遼寧資源枯竭型地區轉型情況及高質量發展研究

中圖分類號：F061.3 文獻標識碼：A文章編號：1672-4496（2025）02-116-05

資源枯竭地區轉型問題是世界各國經濟社會發展中都經歷過或正在經歷的突出性難題。國內很多資源型地區在發展中凸顯出來的經濟問題、社會問題和環境問題，事關人民群眾的根本利益和經濟社會的健康可持續發展，影響著全面建成社會主義現代化強國的進程。遼寧在國家確定的三批69個資源枯竭型地區中[1，7個地區入列，占比達到約10% 。這些地區在計劃經濟時代，憑借良好的自然資源稟賦為區域和全國提供了數量巨大、種類豐富的資源產品，曾對國民經濟恢復、工業體系建構和發展作出重要的、不可磨滅的貢獻。如何拓寬視野、改革創新、探索嘗試，深入貫徹新發展理念，理清戰略思路，破解遼寧資源枯竭型地區現實困境，擺脫“礦枯城衰”頹勢，加快去資源化、再工業化、生態化轉型步伐，提升經濟創造力、社會支撐力、環境承載力，增強地區經濟社會的韌性和活力，推動高質量發展，是遼寧全面振興新突破三年行動攻堅之年的應有之義，是加速東北全面振興、奮力做好三篇大文章、全面建成社會主義現代化強國、推進中國式現代化的重要戰略支撐，是實現中華民族偉大復興的必由之路和必然要求。葫蘆島市南票區是國家確定的第二批資源枯竭型地區，以其為案例研究對象，分析歷史成因和現實原因，探究經濟轉型升級、改善生態環境、提升社會保障水平實踐路徑，推動高質量發展，具有一定的啟發借鑒意義。

一、南票區的基本發展情況

南票區，2009年列入國家第二批資源枯竭型地區，2018年被列為獨立工礦區，2021年被列為全國重點采煤沉陷區。多年來，在國家和省市的全力支持下，南票區深入推進資源枯竭地區經濟轉型進程，取得了一些階段性成果，初步形成了環保循環、能源電力、非金屬加工、冶金鑄造4個產業集群。但受宏觀經濟環境、自身基礎條件等不利因素的限制和制約，一些亟待解決的困難和歷史遺留問題還沒有從根本上解決，涉及經濟、政治、文化、社會、生態等多個領域各個層面，表現為地區的體制機制、產業結構、技術創新、組織體系、管理模式等環節的路徑依賴，產業接續替代動力不足、生態環保壓力大、就業矛盾仍舊突出、社會保障任務繁重，轉型效率低，實現振興發展任務依然具有復雜性和艱巨性。

近年來，南票區的高新技術企業投入產出邊際效益增長緩慢，現代服務業發展基礎還不穩固，經濟轉型步伐還不夠快，產業結構優化調整還需加大力度，地區生產總值長期低于葫蘆島平均增長水平，人口增長低于葫蘆島平均水平，外流跡象明顯（表1）。亟待通過質量變革、效率變革和動力變革提升全要素生產率，實現高質量發展。

（一）地區承載力有限

南票區雖是區建制，但是鄉鎮比重大、山地多。距主城區65千米，承接主城區輻射弱；脫貧攻堅基礎還不牢固；循環產業園區基礎設施仍需完善；土地利用指標受限，難以形成規模化園區。項目、要素保障尚不充分，總體開發、配套建設速度緩慢，具有一定科技水平和較強牽動力的優質項目及企業引進難。

（二）公共服務能力薄弱

南票區歷經“先企業，后城市”的發展過程，企業辦社會的歷史痕跡重。很多公共服務功能主要圍繞資源開發展開，基礎設施建設水平不高，環境污染治理不夠，城市功能轉型、社會服務提升、生態環境等制約因素多，政府職能缺位或越位。

（三）生態恢復任務繁重

南票區有百年采煤史，長時間、高強度的資源開采，污染治理滯后，對于生態服務重要性的影響較明顯2，嚴重破壞生態環境，修復成本高。當前次生災害、土地塌陷、空氣污染、區域小氣候等問題仍然突出，沉陷區綜合治理、礦山生態恢復、次生災害防治等任務仍然很重，推動綠色低碳轉型能力不足。

