不是所有村莊都需要單獨編制規劃

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近日，自然資源部辦公廳印發《關于鄉村地區“通則式”規劃技術管理規定編制要求的通知》（以下簡稱《通知》），作為扎實推進鄉村全面振興、促進城鄉融合發展的重要改革措施，《通知》為地方因地制宜推進鄉村地區規劃管理提供了指引。針對《通知》，負責人就地方關心的幾個問題進行了回應。

《通知》出臺的意義是什么？

隨著國土空間規劃體系的逐步完善，村莊規劃已成為鄉村治理的重要抓手。然而，我國村莊類型多樣、地區特征差異顯著、發展階段不一。因此，不是所有的村莊都需要單獨編制村莊規劃。

自然資源部一直堅持合理科學、因地制宜、精準施策理念，指導地方分類有序推進村莊規劃編制，推進有需求、有條件的村莊編制村莊規劃，不下達完成指標和完成時限，不盲目追求村莊規劃編制全覆蓋，不要求編制工作進度“齊步走”和成果深度“一刀切”，明確沒有需求、不具備條件的村莊可暫不編制規劃。

2024年，《中共中央、國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》首次在中央層面提出“通則式”管理規定。2025年，《中共中央、國務院關于進一步深化農村改革扎實推進鄉村全面振興的意見》進一步強調對不需要編制村莊規劃的，可在縣、鄉國土空間規劃中管控引導或出臺“通則式”管理規定。兩個文件均明確“通則式”管理規定是鄉村地區國土空間規劃管理的重要方式。

《通知》的出臺，是貫徹落實國家關于村莊規劃要求的務實之舉，重點突出實事求是、靈活管用。通過“通則式”管理規定填補規劃管理空檔，對進一步指導地方做好鄉村地區的規劃管理工作從“一刀切”向分類施策轉變，更好引領宜居宜業和美鄉村建設、推進鄉村全面振興具有重大意義。

《通知》有哪些新意？

自機構改革以來，自然資源部陸續印發《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（自然資辦發［2019]35號，以下簡稱35號文件）、《關于進一步做好村莊規劃工作的意見》（自然資辦發［2020]57號，以下簡稱57號文件）和《關于學習運用“千萬工程”經驗提高村莊規劃編制質量和實效的通知》（自然資發［2024]1號，以下簡稱1號文件）等文件，均要求分類有序推進村莊規劃編制?！锻ㄖ肥抢^上述文件之后，對鄉村地區規劃管理機制的深化與創新。這主要體現在以下三方面：

一是適用范圍擴大，賦予基層更大自主權。2019年35號文件提出“暫時沒有條件編制村莊規劃的，應在縣、鄉（鎮）國土空間規劃中明確村莊國土空間用途管制規則和建設管控要求”；2020年57號文件指出“不單獨編制村莊規劃的，可以依據縣、鄉（鎮）級國土空間規劃的相關要求，進行用地審批和核發鄉村建設規劃許可證”；2024年1號文件明確“分類有序推進村莊規劃編制其他村莊可制定‘通則式規劃管理規定”。《通知》進一步擴大適用范圍，首次提出縣、鄉（鎮）級國土空間規劃未對鄉村地區明確規劃管理要求的，或現行村莊規劃經評估無法滿足當前規劃管理需要的，可單獨編制“通則式”管理規定，避免村莊規劃管理出現空檔。

二是管控手段升級，正負面清單雙重管理。一方面，新增負面清單管控機制，將《土地管理法》等法律法規、農村亂占耕地建房“八不準”等政策規定明確的限制和禁止行為納入負面清單；另一方面，制定指標使用正面清單，在不突破縣域規模的前提下，可結合實際統籌預留一定用地規模不劃定村莊建設邊界，作為“留白”機動指標，按照清單提供給有特殊選址要求的鄉村公共服務設施、基礎設施及確需零星分散的村民居住等建設申請使用，提高規劃適應性。

三是強化數字化管理，納人“一張圖”數據庫。明確“通則式”管理規定有關管控引導要求，以單獨附加圖層形式納入國土空間規劃數據庫，而不必單獨建設村莊規劃數據庫，符合當前村莊規劃管理的實際，既推動“一張圖\"建設，實現規劃編制、審批、實施、監督的全鏈條高質量管理，又在制度上減輕了基層管理的實際負擔。

