智慧治理視角下的海關(guān)跨境聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管模式

跨境海關(guān)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管模式旨在通過標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)則、智能化技術(shù)和創(chuàng)新治理手段，提升跨境合作區(qū)內(nèi)中哈雙方海關(guān)兩個(gè)不同主體的監(jiān)管效能，優(yōu)化跨境合作區(qū)管理格局，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，服務(wù)本國發(fā)展戰(zhàn)略，并促進(jìn)各國（區(qū)域）海關(guān)共同發(fā)展。本文以中哈霍爾果斯國際邊境合作中心為個(gè)案，旨在深人探討智慧治理視角下的海關(guān)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管作業(yè)模式，研究如何通過信息技術(shù)與制度創(chuàng)新，提升海關(guān)在跨境合作區(qū)的旅檢作業(yè)效率與透明度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策規(guī)定參數(shù)化、操作規(guī)范程序化、管理要素?cái)?shù)字化、信息系統(tǒng)生態(tài)化、裝備技術(shù)智能化以及執(zhí)法作業(yè)自動(dòng)化，在實(shí)現(xiàn)嚴(yán)密監(jiān)管的同時(shí)達(dá)到高效服務(wù)的目的。旨在通過梳理智慧治理在跨境海關(guān)合作監(jiān)管中的相關(guān)表現(xiàn)形式，分析合作中心在智慧治理方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，揭示跨境海關(guān)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管模式的內(nèi)在邏輯和運(yùn)行機(jī)制，為我國今后其他跨境合作區(qū)建設(shè)提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

一、相關(guān)背景及概念

（一）中哈霍爾果斯國際邊境合作中心

合作中心位于新疆伊犁哈薩克自治州霍爾果斯市，是中哈兩國挖掘各自優(yōu)勢(shì)、共同建設(shè)的一個(gè)具有重大意義的跨境合作區(qū)。建設(shè)過程中引進(jìn)了跨境智慧治理理論和先進(jìn)的現(xiàn)代化軟硬件設(shè)備設(shè)施，出臺(tái)了涉及外貿(mào)、旅游、消費(fèi)等多個(gè)領(lǐng)域的優(yōu)惠政策。作為兩國共同打造的元首項(xiàng)目，是中國與其他國家建立的首個(gè)國際邊境合作中心，也是合作組織框架下區(qū)域合作的示范區(qū)（詳見圖1）。合作中心建立在中哈國界線兩側(cè)，毗鄰接壤處，具有“一區(qū)跨兩國”的特點(diǎn)，是打通中國與中亞、俄羅斯、歐洲等國家經(jīng)貿(mào)往來的重要通道，是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)的重要節(jié)點(diǎn)。2005年7月，中哈兩國政府正式簽署協(xié)定。2006年6月，合作中心中方區(qū)域開工建設(shè)。2011年8月，中方區(qū)域通過國家部委聯(lián)合驗(yàn)收組驗(yàn)收。2012年4月18日，合作中心正式封關(guān)運(yùn)營。[2]

在合作中心，中方區(qū)域與哈方區(qū)域間的人員、商品貨物和運(yùn)輸工具可以自由流通，無須辦理海關(guān)手續(xù)，實(shí)行“一線放開、二線管住”的特別稅收管理制度，天然形成了一個(gè)獨(dú)立的貿(mào)易規(guī)章境域，實(shí)質(zhì)上已成為各特殊區(qū)域“功能整合、政策疊加”、不同于中國現(xiàn)存各海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域（經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的綜合保稅區(qū)及其他特殊監(jiān)管區(qū)域），又具備自身鮮明特點(diǎn)的內(nèi)陸邊境口岸特殊區(qū)域，是未來中哈兩國打造跨境自由貿(mào)易區(qū)的“先行區(qū)”。合作中心所具備的優(yōu)惠政策與等自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、橫琴和平潭等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)以及杭州等跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)政策相比，層次更高、力度更大、范圍更廣。可以說，合作中心是目前我國政策最優(yōu)惠、開放程度最高的經(jīng)濟(jì)區(qū)域之一，已突破現(xiàn)行國內(nèi)進(jìn)出境監(jiān)督管理規(guī)定，涵蓋了國際意義的“自由貿(mào)易園區(qū)”與中國的“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域”的內(nèi)容。