（四）經濟總量規模偏小

南票區在葫蘆島市的6個縣（市）區中一直屬于經濟欠發達地區。經濟體量小、發展不活躍，尤其作為重化工業縣區以及近年疫情影響，第三產業在國民經濟中的占比提升緩慢，一直呈螺旋式上升態勢。建成投產大項目少，規模以上工業長期低速增長，新經濟增長點項目不多，發育緩慢，接續不足，韌性不強。

（五）地方財力支撐不足

南票區地方財稅收入增長緩慢。民生、債務等剛性支出遞增明顯，科技研發、民生保障等方面投入不夠。“三供一業”公共服務和道路、交通

基礎設施欠賬多、水平較低，教育、醫療、文教衛生等公共事業遠遠落后于同類地區，小城鎮建設總體水平不高，社會服務均等化差距較大。

（六）新興產業規模較小

南票區傳統產業轉型動力不足，新興產業發展尚處于初級階段。缺乏中高端龍頭企業引領和帶動，規模以上工業企業較少，科技含量高、附加值高的產業項目更是鳳毛麟角。接續替代產業的規模和質量仍處于發展初期，現有39家規上企業中，僅11家產值過億。重點項目儲備不足，投資增長后勁乏力，形成新經濟增長點的產業項目不多。

（七）人口呈現遞減趨勢

隨著城鎮化進程加快，以及傳統產業衰退，南票區用工數量減少，居民收入不高和人口負增長，常住人口逐年減少、人口外流、老齡化嚴重，導致城鄉居民基本養老保險參保人數、參保率等指標不達標。

南票區在資源充裕時依賴資源開發，因礦而興；在資源枯竭時轉型發展受阻，因竭而困。區位條件與資源現狀限制了經濟發展和產業規模擴大，導致財政收入不足，制約了環境、生態以及民生、社會等事業的發展，轉型任務極為艱巨。

二、遼寧資源枯竭型地區發展困境的主要成因

從遼寧整體看，資源型地區雖然依靠資源發展經濟取得過一定的成績，曾建立起一定的產業優勢，為支撐國家經濟高速發展作出了重要的歷史貢獻。在新的時代背景和新的歷史條件下，多數地區尚未轉型成功或者還未取得“多元化”發展勝勢，只是盤錦市（石油）稍顯靠前，兩市（阜新市、撫順市）兩（市）區（北票區、南票區）都是煤炭枯竭地區，其他為鉬、鐵等資源產業占比高，經濟結構單一，典型特征突出。

（一）歷史成因

隨著資源枯竭形勢的迫近，結構單一、管理粗放的產業模式逐漸暴露出了歷史發展過程中遺留的缺陷和不足，嚴重地制約了當地經濟社會的發展。

1.因礦而興，“一家獨大”，過度倚重。計劃體制下，國有比重偏高，在當地經濟發展中處于不可替代的強勢地位，產業類型單一，諸多經營環節集中在企業內部，大幅擠壓民營中小企業生存空間，鏈條延伸不夠，生產性服務業配套不足，產業結構演變緩慢。單一型傳統產業長期支撐地區發展，企業辦社會，承擔高比例社會職能。體制受限，微觀主體活力、資源配置和使用效率低下，經濟韌性不強。

2.生態環境，“一種底色”，過度開采。長期實行高度集權的計劃經濟體制，一些關系國計民生的煤炭、金屬等礦產資源定價沒有反映市場供求關系、資源稀缺度，缺少治理資金沉淀和補償儲備。過度開發，資源枯竭，生態系統受損，環境污染嚴重，“一城煤灰半城土”。修復成本負擔沉重，自身財政力不從心，發展形勢嚴峻。

3.勞動就業，“一技之長”，過度重復。產業鏈短，結構簡單。職業技能多集中在與資源相關的工程技術領域，拉伸、外延關聯度低。策劃、管理、運營等創新能力和創業意愿的高層次人才稀缺，職工技能分化不足，過度依賴企業資源紅利，一個企業養活一家人。地區經濟轉型的人才約束顯著，適應市場經濟環境的創新創造創業活力匱乏。