“通則式”管理規定的適用范圍、制定原則、主要內容是什么？

“通則式”管理規定適用范圍主要有以下三種情形：一是縣、鄉（鎮）級國土空間規劃未明確鄉村地區規劃管理要求的，二是現行村莊規劃經評估已無法滿足當前管理需要的，三是經評估無需單獨編制村莊規劃的鄉村地區，均可編制“通則式”管理規定。制定原則一般以縣為單元，由縣級自然資源主管部門組織制定，有條件的地區也可以鄉（鎮）為單元，由鄉（鎮）人民政府組織制定；縣、鄉（鎮）級國土空間規劃已經批復但未包含“通則式”內容的，可單獨將“通則式”管理規定報縣級人民政府審批，縣、鄉（鎮）級國土空間規劃未批復的，納入相應層級統一審批?！锻ㄖ酚“l前，已編制批復的各類村莊規劃，經評估仍適用的可繼續執行。

《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確村莊規劃由鄉（鎮）人民政府組織編制，但實際中很多鄉（鎮）并不具備相應的條件，因此本次對編制主體做了優化。一方面，提高工作效率，避免因跨層級協調導致的效率損耗，例如已批復縣、鄉級規劃的地區可快速補充“通則式”內容，無需重復提交上級審批；另一方面，強化縣級人民政府統籌能力，進一步支撐鄉村振興建設項目和資金落地見效，實現“一地一策”精準管理。同時，兼顧政策延續性，允許已批村莊規劃經評估后繼續執行，減少重復編制造成的資源浪費。

“通則式”管理規定及時回應地方訴求，明確了在黨中央、國務院部署要求下的工作重點，主要包括以下三部分內容：

一是落實底線管控要求。傳導落實上位國土空間規劃和相關法律法規等文件明確涉及規劃范圍的底線管控要求，包括耕地和永久基本農田、生態保護紅線，歷史文化保護紅線，災害風險防控線或其他重要控制線，落實重大規劃項目建設控制范圍、國土綠化空間范圍等的位置和管控面積等內容。

二是明確規劃管理要求。根據上位國土空間規劃確定的總體格局，明確村莊建設邊界。明確村民居住建筑、公共服務設施和基礎設施以及鄉村產業用地等的選址范圍和建設要求；農村公益性公墓或集中埋葬點等應根據行業規范或當地習俗明確選址的約束條件和指引；涉及擬入市的集體經營性建設用地，應進一步明確規劃建設用地的規劃條件。設施農業用地、礦業用地等其他用地按照有關標準和規定提出通用的約束條件和選址指引等。按照節約集約用地，保護利用自然、歷史等本底資源的原則，結合地方特色提出村莊環境整體管控要求。

三是加強工作銜接。加強縣域統籌，強化與全域土地綜合整治、城鄉建設用地增減掛鉤、主體功能區等政策工具的銜接，突出規劃與土地政策的融合，充分發揮實用性作用。

各級自然資源主管部門如何發揮作用？

《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出，在城鎮開發邊界外的建設，可實行“約束指標 + 分區準入”的用途管制方式。自然資源部將加強“通則式”管理規定運用的跟蹤指導工作，繼續收集地方先進經驗做法，并及時總結推廣，搭建交流平臺，推動各地相互借鑒，強化培訓和宣傳引導，高質高效開展鄉村地區國土空間規劃管理工作。

各省級自然資源主管部門可因地制宜細化《通知》要求，加強對重要控制線的管控，定期組織規劃實施成效的評估，依據有關規定指導市、縣級自然資源主管部門做好基礎數據在政府部門間的共享，確保上下“數、線、圖”一致；及時解決問題、總結經驗，主動開展技術指導、專題培訓，提升基層人員業務能力。

市、縣級自然資源主管部門要系統梳理鄉村地區現有國土空間規劃編制和實施管理情況，明確“通則式”管理規定的編制覆蓋范圍，統籌安排工作進度?！巴▌t式”管理規定批準后，主動向相關村莊提供“一圖一表”。協助指導鄉（鎮）人民政府主動通過村民議事會、規劃公示等途徑吸納民意，確保規劃管理既符合技術規范，又貼近村民生產生活實際需求。（摘編自《中國自然資源報》2025年4月24日3版）