織，鼓勵各類社區組織利用自身潛在資源提高應對風險的能力。其一，要善于用好政治權威的“跨界特征”，以意識形態和組織紀律引導不同社區治理主體產生行為聚合，推動其共同參與治理架構的生成。城市社區黨組織所具備的統籌調配社區內外各類資源和力量的政治權威特質，能夠克服其他主體在資源鏈接與整合方面所存在的共享率不高和互動水平不足的問題，從而形成完備有序的應急響應體制。其二，要引導制定日常危機預案，吸納業主委員會或者物業管理委員會、業主、物業服務人員等參與其中，就其平常所發現的潛在危機及時評估，有效組織居民共商共建科學合理的危機預案。其三，要依照“物防”“人防”和“技防”相結合的思路，定期盤點城市社區內不同類型的資源，并在此基礎上以智能技術優化資源配置方式，建立智能化的應急管理工作站，提高不同站點間的資源協作水平。其四，要著力幫扶應急管理能力基礎薄弱的社區，積極利用優勢社區的資源稟賦和技術優勢改造“物理空間\"層面的掣肘因素，推動強弱相互幫扶，拓展合作治理的廣度與深度，同時通過日常應急培訓、完善公共服務基礎設施，逐步彌補風險應對的短板。

（三）統合社區整體優勢，以黨建賦能構建基層協商共治格局

新時代城市社區內主體流動的高速性和交互性對城市社區黨組織設置提出了新的挑戰，要求其有效整合各類城市社區組織的優勢，以黨建賦能構建基層協商共治格局，保證條塊之間、層級之間有效互動共融，構建現代化的城市社區。一方面，要積極規避以往基層黨建模式的科層化、合規化和剛性化傾向，使城市社區黨組織設置實現秩序與活力的統一。要重視制度、服務、權力、技術等多維治理要素的協同發力，為不同城市社區組織提供適當的自主化空間。要明確不同城市社區組織間互動的空間和邊界，避免功能疊加、促成優勢互補，助推不同資源與主體的有效聚合和聯動，釋放出城市基層社區發展潛能。另一方面，要鼓勵城市社區黨組織中的黨員干部積極主動作為，以制度賦能、正向激勵與科學管理相互支撐，引導黨員干部將更多的注意力分配到治理創新上。要注意創新之中的容錯機制建設，根據黨內法規和社區管理辦法等，科學界定黨員干部創新行為所引發的過失責任，避免打擊黨員干部干事創業的積極性。要對黨員干部的違紀違紀行為抓早抓小、防微杜漸，用好民主生活會、黨組織談話、批評與自我批評等方式對其經常性提醒。

總結全文，城市社區黨組織是我們黨強化基層治理的戰斗堡壘，是城市社區共建共治共享的領導核心。我們應當以宏觀視角回顧城市社區黨組織設置的發展變遷歷程，動態整體地分析城市社區黨組織設置的影響因素，進而科學合理的設置城市社區黨組織、完善城市社區黨組織的相關工作制度，強化城市社區黨組織領導城市社區治理的能力、應對風險的能力、統合社區優勢的能力，探索我國城市社區黨組織設置的創新路徑。

[責任編輯：王亞峰]