4.經營戰略，“一種模式”，過度集中。“雞蛋裝在一個籃子里”，第二產業“包打天下”，替代產業發育緩慢，接續產業發展困難。因循守舊，既缺少“同心多元化”，更沒有“非同心多元化”。傳統產業轉型升級動作遲緩，戰略新興產業比重過低，未來產業缺少根基，先進制造業和現代服務業融合不夠，持續發展后勁不足。

（二）現實原因

近年來，被國家確定為資源枯竭型地區后，各個地區牢固樹立新發展理念，努力實現創新發展，加快轉變經濟發展方式。由于在長期歷史發展過程中形成的慣性理念，路徑依賴固化嚴重，導致就業人口流失、產業結構失衡、供需關系緊張、生態環境破壞等諸多困難和問題。

1.規劃規格還需提級。還缺少高層次謀篇布局，囿于資源視角的局限性還很明顯，各資源枯竭區域各自為戰、獨立發展。缺少更新升級、資源交換，“飛地”思想、互聯思維等發展理念，需要進一步更新“抓住資源、延伸資源，不唯資源、超越資源”的發展理念，拓展思路、打開視野。

2.基礎設施建設標準不高。很多地區功能劃分還不盡合理，基礎設施投資強度不夠，建設水平較低，配套設施建設滯后。個別地區內外連通的交通設施不受重視，或因財政緊張，“1小時生活圈”與“1小時通勤圈”的產城聯動格局尚未形成，與市區、其他產業園區錯位互補的人才、資金、技術、數據、管理等要素共建通道尚未貫通。還需提升智能化、數字化、高端化建設水平，還無法滿足產業轉型、持續升級的發展需要，影響招商引資工作，制約產業集聚、集約、集成。

3.財政資金配套力不從心。資源枯竭型地區經濟相對落后，國民收入和財稅水平較低，獨立完成生態修復、產業轉型、社會保障存在困難。中央財政針對獨立工礦區撥付的用于生態修復和民生保障的轉移支付制度基本建立，要求各級進行配套政策、專項資金和可持續發展專項貸款3，但各地區受地區財政收支矛盾突出、發展重點和工作中心限制，無力配套，導致中央停止或收回支持資金。

4.管理體制機制還需理順。很多地區還沒走出“管理舒適區”，服務還不夠貼心、暖心，營商環境信心不強。還要加強行政部門職能公示公開規范，還需簡化項目備案核準、環境批復、工程施工許可及竣工備案等管理權限、審批程序。受制度環境制約和思維理念束縛，民營中小企業的活力不足、意愿不強，現代服務業延伸、配套、融合能力不夠。

三、實現高質量發展的幾點建議

資源枯竭型地區實現高質量發展，需要在土地、環保等資源要素趨緊的前提下，加大現代生產要素投入，增加服務供給，加強民生保障，提升經濟社會韌性。爭取各級財政資金的扶助和支持，提升資源產品市場定價水平，優化經濟結構、轉換增

長動力、轉變發展方式。

（一）提高戰略站位

堅持先立后破，立足自身區位條件、資源稟賦、比較優勢，通過差異化政策推動資源枯竭地區共同發展。優先推動遼寧7個地區“內部”資源定位整合。搶抓中俄戰略能源合作發展機遇，放大東北能源供給水平，煥發“化石”“冶金”產業的技術積累優勢，激發傳統產業“再青春”。優先運用資源枯竭型地區原有的技術優勢、人才優勢、市場優勢、資源優勢，大力培育高端裝備制造、新材料、新能源、生物醫藥、新一代信息技術等戰略新興產業。加速融入“一帶一路”“一圈一帶兩區”區域競合大格局，借助國家振興東北的一系列政策措施，承接京津冀產業轉移、軍民融合功能。謀篇布局未來產業，不斷延鏈、補鏈、強鏈、固鏈，加緊推動“四鏈”深度融合。