（二）合作中心聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺(tái)

合作中心目前運(yùn)行的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺(tái)全稱為中哈霍爾果斯國際邊境合作中心進(jìn)出物品（貨物）聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱“聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺(tái)”），該平臺(tái)由中哈雙方共同研制并應(yīng)用，包括旅客智能卡口系統(tǒng)、通關(guān)管理系統(tǒng)、綜合服務(wù)平臺(tái)和銷售終端系統(tǒng)等多個(gè)模塊。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺(tái)主要利用信息化技術(shù)手段，通過旅客智能卡口系統(tǒng)和店鋪聯(lián)網(wǎng)銷售系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)游客出人區(qū)和購物信息以及區(qū)內(nèi)商家銷售信息進(jìn)行采集提取、對(duì)碰印證、分類核驗(yàn)，建立以“事前評(píng)估、入?yún)^(qū)申報(bào)、區(qū)內(nèi)監(jiān)管、出區(qū)核銷、事后追”為核心的放管結(jié)合的跨境作業(yè)模式。4同時(shí)，為達(dá)到中哈雙方海關(guān)聯(lián)合監(jiān)管的目的，雙方需要對(duì)雙方旅客出入?yún)^(qū)信息、雙方店鋪信息、雙方進(jìn)出區(qū)貨物信息、雙方商品賬冊(cè)信息以及雙方旅客訂單信息進(jìn)行實(shí)時(shí)共享。中哈雙方數(shù)據(jù)均保存至綜合服務(wù)平臺(tái)，從而確保數(shù)據(jù)來源的唯一性。在系統(tǒng)中，以關(guān)鍵標(biāo)識(shí)來區(qū)分中方數(shù)據(jù)和哈方數(shù)據(jù)，詳見圖 2。

二、案例描述與分析

2023年12月20日，一輛裝載著電子產(chǎn)品、化妝品、洗護(hù)用品和煙酒等多種商品的貨車從香港（單獨(dú)關(guān)稅體系）離境，并先后進(jìn)入深圳坪山綜合保稅區(qū)和霍爾果斯綜合保稅區(qū)，通過保稅物流流轉(zhuǎn)的方式抵達(dá)中哈霍爾果斯國際邊境合作中心。在辦理相關(guān)查驗(yàn)放行手續(xù)后，經(jīng)過理貨、上架，商品即正式進(jìn)入合作中心并對(duì)外銷售。從合作中心中哈兩側(cè)入?yún)^(qū)的游客根據(jù)自身要求選購相關(guān)商品，并與其入?yún)^(qū)身份綁定，享受相應(yīng)的攜帶物免稅政策。在購物環(huán)節(jié)中，予以提示游客免稅額度的變化，同時(shí)，根據(jù)游客入?yún)^(qū)時(shí)的身份分別向中哈雙方海關(guān)傳輸各自監(jiān)管服務(wù)對(duì)象的購物數(shù)據(jù)。游客離開合作中心時(shí)，對(duì)未超過免稅額度的自動(dòng)核驗(yàn)放行，以避免旅檢通道堵塞。這一流程為監(jiān)管單位提供了智慧治理的新模式，是依托跨境協(xié)同和數(shù)據(jù)共享提高旅客通關(guān)驗(yàn)放公共服務(wù)水平的典型案例。該案例在減少監(jiān)管資源錯(cuò)配的同時(shí)為進(jìn)出區(qū)旅客等群體提供高效的公共服務(wù)，滿足了中哈兩國海關(guān)各自的監(jiān)管要求和服務(wù)需求，為跨境智慧治理提供了可溯樣本，具有一定的研究意義。