（二）前瞻基礎建設

堅持適度超前、保障有力原則，圍繞產業園區功能，繼續加大基礎設施投入力度。編織“雙向”“多極”“多橫多縱”的綜合網絡體系，加大5G、大數據、人工智能等新一代信息技術在基礎設施領域的推廣和應用，逐步建設功能完備、支撐力強的現代交通、通訊網絡。提升傳統基礎設施的智能化水平，推進新型基礎設施與傳統基礎設施統籌融合發展，提高項目承載力，提升資金、項目、信息、人才等資源互換頻率。

（三）放大發展空間

樹立共享理念，尊重客觀規律，發揮市場在資源配置中的決定性作用，引導生產要素合理配置，促進制造業轉型升級。科學編制包含多資源枯竭型地區的區域性發展規劃，打造共享發展平臺④，創建耦合協調發展空間。促進城市工業區、生活區、商務區、文教區、行政區科學銜接、混合嵌套，推進產城深度融合，提升生態綜合治理水平、國土空間有效利用水平。形成中心地區拉動周邊經濟發展，提升交通、供應鏈、產業鏈、信息資源保障能力，提高多元化、規模性、效率性水平。促進各類生產要素向資源枯竭地區的高技術行業集聚，縮小區域間制造業發展差距，促進區域協調發展。

（四）垂直修復生態

堅持“生態立市”，創新機制，提級管理。逐步淘汰高耗能低效率礦業工業，發展完善循環的集約化、多元化、高端化產業。確保一些距離主城區較近、生態修復治理緩慢、具有重要的生態涵養意義、影響未來發展的地區，足額使用國家提供的地質災害治理等專項修復資金，形成“生態飛地”，推進綠色循環低碳發展。加強自然資源保護區建設，選優開發區建設項目，積極推行低碳化、循環化、集約化發展，推進產業耦合，推廣新能源應用，鼓勵企業開展綠色工廠建設，實現廠房集約化、原料無害化、生產潔凈化、廢物資源化、能源低碳化。以此推進“綠水青山”向“金山銀山”轉化，在完成生態保護目標的同時，創造更多生態產品，提升產業附加值，推動形成生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路徑。

（五）構建現代產業格局

適應新一輪產業變革趨勢，加快實施“中國制造2035”戰略，通過優化開發區功能、強化產業鏈條、扶持重大項目、支持科技研發、“騰籠換鳥”等措施，做好產業發展“三篇大文章”。支持傳統制造業通過技術改造向中高端邁進，促進信息技術與制造業結合；以開發區為載體，努力形成一批戰略性新興產業集聚區、高新技術產業基地、新型工業化產業示范基地；加速生態轉型，加大科研投入，適度城鎮化水平，提升創新與轉型能力，打造產業集群，加快形成多種產業集聚、多元化發展的新引擎[5]。保障非公有制企業財產權利，穩定企業預期，促進先進非國有企業增加生產要素投入、擴大產出規模、釋放經營活力，助推資源枯竭地區的轉型升級、縮小區域間經濟發展差距[6]。

（六）弘揚工業文明

有機統一傳統工業文明遺產和現代新興產業，改造提升傳統產業和培育發展新興產業統一于資源型城市經濟轉型之中，宜綠則綠、宜游則游、宜遷則遷，走多產融合道路[。同步推進規劃“產業 + 民生 + 生態”，構建“城市綠肺”“生態涵養”和文化旅游聚集區，打造形成工業遺址公園和國家地質公園。加大文化旅游、電子商務、現代服務業等第三產業的發展，支持中小企業和民營經濟發展，鼓勵大眾創業，不斷擴大就業規模。推進多元化、集聚化、信息化、智能化產業轉型發展和區域經濟高質量發展8]。

資源枯竭型地區的轉型發展具有一定的長期性、復雜性和艱巨性，需要拓寬視野、轉變思維、理清思路，推動資源枯竭型地區實現新“三變”。運用技術積累優勢，弘揚傳統工業歷史文明，持續發揮基礎人口集聚效應，提升基礎設施承載力和公共服務均等水平，培育壯大“多元新興產業”，推動傳統優勢向發展勝勢轉化，實現經濟社會高質量發展。

參考文獻

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責任編輯：韓芳