（一）聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺(tái)作業(yè)模式

1.商品入?yún)^(qū)上架

對(duì)于從境外申報(bào)進(jìn)入合作中心的貨物，在進(jìn)入中心前，中心內(nèi)的店鋪會(huì)在企業(yè)端進(jìn)行商品預(yù)入庫信息登記，主要包括車號(hào)、報(bào)關(guān)單號(hào)、貨物品名、件數(shù)等相關(guān)信息。商品預(yù)入庫信息通過通關(guān)服務(wù)平臺(tái)傳送至中心入境卡口，車輛通過卡口后，卡口自動(dòng)將車輛進(jìn)入中心的信息反饋至通關(guān)服務(wù)平臺(tái)，通關(guān)服務(wù)平臺(tái)自動(dòng)在商品預(yù)入庫信息內(nèi)置商品運(yùn)抵標(biāo)志。待貨物實(shí)際入庫后，店鋪在企業(yè)端商品預(yù)人庫信息登記內(nèi)做人庫確認(rèn)。貨物理貨后，店鋪在電子賬冊(cè)上完成入庫商品登記。

2.旅客入?yún)^(qū)環(huán)節(jié)

進(jìn)出合作中心人員在海關(guān)智能閘口終端刷本人有效證件辦理進(jìn)入合作中心的相關(guān)手續(xù)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)依托智能閘機(jī)等設(shè)備在后臺(tái)為旅客生成中俄雙語的《中哈霍爾果斯國際邊境合作中心旅客購物清單》以下簡(jiǎn)稱《購物清單》）以及旅客人區(qū)記錄。同時(shí)，根據(jù)旅客入?yún)^(qū)方向（中方一側(cè)入?yún)^(qū)或哈方一側(cè)入?yún)^(qū)）綁定相關(guān)身份和相應(yīng)的免稅額度。

3.旅客購買商品作業(yè)環(huán)節(jié)

旅客在中心內(nèi)商鋪購買商品時(shí)，在店鋪繳款終端刷本人有效證件進(jìn)行信息采集和對(duì)碰，購買商品信息即自動(dòng)導(dǎo)入通關(guān)服務(wù)平臺(tái)《購物清單》。中方旅客所購商品總價(jià)值超過8000元時(shí)，店鋪終端應(yīng)進(jìn)行報(bào)警提示。旅客完成交易后，系統(tǒng)自動(dòng)核減店鋪電子賬冊(cè)。同時(shí)，系統(tǒng)自動(dòng)對(duì)旅客所購商品是否超限、超量以及不予免稅商品進(jìn)行提示，方便旅客及時(shí)掌握購物信息，便于中哈雙方海關(guān)開展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和預(yù)判。

4.旅客出區(qū)環(huán)節(jié)

旅客在海關(guān)智能閘口終端刷本人有效證件辦理出合作中心手續(xù)。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺(tái)對(duì)隨身攜帶物品出區(qū)的旅客，所購商品未超出8000元限值的，海關(guān)核驗(yàn)無誤后予以放行；對(duì)隨身攜帶物品出區(qū)的旅客，所購商品超出8000元限值的，屬于合理自用范圍的，海關(guān)征稅后予以放行；對(duì)超出合理自用范圍的，海關(guān)不予放行。

（二）聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺(tái)推進(jìn)過程

1.公共服務(wù)能力保障不足的問題日益凸顯

合作中心作為世界范圍內(nèi)少見的兩國共同打造的跨境合作區(qū)，與傳統(tǒng)的自由貿(mào)易區(qū)相比，多了兩國、兩區(qū)域、兩主體機(jī)構(gòu)在同一區(qū)域共同跨境合作并實(shí)體化運(yùn)行的優(yōu)勢(shì)，因“境內(nèi)關(guān)外”等諸多政策優(yōu)勢(shì)，成為我國對(duì)外跨境合作的高水平平臺(tái)，吸引了大量旅客在合作中心內(nèi)觀光旅游和購物。高峰期每天出入園區(qū)旅客多達(dá)3萬人次。

傳統(tǒng)的海關(guān)旅檢“紅綠雙通道、大通道挑查”的監(jiān)管模式，存在無法區(qū)分不同類型旅客、管理粗放、風(fēng)險(xiǎn)突出等問題。隨著進(jìn)出合作中心的人員數(shù)量與日俱增，旅客進(jìn)出區(qū)體驗(yàn)感不佳，海關(guān)監(jiān)管力量有限，無法精準(zhǔn)監(jiān)管等問題也逐漸凸顯。同時(shí)，合作中心內(nèi)哈方尚未使用相關(guān)信息化監(jiān)管手段。哈方旅客、商品出人區(qū)信息以及旅客消費(fèi)信息均無法采集，兩國數(shù)據(jù)無法實(shí)現(xiàn)共享，不利于兩國監(jiān)管機(jī)構(gòu)在合作中心內(nèi)行使監(jiān)管職能。因此，雙方應(yīng)共享共用合作中心內(nèi)的旅客消費(fèi)數(shù)據(jù)，在確保各自國家相關(guān)稅收政策落實(shí)到位的前提下，進(jìn)一步提升合作中心通道的通行能力，為下一步中哈雙方共研共用聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺(tái)，通過提升合作中心跨境智慧治理水平的方式，提高旅客通關(guān)效率和管理效能打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.共同推進(jìn)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)

在合作中心內(nèi)成立由中哈雙方監(jiān)管單位、施工單位和管理單位人員共同組成的專項(xiàng)推動(dòng)工作小組，共同設(shè)計(jì)系統(tǒng)所需的光纖、服務(wù)器及其他軟硬件設(shè)施設(shè)備布局，確保實(shí)現(xiàn)雙方數(shù)據(jù)可傳輸、可共享、可對(duì)接。同時(shí)，在哈方旅客出入?yún)^(qū)通道位置安裝旅客智能卡口閘機(jī)，并配備哈方海關(guān)所需的設(shè)備邏輯和參數(shù)。通過智能卡口和智能物流網(wǎng)建設(shè)實(shí)現(xiàn)全域監(jiān)管。

3.中哈雙方海關(guān)明確監(jiān)管運(yùn)作模式

以中哈兩國海關(guān)數(shù)據(jù)共享和聯(lián)合監(jiān)管為基調(diào)打造的中哈跨境聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管智慧治理模式于2017年6月正式落地試運(yùn)行，旅客進(jìn)出區(qū)擁堵現(xiàn)象得到明顯改善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，運(yùn)行后中方區(qū)域旅客智能卡口系統(tǒng)在高峰期時(shí)段的平均驗(yàn)放效率從原來的15人/分鐘提升至50人/分鐘。在2019年中哈聯(lián)席會(huì)議上，哈方正式提出將合作中心旅客購物商品信息、進(jìn)出人員信息實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管納入中哈兩國協(xié)定。當(dāng)前，該平臺(tái)系統(tǒng)功能正進(jìn)一步升級(jí)改造，以實(shí)現(xiàn)中哈雙方旅客在中心內(nèi)購物信息數(shù)據(jù)的共享共用。

（三）創(chuàng)新點(diǎn)

1.跨境智慧治理模式創(chuàng)新

中哈海關(guān)依托合作中心開展的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管項(xiàng)目以深化不同國家間的海關(guān)合作為最終目標(biāo)，建立監(jiān)管資源共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)中哈雙方各自監(jiān)管區(qū)域和監(jiān)管部門之間的資源共享，提高了資源利用效率，推進(jìn)了順勢(shì)監(jiān)管、精準(zhǔn)服務(wù)、無感通關(guān)，促進(jìn)了中哈兩國海關(guān)間以及與合作中心商品供應(yīng)鏈條的互聯(lián)互通。同時(shí)，采用同一平臺(tái)、同一數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)共享、各取所需等模式，形成跨境“單一窗□”的雛形。通過信息化管理手段深化海關(guān)國際合作，同時(shí)，實(shí)現(xiàn)中哈數(shù)據(jù)交互，體現(xiàn)跨境智慧治理，為解決通關(guān)“堵點(diǎn)”，加強(qiáng)對(duì)進(jìn)出合作中心的運(yùn)輸工具、貨物、物品進(jìn)行監(jiān)管的具體實(shí)踐，探索國際間的海關(guān)合作新模式具有積極意義。

合作中心聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺(tái)將利用信息化手段輔助哈方監(jiān)管機(jī)構(gòu)提高對(duì)合作中心區(qū)域的整體監(jiān)管效能，有助于解決一直困擾雙方的合作中心內(nèi)存在監(jiān)管盲區(qū)的問題，實(shí)現(xiàn)合作中心區(qū)域的全面監(jiān)管。在減輕雙方現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管壓力的同時(shí)，積極提升監(jiān)管速率，構(gòu)建具有超前意識(shí)的新時(shí)代海關(guān)監(jiān)管體系。

2.設(shè)施設(shè)備聯(lián)動(dòng)共用

在進(jìn)出中心旅檢通道前端建設(shè)智能閘機(jī)通關(guān)設(shè)施，集成通關(guān)證件讀取設(shè)備、智能面部識(shí)別設(shè)備、紅外對(duì)射裝置等，通過人員通關(guān)時(shí)的自助讀卡、面部識(shí)別等，實(shí)時(shí)獲取人員身份、進(jìn)出中心信息和面部圖像，并與“通關(guān)管理系統(tǒng)”對(duì)接，自動(dòng)生成指令實(shí)現(xiàn)閘門的開閉。同時(shí)，合作中心內(nèi)的旅客可以通過銷售終端的功能，將支付信息、旅客個(gè)人信息、購買商品和享受免稅政策額度等信息綁定起來、聯(lián)動(dòng)使用，為旅客購買商品產(chǎn)生銷售清單數(shù)據(jù)、分流集運(yùn)系統(tǒng)等，提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

3.數(shù)據(jù)方面共享聯(lián)通

以“區(qū)塊鏈 + 云計(jì)算 + 數(shù)字通關(guān)”的智慧治理思路構(gòu)建合作中心聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺(tái)，用科技化的手段輔助海關(guān)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，將以店鋪為單元的賬冊(cè)管理和區(qū)塊鏈分布式數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)傳輸、共識(shí)機(jī)制、加密算法等優(yōu)勢(shì)應(yīng)用于對(duì)合作中心進(jìn)出貨物、物品、旅客的監(jiān)管。對(duì)接中哈雙方對(duì)各功能模塊的需求，將其納入合作中心監(jiān)管商品的“進(jìn)、出、轉(zhuǎn)、存、銷”進(jìn)行串聯(lián)，實(shí)現(xiàn)跨境全鏈條的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)中哈雙方海關(guān)對(duì)各自所需數(shù)據(jù)的提取，推動(dòng)基于數(shù)據(jù)共享互聯(lián)的監(jiān)管前置和事中事后監(jiān)管，減少旅客進(jìn)出合作中心通關(guān)環(huán)節(jié)的即時(shí)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)無風(fēng)險(xiǎn)旅客快速驗(yàn)放，充分釋放合作中心的政策優(yōu)勢(shì)，提升監(jiān)管效能和通關(guān)效率。

三、結(jié)束語

中哈霍爾果斯國際邊境合作中心的海關(guān)跨境聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管模式，在智慧治理理念的指引下，取得了顯著成效。通過聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺(tái)的搭建與運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了商品入?yún)^(qū)上架、游客入?yún)^(qū)購物及出區(qū)等環(huán)節(jié)的高效管理，極大地提升了旅檢作業(yè)效率和透明度，為跨境智慧治理提供了成功范例。

這一模式的創(chuàng)新實(shí)踐，不僅體現(xiàn)在跨境智慧治理模式、設(shè)施設(shè)備聯(lián)動(dòng)共用以及數(shù)據(jù)共享聯(lián)通等方面，還為中哈兩國海關(guān)合作注入了新的活力，加強(qiáng)了邊境海關(guān)合作，推動(dòng)了“一帶一路”海關(guān)合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。

然而，我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，在未來的發(fā)展中，這一模式仍面臨諸多挑戰(zhàn)。隨著合作中心業(yè)務(wù)的不斷拓展和深化，對(duì)監(jiān)管平臺(tái)的穩(wěn)定性、數(shù)據(jù)安全以及跨境協(xié)同的要求將越來越高。如何進(jìn)一步優(yōu)化平臺(tái)功能，確保數(shù)據(jù)的安全與隱私，提升中哈雙方在更多領(lǐng)域的合作深度與廣度，是后續(xù)需要持續(xù)關(guān)注和解決的問題。

展望未來，中哈霍爾果斯國際邊境合作中心有望在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，不斷探索創(chuàng)新，完善海關(guān)跨境聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管模式。通過持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新與制度優(yōu)化，為我國與周邊國家構(gòu)建跨境合作區(qū)的智慧治理提供了更多可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，助力絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，在跨境合作領(lǐng)域書寫更加輝煌的篇章。

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